淺談財政改革與政策實踐的演進歷程

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郭代模、馬洪范認為，我國財政政策在宏觀調(diào)控中逐漸表現(xiàn)出，調(diào)控方式更間接、調(diào)控工具更多樣、決策更主動等特征。上述研究提出了很多真知灼見，為本文進一步開展研究提供了很好的基礎(chǔ)。但總的看來，現(xiàn)有研究有一些問題值得深入思考：首先對于財政改革，現(xiàn)有研究主要置于體制轉(zhuǎn)型研究范疇，很少涉及財政政策調(diào)控問題。其次對于財政政策，現(xiàn)有研究主要立足于宏觀調(diào)控角度，很少將財政體制放在同一框架下縱覽分析。然而在當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)軌階段的大背景下，財政政策調(diào)控效力的發(fā)揮從根本上要受到體制因素的影響和制約，財政體制改革本身也是調(diào)控經(jīng)濟運行的重要途徑和手段，二者其實是一個問題的兩個方面。如果不是將財政政策放置到經(jīng)濟體制改革、財稅體制改革大格局中加以考察，就不可能清晰地認識財政政策演變軌跡、準(zhǔn)確地把握實踐經(jīng)驗和規(guī)律特征。鑒于此，本文沿著經(jīng)濟體制改革逐步推進“市場化”，財政體制改革逐步推進“公共化”這樣一條主線，梳理我國財政政策演進歷程，把握規(guī)律特征、總結(jié)經(jīng)驗、反思教訓(xùn)，以期對新階段更好地發(fā)揮我國財政政策調(diào)控效力提供參考。

我國財政改革、財政政策實踐的演進歷程

根據(jù)現(xiàn)代公共選擇理論，政府是一種向社會提供公共物品的制度安排，而財政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段，不同經(jīng)濟背景，不同發(fā)展目標(biāo)，各國政府對其職責(zé)的認識和理解不同，財政活動則表現(xiàn)出各自不相同的特征。對于改革開放30多來我國經(jīng)濟體制改革的進程，學(xué)術(shù)界通常按照“市場化”程度大致分為三個階段：1978-1991年，對計劃經(jīng)濟體制進行改革階段；1992-2003年，初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段；以及以2003年黨的十六屆三中全會為標(biāo)志至今，社會主義市場經(jīng)濟體制完善階段。據(jù)此，并按照財政“公共化”推進程度，考察我國財政改革以及財政政策實踐演變歷程，我們將其劃分成三個階段：1978-1991年分權(quán)化財政體制改革與財政政策概念認識階段；1992-2003年公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段；2003年-至今市場經(jīng)濟下財政政策運用技術(shù)日臻成階段。

1.分權(quán)化財政體制改革與財政政策概念認識階段（1978-1991年）

計劃經(jīng)濟體制下，一切都由計劃決定，國有企業(yè)收入全部上繳財政，生產(chǎn)全部按計劃由財政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會生產(chǎn)活動，財政收支只是執(zhí)行計劃的具體手段，只是計劃的會計。在這種背景下，基本不存在一般概念上獨立的“財政”活動，當(dāng)然也就更無從談起財政政策了。1978年我國開啟了改革計劃經(jīng)濟體制的進程，財政改革必然成為了這場改革的“排頭兵”，新舊體制轉(zhuǎn)型的“對接口”。從“讓利”入手，1978-1992年期間，我國政府相繼進行了“分灶吃飯”、“利潤留成”、“利改稅”、“稅利分流”等一系列“以讓利、放權(quán)”為核心的分權(quán)化財政體制改革，打破中央高度集權(quán)、財政統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃經(jīng)濟體制格局，引入市場經(jīng)濟運行新機制。在此期間，我國經(jīng)歷了1978-1990年三輪明顯的經(jīng)濟周期：第一輪經(jīng)濟周期是1978-1981年，第二輪經(jīng)濟周期是1982-1986年，第三輪經(jīng)濟周期是1987-1990年（劉樹成，2004[7]），相應(yīng)的政府進行了3次大規(guī)模宏觀調(diào)控。在這三輪宏觀調(diào)控中，政府仍主要延用計劃經(jīng)濟時期行政命令加計劃的方式，如嚴格控制社會集團購買規(guī)模，嚴格控制信貸規(guī)模、對在建項目實行審核排隊、嚴格控制新開工項目等。客觀講，這些方式在這一階段對于穩(wěn)定經(jīng)濟運行是顯著有效的。

一是因為，這三輪經(jīng)濟波動更主要是由于國有企業(yè)和地方政府投資需求過快引起的，在當(dāng)時政企不分的特定歷史背景下，采用行政命令方式直接且見效快。這一時期財政分權(quán)化改革，使地方和企業(yè)預(yù)算外自有資金猛增，不僅調(diào)動了地方政府聚財理財、促進經(jīng)濟發(fā)展的積極性，使得國有企業(yè)的活力和效率得到了從未有過的釋放。同時地方政府和國有企業(yè)手中有錢后，在預(yù)算軟約束下，從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，片面追求高速度，也不可避免地出現(xiàn)了地方政府投資無度、國有企業(yè)盲目擴張的沖動，從而引發(fā)嚴重的經(jīng)濟過熱問題。對此，政府憑借著對國有企業(yè)的行政掌控權(quán)，采用計劃經(jīng)濟時期慣用手法，行政命令式的急剎車，可謂輕車熟路、經(jīng)驗豐富，直接且見效快。例如1978-1981年第一輪經(jīng)濟周期中，1981年3月國務(wù)院作出《關(guān)于加強基本建設(shè)計劃管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定》，該年經(jīng)濟持續(xù)走低，并成為第1個經(jīng)濟周期的谷底。1982-1986年第二輪經(jīng)濟周期中，1986年4月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，7月國務(wù)院《關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》，經(jīng)濟增速下降，該年成為第2個經(jīng)濟周期的谷底。1987-1990年第三輪經(jīng)濟周期中，1988年9月了《關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資在建項目、壓縮投資規(guī)模、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的通知》，經(jīng)濟開始步入收縮期。1989年8月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進一步抓緊抓好清理固定資產(chǎn)投資項目的通知》，經(jīng)濟急劇收縮。1990年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委《關(guān)于1990年繼續(xù)搞好清理固定資產(chǎn)投資項目工作的報告》經(jīng)濟增速繼續(xù)走低，并形成第3個經(jīng)濟周期的谷底。主要經(jīng)濟政策根據(jù)《中國經(jīng)濟體制改革20年大事記》整理而得。

二是因為，這一時期，民營經(jīng)濟發(fā)展處于從無到有的起步階段，民營經(jīng)濟只是公有制經(jīng)濟必要的補充，國有經(jīng)濟占據(jù)主導(dǎo)地位，市場很不成熟，市場運行機制很不健全。相應(yīng)的，政府針對市場經(jīng)濟運行的間接宏觀調(diào)控只是處于初步認識階段?？刂平?jīng)濟波動只能主要倚重政府行政命令的方式。此外，不得不提，無論放權(quán)，還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的，這使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財力嚴重下降，連年赤字，捉襟見肘，在許多情況下維持“吃飯財政”都成為問題，又何談?wù){(diào)控效力（李茂生，1999[8]），這也是無法倚重經(jīng)濟手段調(diào)控經(jīng)濟波動的重要影響因素之一。正因為如此，這一階段沒有形成真正的財政政策調(diào)控實踐。從一般意義的經(jīng)濟學(xué)邏輯上看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控是政府運用財政政策和貨幣政策通過利益機制影響市場主體行為，調(diào)控市場經(jīng)濟運行的干預(yù)行動，是一個基于市場經(jīng)濟的概念。市場運行機制尚未形成，又何談?wù)暧^調(diào)控的概念。盡管如此，在此期間，政府還是逐步引進了財政政策的概念和做法，如在1981-1990年整個“六五”、“七五”期間，政府一直控制財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資規(guī)模增速，見圖1，除1983年以外，預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資增長速度一直明顯低于全國基本建設(shè)增長速度，其周期性調(diào)整始終超前于全國基本建設(shè)增速。由此可以看出，政府通過財政手段抑制投資需求過快增長，穩(wěn)定經(jīng)濟運行的政策意圖還是較為明顯的。同時，在分權(quán)化財政體制改革造成中央財政困難日趨嚴重的情況下，1981-1999年，中央政府還是累計舉借內(nèi)外債1008.8億元，有保有壓、保證重點地全部投入到了農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料生產(chǎn)等國民經(jīng)濟重點行業(yè)和重點企業(yè)建設(shè)上去，這對于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁起到了不可低估的作用。

2.公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段（1992-2003年）

1992年鄧小平南巡講話意義非凡，明確了市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，因此一般把1992年作為我國進入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新階段———市場經(jīng)濟階段的分界線。市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立，為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供了制度前提、創(chuàng)造了制度環(huán)境。自此以后，民營經(jīng)濟由所謂的“邊緣經(jīng)濟”迅速發(fā)展成為社會主義市場經(jīng)濟的主體、財政收入的主要來源，安排就業(yè)的主要渠道，成為了推動國民經(jīng)濟增長的重要動力。根據(jù)有關(guān)資料，2003年民營經(jīng)濟的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約70%，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)（張秀生、海鳴，2007[9]）。民營經(jīng)濟的發(fā)展極大地促進了市場機制的健全。因為民營企業(yè)能夠?qū)r格信號傳達著商業(yè)信息作出最敏感、最迅速的反應(yīng)天性，促使市場機制在資源配置和供求關(guān)系調(diào)節(jié)中發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)資源向著最有效率的方面配置。與民營企業(yè)形成對照，國有企業(yè)和地方政府由于約束軟化，對市場價格信號乃至國家宏觀調(diào)控信號缺乏靈敏反應(yīng)，更可能導(dǎo)致市場經(jīng)濟失靈。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，在此期間，財政體制進行了兩次根本性的改革，即1994年實行的分稅制財政體制改革和1998年開始的構(gòu)建公共財政體制改革。之所以說是根本性改革，是因為這兩次改革觸及了市場經(jīng)濟體制改革的核心問題———政府職能轉(zhuǎn)變問題，從根本上改變了政府控制、國家主導(dǎo)經(jīng)濟運行的傳統(tǒng)模式。如上所述，之前的分權(quán)化財政體制改革，擴大了企業(yè)自主權(quán)，增加了地方財力，對經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的促進作用。然而，由于這一階段，總的經(jīng)濟體制改革方向不明、目標(biāo)不清，財政改革也就必然沒有明確的目標(biāo)定位。財政“放權(quán)”、“讓利”，能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是中央向地方下放的財政管理權(quán)；能夠且真正讓出的“利”，主要是政府向國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓的利益，打破或改變了的只是中央高度集權(quán)的舊格局，卻未從根本上打破或改變國家通過國有企業(yè)“統(tǒng)收統(tǒng)支”、政府主導(dǎo)經(jīng)濟的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的：1978年我國開始的經(jīng)濟體制改革，最初設(shè)計就是為國有經(jīng)濟找個玩伴———市場，調(diào)動國有企業(yè)生產(chǎn)積極性。直到1992年，之前改革走過的路確實是“摸著石頭過來的”，是民營經(jīng)濟的高效率讓我們看到了市場的作用，也看到了國有企業(yè)與生俱來的缺陷，是民營經(jīng)濟快速發(fā)展的倒逼使我國經(jīng)濟體制改革走上了以“市場化”為目標(biāo)的改革之路。

1994年，在確定各級政府的事權(quán)和財政支出范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)一致、收入與支出一致的原則，財政進行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場改革的重點不僅是為了解決由于“放權(quán)”“讓利”導(dǎo)致的中央與地方財政關(guān)系紊亂、中央財政實力嚴重不足的問題，最重要的是為建立分級財政提供基礎(chǔ)，為地方財政收支的相對獨立提供一定依據(jù)，為中央財政調(diào)控提供財力保障。1998年趁著實施第一輪積極財政政策之際，我國政府開始了推動財政“公共化”的改革進程。通過財政支出增量拓展和逐漸退出市場競爭性領(lǐng)域支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式，政府職能從“無所不為”向提供基本公共服務(wù)、滿足社會公共需要，解決社會公共問題“有所為、有所不為”轉(zhuǎn)變，財政職能目標(biāo)定位從替代市場向彌補市場失靈轉(zhuǎn)變。至2003年黨的十六屆三中全會提出要求“健全公共財政體制”，標(biāo)志著我國初步建立起了公共財政體制基本框架。在此期間，我國經(jīng)歷了1991-1999年這輪歷時9年的經(jīng)濟周期，以及2000-2009年這輪歷時10年的經(jīng)濟周期的前半周期。政府進行了2次大規(guī)模宏觀調(diào)控：1992-1998年緊縮型宏觀調(diào)控和1998-2003年擴張型宏觀調(diào)控。也正是在這兩輪宏觀調(diào)控中，我國政府首次主要運用經(jīng)濟手段調(diào)控經(jīng)濟運行，并取得了巨大成就。我國經(jīng)濟經(jīng)歷了80年代整個10年的快速增長期，90年生了實質(zhì)性變化，逐漸告別了短缺經(jīng)濟，越來越多的產(chǎn)品，特別是工業(yè)制成品變得供過于求，出現(xiàn)了大量的產(chǎn)能過剩。據(jù)測算，至1997年下半年，全國600余種主要商品，供不應(yīng)求的商品僅占1.6％；供求基本平衡的商品占66.6％；供過于求的商品占31.8％（臧躍茹，1995[11]）。市場從原來的“賣方市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百I方市場”，這意味著，消費者趨向理智，生產(chǎn)者需要加強供給管理，要從單一擴大規(guī)模向集約型調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，要迎合消費需求的變化調(diào)整產(chǎn)品種類、提高質(zhì)量。在過熱不再是經(jīng)濟運行的常態(tài)的新的經(jīng)濟運行環(huán)境下，政府宏觀調(diào)控也同樣趨于復(fù)雜，從原來對需求和通貨膨脹的“單向調(diào)控”變?yōu)椤半p向調(diào)控”———有時需要抑制需求和通貨膨脹，有時需要擴大需求和防止通貨緊縮，不僅要防“過熱”，還要注意防“過冷”，不僅要控制社會需求總量，還要注意調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

1991-1999年這輪宏觀調(diào)控主要是應(yīng)對經(jīng)濟過熱，1998-2003年這輪宏觀調(diào)控則是應(yīng)對經(jīng)濟“偏冷”。經(jīng)政府治理整頓，上一輪經(jīng)濟周期在1990年觸底，1991年持續(xù)了低速增長的態(tài)勢，但是1992年形勢一舉反轉(zhuǎn)進入了新一輪經(jīng)濟快速增長期，1993年達到這輪經(jīng)濟周期的峰值，出現(xiàn)了“四熱、四高、四緊、一混亂”等嚴重問題。四熱是：房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、集資熱、股票熱。四高是：高投資膨脹、高工業(yè)增長、高貨幣發(fā)行和信貸投放、高物價上漲。四緊是：運輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。一混亂：經(jīng)濟秩序混亂，特別是金融秩序混亂。為此，政府主要采用適度從緊貨幣政策，同時輔以適度從緊的財政政策進行調(diào)控。通過提高貸款利息，控制貸款規(guī)模，制止企業(yè)間借貸，清理民間集資借貸等貨幣政策調(diào)控辦法，阻斷建設(shè)項目的資金來源，使一些項目不得不停建或緩建，有效地控制社會投資規(guī)模。財政政策則通過控制支出規(guī)模，壓縮財政赤字，降低財政支出增速，控制政府投資規(guī)模。經(jīng)過三年的調(diào)控，1996年成功實現(xiàn)了經(jīng)濟高增長、低通脹的“軟著陸”。這輪宏觀調(diào)控標(biāo)志著我國政府調(diào)控經(jīng)濟運行的方式，基本實現(xiàn)了從行政手段為主，向以經(jīng)濟手段為主的重大轉(zhuǎn)變。1998-2003年的這輪宏觀調(diào)控更是一次具有里程碑意義的宏觀調(diào)控實踐，標(biāo)志著我國財政政策第一次以符合一般概念的財政政策出現(xiàn)，也是我國第一次實行積極財政政策。這輪調(diào)控面對的經(jīng)濟形勢在我國是前所未有的。隨著市場機制的引入并逐步占居主導(dǎo)地位，消費短缺逐漸被彌補，1996年實現(xiàn)“軟著陸”后，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯的消費需求不足、投資需求增長乏力的問題，加上1997年下半年開始的亞洲金融危機的影響，引發(fā)了我國第一次的通貨緊縮。但是我國出現(xiàn)的需求不足不屬于經(jīng)濟發(fā)展高水平下的全面性需求不足，而是經(jīng)濟發(fā)展低水平下的結(jié)構(gòu)性需求不足，突出表現(xiàn)為：一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等“私人產(chǎn)品”供給過?；蛐枨蟛蛔悖硪环矫婊A(chǔ)設(shè)施、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等“公共產(chǎn)品”相當(dāng)長時期內(nèi)供給短缺。為應(yīng)對經(jīng)濟增長速度快速回落，央行連續(xù)七次降息收效甚微，面對“公共產(chǎn)品”供給嚴重不足，1998年，黨中央、國務(wù)院果斷決定啟動積極的財政政策，截至2004年年末，七年累計發(fā)行長期建設(shè)國債總計9100億元，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括鐵路、公路、道路橋梁，交通通訊設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等。每年拉動GDP增長1.5~2個百分點左右，貢獻顯著（蘇明，陳少強，2006[12]）。經(jīng)過這輪倚重擴張性財政投資為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)整，再加上國際經(jīng)濟環(huán)境不斷改善，2003年下半年我國經(jīng)濟又恢復(fù)了高速增長。值得一提的是，這輪財政政策調(diào)控實踐，實現(xiàn)了政府職能的全面轉(zhuǎn)型和財政體制的全面轉(zhuǎn)型。

3.市場經(jīng)濟下財政政策運用技術(shù)日臻成熟階段（2003年-至今）

2003年下半年我國經(jīng)濟走出通貨緊縮陰影，并且出現(xiàn)了“大落”之后的急轉(zhuǎn)，經(jīng)濟增長率快速提高，超過11％。與此同時，經(jīng)濟運行中的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸現(xiàn)、更為復(fù)雜：一方面經(jīng)濟增長勢頭強勁，另一方面產(chǎn)能過剩矛盾尖銳；一方面固定資產(chǎn)投資需求增長過快，另一方面消費需求增長乏力；一方面經(jīng)濟增長速度顯著回升，另一方面失業(yè)率繼續(xù)攀升、教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)供給不足問題更為突出。2005年中央根據(jù)對宏觀經(jīng)濟形勢變化的判斷，決定結(jié)束積極財政政策，轉(zhuǎn)而實施穩(wěn)健財政政策。財政政策取向由以刺激經(jīng)濟復(fù)蘇為主轉(zhuǎn)向以支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鬓D(zhuǎn)變。政府更加注重支持收入分配、社會保障等社會制度的改革，財政更加注重增加用于教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入，從而為市場主體和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好公平的政策環(huán)境。2008年下半年，美國次債危機逐步演變?yōu)槿蚪鹑谖C。受其影響我國經(jīng)濟形勢急轉(zhuǎn)直下，l0月與11月份更出現(xiàn)了負增長。為此，國務(wù)院總理果斷決定再次啟動新一輪積極財政政策。這一決定實屬艱難，面臨的形勢更為復(fù)雜和嚴峻。首先，從外部環(huán)境看，我國從21世紀(jì)初加入WTO以來，已經(jīng)成為一個高開放度的經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展的外貿(mào)依存度遠高于美國、日本等發(fā)達國家，并且以制造業(yè)為主，規(guī)模巨大但多處于國際分工鏈條的低端。全球性金融危機爆發(fā)迅速傳遞到了實體經(jīng)濟層面，并演化為全球性產(chǎn)能過剩的危機，致使我國外貿(mào)出口被迫大幅度削弱，“外需刺激型”或“出口導(dǎo)向型”的經(jīng)濟增長模式難以為繼。其次，從內(nèi)部環(huán)境看，自上個世紀(jì)90年代末期我國轉(zhuǎn)向需求不足經(jīng)濟以來，民間投資與民間消費一直未能有效啟動，居民消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動一直薄弱。此外，更加值得注意的是，上一輪持續(xù)7年實施的擴張性財政政策，已經(jīng)積累了大量政府綜合債務(wù)，再次啟動擴張性財政政策有可能進一步放大財政風(fēng)險和公共風(fēng)險。盡管如此，在外需拉動作用嚴重減弱的情況下，啟動內(nèi)需也只能成為中國走出危機的唯一途徑。2008年下半年我國政府啟動了新一輪積極財政政策，以加大民生工程建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)升級為突出重點，在拉動企業(yè)投資、啟動居民消費上下大力氣。政策工具運用上，既有提高個人所得稅起征點、增值稅轉(zhuǎn)型、兩稅合一等結(jié)構(gòu)性減稅措施，也有大力投資保障性住房建設(shè)、增加中低收入群體收入、實施家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)促進農(nóng)村消費等支出安排，可謂是減稅、增支兩翼并舉，幾乎把所有擴張性手段都用上了（圖2為2009-2010年兩年財政4萬億國債資金的具體投向）。經(jīng)過近3年的宏觀調(diào)控，目前我國經(jīng)濟形勢明顯好轉(zhuǎn)。高培勇是這樣形容新一輪積極財政政策的：“2008年新一輪積極財政政策的運用做到了與我國宏觀經(jīng)濟形勢的變化如影隨形，亦步亦趨，主動積極、相機調(diào)整”。這足以顯示出我國財政政策運用技術(shù)已經(jīng)日臻成熟。

市場經(jīng)濟條件下我國財政政策演進的主要特點

從上述我們對我國財政政策實踐歷程回顧中可以看出，我國財政政策在實踐中經(jīng)過反復(fù)調(diào)整、不斷摸索，相機決策能力顯著提高、調(diào)控工具逐步多樣化、調(diào)控方式有效性逐步增強，取得了許多顯著成就，極大地豐富了財政政策調(diào)控理論。除此之外，我們還可以看出兩個最為突出的特點：一是，財政政策從側(cè)重運用財政支出調(diào)控經(jīng)濟總量的需求管理，逐步轉(zhuǎn)向了更加側(cè)重運用稅收、支出并舉的方式調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的供給管理。二是，財政政策的實施與經(jīng)濟體制改革、財政體制改革相互作用、相互推進。

1.財政政策由側(cè)重需求管理向側(cè)重供給管理轉(zhuǎn)型

需求管理政策指的是那些能夠使總需求發(fā)生變動的政策，供給管理政策指的是那些能夠使總供給發(fā)生變動政策。從理論上說，供給管理與需求管理政策對經(jīng)濟的影響是不同的：首先，需求管理政策針對的是消費者，而供給管理政策針對的是生產(chǎn)者。其次，需求管理政策使得價格水平同方向變動，供給管理政策使得價格水平反方向變動。即在經(jīng)濟處于衰退時期，如果采用擴張性需求管理政策，會使價格水平隨著總需求的增加而上升。而如果擴張性采用供給管理政策，隨著供給增加，價格水平一般會下降，這時總需求量就會隨著價格的下降而增加，于是均衡產(chǎn)出上升，就業(yè)增加。最后，需求管理政策主要調(diào)節(jié)購買者的購買力，而供給管理政策主要調(diào)節(jié)生產(chǎn)者的積極性。另外，需求管理涉及的是需求總量，難以觸動社會階層間的收入分配結(jié)構(gòu)，需求管理政策的總量特征較強；而供給管理政策恰恰是以激勵生產(chǎn)者積極性，調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的激勵條件為政策作用重心，能夠綜合運用稅收等政策工具，從總量和結(jié)構(gòu)上對收入分配做出調(diào)節(jié)的結(jié)構(gòu)性調(diào)控，因而供給管理政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)控特征更明顯（劉偉，2010[13]）。具體地作為政府調(diào)控經(jīng)濟兩大手段之一，財政政策是側(cè)重用于需求管理，還是側(cè)重用于供給管理，要依據(jù)不同時期的條件和政府的政策目標(biāo)而定。一般來說，當(dāng)經(jīng)濟總量失衡方向明確，財政政策更側(cè)重于需求管理，而當(dāng)經(jīng)濟總量失衡方向不明確、不穩(wěn)定，政策總量效應(yīng)降低的情況下，財政政策就應(yīng)該轉(zhuǎn)向側(cè)重發(fā)揮供給管理功能。2003年前我國經(jīng)濟總量失衡的方向是明確的。無論是1998年之前多數(shù)年份，或者表現(xiàn)為短缺，或者表現(xiàn)為通脹的需求大于供給的總量失衡，還是1998-2002年期間表現(xiàn)為顯著欠景氣的需求小于供給的總量失衡，盡管方向不同，但明確。由此需求管理總量政策的方向也是明確的，或者是總量上的緊縮，或者是總量上的擴張，調(diào)控效果較為顯著。如1993-1996年期間，政府實施緊縮性財政政策，重點放在了控制社會供給總量、治理通貨膨脹上，對1996年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”起到了重要作用。1998-2002年期間為應(yīng)對需求相對不足，政府轉(zhuǎn)而實施以增發(fā)國債發(fā)行、擴大財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的積極財政政策，持續(xù)7年擴張社會總需求，對于2003年我國經(jīng)濟成功走出通貨緊縮陰影功不可沒。然而到2003年之后，我國經(jīng)濟增長中，總量失衡運動方向變得不明確、不穩(wěn)定了，結(jié)構(gòu)失衡矛盾卻變得更突出、更復(fù)雜。不僅在商品市場上結(jié)構(gòu)失衡明顯，具體表現(xiàn)為一般商品嚴重供大于求，而高技術(shù)含量、高附加值的高檔產(chǎn)品大量進口、供給嚴重不足。在勞動力市場上結(jié)構(gòu)失衡也同樣非常明顯：具體表現(xiàn)為大量工人下崗、而電子通訊、生物技術(shù)、金融機構(gòu)等領(lǐng)域所需的高水平人才卻嚴重短缺。應(yīng)對結(jié)構(gòu)失衡若單純依靠調(diào)控需求管理這一手，過多地強調(diào)總量擴張、刺激消費，不僅難以獲得預(yù)期收效，并且還會引起較高的通貨膨脹壓力（閆坤、張鵬，2011[14]）。因此，必須轉(zhuǎn)換思路，將供給管理與需求管理配合起來使用，增加供給管理手段、加大供給管理力度，才是應(yīng)對的良方。稅收政策屬于最重要供給管理工具，其主要通過調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的激勵，引導(dǎo)生產(chǎn)者行為，發(fā)揮著供給管理的功能。與1998年積極財政政策相比，2008年以來我國啟動的新一輪財政政策，從以大規(guī)模財政投資為主要內(nèi)容，轉(zhuǎn)向以大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅與有針對性支出并舉為主要內(nèi)容，正體現(xiàn)出我國財政政策從側(cè)重短期“啟動”的需求管理功能，向側(cè)重調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升效率、促進經(jīng)濟長期增長的供給管理層面的轉(zhuǎn)型。

2.財政政策既體現(xiàn)出公共財政的特性，同時又具有體制轉(zhuǎn)型的特征

如上所述，我國財政政策實踐是隨著經(jīng)濟體制改革“市場化”、財政體制改革“公共”化的推進逐漸展開，并形成了市場型財政政策，因而它既具有公共財政的特性，同時又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。財政政策不過是執(zhí)行政府職能的手段和表現(xiàn)形式，政府職能決定了財政政策特性。市場經(jīng)濟體制下，政府職能限定在滿足社會公共需要、彌補市場失靈范圍內(nèi)，財政支出的主要投向只能是非競爭性、非經(jīng)營性、非贏利領(lǐng)域，財政政策體現(xiàn)出明顯的公共特性。從財政政策實踐看，如果說1998-2003年間，積極財政政策的財政支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括鐵路、公路、道路橋梁，交通通訊設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，非公共性質(zhì)的盈利性、競爭性、經(jīng)營性投資仍然占有相當(dāng)大比重的話，2003年后財政支出主要投向有了明顯的調(diào)整，更多地投向滿足社會共同需要的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)了政府職能或財政職能的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。同時，根據(jù)上述對我國財政政策實踐演進歷程回顧中可以看到，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌階段，財政政策必須要承擔(dān)起必要的轉(zhuǎn)軌成本，從而使財政政策帶有明顯的體制轉(zhuǎn)軌的特征。改革開放后，社會保障體制、住房體制、教育體制、醫(yī)療體制等體制的變動，使部分家庭負擔(dān)了沉重的體制轉(zhuǎn)嫁損失，尤其是低收入家庭，這對消費造成了明顯的總體性制約（呂煒、曾蕓，2009[15]）。1998年以來幾輪財政政策調(diào)控一直未能達到改變消費預(yù)期和消費傾向、激活民間自主投資動力的預(yù)期效果，其背后隱藏的根本原因就在于此。建立、健全公共財政體制改革，要求政府承擔(dān)應(yīng)該屬于社會公共需要范圍內(nèi)的職責(zé)，“甩掉”不屬于社會公共需要范圍內(nèi)的職責(zé)。但是政府職責(zé)調(diào)整要有個過渡過程，要等社會逐漸培養(yǎng)起承接能力才可以完成，否則會引起大的社會震蕩。因此，在應(yīng)對經(jīng)濟周期性變化中，1998-2003年財政政策采取了與一般市場經(jīng)濟國家類似的應(yīng)對方式，希望通過公共投資的拉動，維持一定的經(jīng)濟增長速度和活躍度。而在2005年后我國財政政策轉(zhuǎn)向注重把經(jīng)濟調(diào)控和社會問題結(jié)合起來考慮，財政支出中相當(dāng)高的比例用于國家公務(wù)員和企事業(yè)單位職工的公共醫(yī)療費、公共養(yǎng)老金、公共住宅和公共失業(yè)保險補助、城鄉(xiāng)居民家庭子女受教育的公共補助等方面的內(nèi)容。2008年開始的新一輪財政政策更是“從人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，加大對改善民生的投入力度”，財政支出中保障性安居工程建設(shè)、社會保障甚至處于了主導(dǎo)地位。民生財政成為了我國公共財政特有的基本運作模式（賈康，2010[16]）。

關(guān)于我國財政政策運用基本經(jīng)驗的幾點思考

自上個世紀(jì)90年代末期，財政轉(zhuǎn)向公共財政或市場型財政這十幾年來，財政政策已經(jīng)成為了我國政府把握良好發(fā)展機遇，轉(zhuǎn)變增長方式、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革，努力化解社會民生矛盾的重要工具，取得了巨大成就，同時也亟待科學(xué)總結(jié)財政政策實踐中的經(jīng)驗與教訓(xùn)。概括起來體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，促進民營經(jīng)濟發(fā)展，推進市場化改革的完成，應(yīng)該成為財政政策的基本理念?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，需要政府與市場“雙輪驅(qū)動”。它們各自有各自的性質(zhì)和功能，應(yīng)該在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同的作用，實現(xiàn)互補。政府主要是提供公共物品，市場主要是提供私人物品，兩者不能錯位運行。凡是市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政策的作用就應(yīng)該是為市場機制更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。凡是市場失靈的領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮彌補作用。但是自1998年以來，無論是1998-2003年的積極財政政策，還是2008年至今仍在進行的新一輪積極財政政策，對于民營資本產(chǎn)生了一定的都擠出效應(yīng)（汪海波，2011[17]）。在這兩輪積極財政政策實施過程中，財政資金主要是投向關(guān)系到國計民生的重要基礎(chǔ)性項目，如鐵路石油石化、鋼鐵、金融、電信等。而這些項目絕大多數(shù)只是對國有企業(yè)開放，民營企業(yè)幾乎沒有機會得到。也就是說國有經(jīng)濟是這幾輪財政政策實施的主要受益者，利潤迅速增加，規(guī)模迅速擴大。民營企業(yè)、中小企業(yè)幾乎沒有得到有力支持，在危機中復(fù)蘇的程度遠遠落后于國有經(jīng)濟，有專家將這一現(xiàn)象稱為“國進民退”（郭忠華，2011[18]），2005年后這種逆市場化的趨勢尤為明顯。國民經(jīng)濟中國有經(jīng)濟逆勢增長，民營經(jīng)濟明顯萎縮，不僅使我國本不健全的市場機制變得更加脆弱，同時也與市場經(jīng)濟體制改革的總目標(biāo)相背離。因此，今后財政政策要轉(zhuǎn)換思路，政府要讓位于市場，由市場主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，更多在財政政策上體現(xiàn)公平、公正，促進民間投資回歸實體經(jīng)濟，擴大市場機制的作用范圍和作用深度。從這一角度而言，進一步理清政府與市場的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，仍然是財政政策能否取得突破性成效的關(guān)鍵。

第二，財政政策應(yīng)該將短期效應(yīng)與長期效應(yīng)相結(jié)合，財政政策目標(biāo)定位應(yīng)該更多地聚集于刺激技術(shù)進步，實現(xiàn)未來發(fā)展戰(zhàn)略上。90年代初以來，新增長理論在新古典增長理論的基礎(chǔ)上對宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)增長問題進行了深入的探討。新增長理論指出，要使經(jīng)濟持續(xù)增長，唯一的可能性就在于能否實現(xiàn)持續(xù)的技術(shù)進步。在新增長理論看來，以知識形式存在的技術(shù)具有一定的公共品的性質(zhì)，即知識是非競爭性的、一定的正外部性的，要想保證持續(xù)的技術(shù)進步，政府就應(yīng)當(dāng)實施刺激技術(shù)進步的各種政策。有鑒于此，上個世紀(jì)90年代，克林頓政府把美國財政政策的目標(biāo)明確、集中定位到了促進新技術(shù)的開發(fā)利用、提高美國技術(shù)競爭力、實現(xiàn)內(nèi)生性經(jīng)濟增長上來。通過傾斜性的財政政策（包括稅收、財政科研支出、政府采購）促進形成了以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群，實現(xiàn)了美國經(jīng)濟長達十年的良性發(fā)展。2008年下半年以來，為抑制美國經(jīng)濟快速下滑，奧巴馬政府沿襲克林頓政府促進“新經(jīng)濟”發(fā)展的財政政策，大規(guī)模投資信息基礎(chǔ)設(shè)施項目，確保“網(wǎng)絡(luò)前沿科技”的利用、扶持新能源開發(fā)與應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)實施能源發(fā)展戰(zhàn)略，為長期經(jīng)濟增長奠定基礎(chǔ)。（財政部辦公廳、財政部財政科學(xué)研究所課題組，王桂娟[19]）相比較而言，我國的財政政策實施領(lǐng)域過于寬泛，帶有“撒胡椒面”的特征（賈康、劉薇，2010[20]）。為保增長，從上個世紀(jì)90年代末期以來，兩輪積極財政政策都將大規(guī)模財政資金投向了便于貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施和實體經(jīng)濟上。為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)，2008下半年以來，財政不僅集中大量財力投到了民生工程，為擴大消費，采取了諸如如家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等財政直補的方式。雖然財政政策手段不斷豐富，但是也存在著財政資金使用過于分散的問題。這給財政政策的實施效果增加了較大的不確定性。如對規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，對民間投資的帶動作用并不顯著。再如促消費的財政直補政策很難達到預(yù)期效果，因為消費需求的變動不是消費政策所能左右的，而是取決于收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，受誘導(dǎo)的消費需求增長也是不可持續(xù)的。另外，大量促銷擴大低收入群體大件商品消費，在既定的收入格局下，還有可能剝奪其未來發(fā)展能力（李海聞、楊第，2010[21]）。因此，我國財政政策應(yīng)該適時地把分散的目光聚集起來，從更多地關(guān)注當(dāng)前民生問題，轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注未來發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)地運用財稅政策支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力提高，更多地財政資金應(yīng)該投向企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。因為技術(shù)創(chuàng)新能力的提升才是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的根本。

第三，深化政府間財政體制改革，合理劃分中央和地方的事權(quán)和財權(quán)，科學(xué)改革政績考核體系，充分調(diào)動地方積極性，確保財政政策貫徹執(zhí)行。中國政府最強勢的環(huán)節(jié)是地方政府，不僅是因為中央政府制定的政策需要地方政府具體貫徹落實，更主要的是因為宏觀經(jīng)濟政策的成效與地方積極性的發(fā)揮狀況密切相關(guān)。當(dāng)中央政策與地方政府的自主愿望相一致時，即與地方經(jīng)濟利益最大化、財政收入的最大化相一致時，地方政府積極性極高，就會紛紛響應(yīng)，中央政策效應(yīng)就會得到明顯放大。否則，如果中央政策與地方政府的自主愿望不一致，中央的宏觀調(diào)控政策就可能受阻甚至擱淺。

1998-2003年這輪宏觀調(diào)控中，地方政府對于中央加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、擴大實體經(jīng)濟投資的財政投資政策積極性極高，紛紛響應(yīng)。各地方都試圖取得高于其他地方的增長，相互拼投資、拼外資數(shù)量、拼GDP增長率，固定資產(chǎn)投資增長率猛增暴漲。其后果是，盡管促進了經(jīng)濟增長，但也付出了沉重代價。各地區(qū)鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)和違法生產(chǎn)問題嚴重，產(chǎn)能過剩明顯。為此，2004-2008年這輪宏觀調(diào)控中，又重新采取了以行政手段為主的方式，沒有倚重宏觀經(jīng)濟政策（財政政策、貨幣政策以及利率政策)，呈現(xiàn)出“宏觀調(diào)控部門化”和“間接調(diào)控行政化”的特點（張俊偉，2008[22]）。與此形成鮮明對比，2005年以來地方政府對于中央重點加大衛(wèi)生、教育、研究與開發(fā)、社會保障，支持城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)等實現(xiàn)社會公平政策，明顯投入不足，執(zhí)行受阻，尤其是在市縣級基層政府。造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面：

一是上級對下級政府的政績考核和評價體制改革嚴重滯后，地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位造成的。現(xiàn)有地方干部政績考核和評價體制以經(jīng)濟總量的增長、特別是地方財政收入增長為中心，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)為突出政績，只顧追求經(jīng)濟利益，忽視履行公共服務(wù)職責(zé)。

二是，分稅制改革后，政府間財政體制改革長期被擱置,上、下級政府間財權(quán)、事權(quán)不對稱，基層政府承擔(dān)大部分事責(zé)，但占有少部分財政資源，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)基層政府財政困難不斷加劇，沒有足夠的財力提供公共服務(wù)。特別是近年來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展加快，基層政府在義務(wù)教育、基本衛(wèi)生保健、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域中需要承擔(dān)的責(zé)任進一步增多，使得矛盾進一步激化。

由此可見，許多情況下財政政策思路是正確的，但貫徹實施效果不佳。建立科學(xué)改革政績考核體系，充分調(diào)動地方履行其公共服務(wù)職責(zé)的積極性，深化政府間財政體制改革，合理劃分中央和地方的事權(quán)和財權(quán)，確?；鶎诱凶銐虻呢斄?，才能使財政政策得到有效的貫徹和執(zhí)行。（本文作者：胡琨 單位：天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）