土地財(cái)政問(wèn)題與對(duì)策探討

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關(guān)鍵詞：財(cái)事權(quán)失衡；土地財(cái)政；政府職能轉(zhuǎn)變：稅制改革

一、引言

（一）選題背景及意義土地財(cái)政，指地方政府出于增加財(cái)政收入、增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)、償還債務(wù)等目的，通過(guò)出讓土地的使用權(quán)而獲取的資金等收入，也稱第二財(cái)政。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研報(bào)告顯示，部分地區(qū)土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上，出現(xiàn)了第二財(cái)政收入大幅超過(guò)第一財(cái)政的情況。2018年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入達(dá)65096億元，比去年同比增長(zhǎng)25%，占當(dāng)年地方政府性基金收入的91.21%，相當(dāng)于地方公共預(yù)算本級(jí)收入的66.49%。土地財(cái)政的廣泛應(yīng)用為國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速發(fā)展提供不可或缺的動(dòng)力，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的高速增長(zhǎng)，但對(duì)中國(guó)金融、社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅。擠占制造業(yè)投資資金、社會(huì)貸款壞賬增加等問(wèn)題日益被人們所重視。因此全面分析中國(guó)土地財(cái)政發(fā)展過(guò)程、存在問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決方案對(duì)解決我國(guó)亟需改變的土地財(cái)政現(xiàn)狀有重要意義。

（二）文獻(xiàn)綜述土地財(cái)政作為我國(guó)特有的一項(xiàng)金融財(cái)政政策，我國(guó)已有不少學(xué)者在此方面開(kāi)展過(guò)相關(guān)研究，包括分析土地財(cái)政發(fā)展起源，政策可持續(xù)性問(wèn)題、政策分析等，卻也缺乏更深入性研究。土地財(cái)政涉及的內(nèi)外部關(guān)系復(fù)雜，有學(xué)者試圖尋求調(diào)解關(guān)系，例如章和杰、金輝（2020）等學(xué)者強(qiáng)調(diào)減少全口徑財(cái)政支出以抑制土地財(cái)政，這忽略了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)。在研究土地財(cái)政的政策影響時(shí)，王曉燕（2019）結(jié)合了國(guó)外的土地房產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)提出差別化征稅體系，但也不能很好解決高地價(jià)高房?jī)r(jià)的螺旋上升。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同將企業(yè)所得稅或房產(chǎn)稅培養(yǎng)為地方主體稅種，如王森（2020），但這卻與國(guó)家對(duì)企業(yè)減稅降費(fèi)政策相悖。綜上所述，目前研究土地財(cái)政問(wèn)題不夠深入和不足之處包括：土地財(cái)政現(xiàn)狀分析和主要問(wèn)題；擴(kuò)增房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅與“減稅降費(fèi)”的矛盾：政府職能的轉(zhuǎn)變；社會(huì)投資影響分析。所以基于上述文獻(xiàn)的研究，本文對(duì)前人總結(jié)分析成果做進(jìn)一步延伸和探討，通過(guò)研究我國(guó)土地財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r和存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而從政府層面提出適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議。

二、發(fā)展過(guò)程

第一階段：二十世紀(jì)七八十年代，地方政府開(kāi)展了一系列土地有償使用的重要探索，試圖從土地資源中獲取發(fā)展資金解決財(cái)政緊缺問(wèn)題。1980年，為規(guī)范土地有償使用和加速城市建設(shè)，深圳等地率先開(kāi)展對(duì)城鎮(zhèn)土地征收使用費(fèi)工作。1987年，深圳會(huì)堂舉行一宗面積8588平方米地塊的50年使用權(quán)成功拍賣，率先開(kāi)展土地使用制度改革試點(diǎn)，設(shè)置土地使用年限，標(biāo)志著新中國(guó)開(kāi)始走向土地拍賣的籌資道路。第二階段：自二十世紀(jì)九十年代起，我國(guó)實(shí)行的分稅體系、金融銀行業(yè)和國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域的改革，使得中央政府擁有充裕的各種資源資源。1994年分稅制改革后，一方面大量財(cái)權(quán)上收，地方稅收比例急劇下降，1994年稅收比例僅有44.30%，比去年同期下降近37%；另一方面，地方財(cái)政支出比例有小幅上升，從1988年的66.1%上升到1996年的72.9%，從而使得地方財(cái)政產(chǎn)生巨大缺口。同時(shí)，為了滿足在城市化發(fā)展進(jìn)程中所的資金需求，土地財(cái)政憑借模式具有的可行性保障和可觀的收益性，逐漸顯現(xiàn)出其作為地方政府補(bǔ)充財(cái)力的主要方式。第三階段：地方城市發(fā)展建設(shè)的資金來(lái)源主要依靠土地財(cái)政收入，然而地方政府面臨的土地財(cái)政規(guī)模與房?jī)r(jià)存在著相互促進(jìn)的正反饋機(jī)制并且二者形成相互增長(zhǎng)的惡性循環(huán)：（1）為縮小地方財(cái)政平衡度會(huì)推動(dòng)土地價(jià)格的上升；（2）土地價(jià)格上升會(huì)拉動(dòng)房產(chǎn)價(jià)格的上漲會(huì)進(jìn)一步推高土地價(jià)格；（3）再次擴(kuò)大居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距，地方政府通過(guò)土地出讓金收入彌補(bǔ)地方民生建設(shè)收支缺口，復(fù)又繼續(xù)擴(kuò)大土地財(cái)政。為了遏制房?jī)r(jià)、地價(jià)快速上漲的趨勢(shì)，2010~2011年中央施行了一系列住房限購(gòu)政策，2011年的土地出讓金收入也大幅下降（見(jiàn)圖1）。在高壓調(diào)控的政策下樓市降溫取得暫時(shí)抑制，但2012年后房?jī)r(jià)仍呈現(xiàn)不斷上漲趨勢(shì)以及土地財(cái)政規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。

三、存在問(wèn)題

當(dāng)今中國(guó)的發(fā)展日新月異，城市化極速擴(kuò)張需要大量空間和資金的支持，地方政府為此不惜出讓土地使用權(quán)填補(bǔ)資金缺口，追求短期經(jīng)濟(jì)利益最大化。如此缺乏對(duì)土地合理利用的政策，不僅不利于可持續(xù)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，還會(huì)造成土地資源粗放使用，引致大量社會(huì)民生問(wèn)題。

（一）土地財(cái)政收入乏力，不具備長(zhǎng)期生命性我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)存在泡沫，一線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)存在較大程度的泡沫，并且這一現(xiàn)象逐漸向二、三線城市擴(kuò)散。當(dāng)代人為支付高額房?jī)r(jià)所支付的儲(chǔ)蓄甚至是數(shù)代人的積累，其本質(zhì)是透支未來(lái)儲(chǔ)蓄收益，納入為政府的非稅收入，進(jìn)而支持政府的一些超前消費(fèi)如水利工程、機(jī)場(chǎng)、通訊等政府公共支出。中國(guó)城市獨(dú)造性地使用土地運(yùn)用于信用基礎(chǔ)的制度———“土地財(cái)政”，彌補(bǔ)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門無(wú)法為工業(yè)提供資金積累問(wèn)題，沒(méi)有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路也就難以實(shí)現(xiàn)。然而由于“偽城鎮(zhèn)化”、房產(chǎn)峰值的出現(xiàn)、房地產(chǎn)泡沫破裂等社會(huì)問(wèn)題日益顯著，制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

（二）惡化國(guó)民收入分配，抑制民間投資土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，同時(shí)擁有自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性。伴隨著高速城市化進(jìn)程、人口大幅增長(zhǎng)等因素，住房的需求量增加而逐漸刺激商品房?jī)r(jià)格上升。為了滿足這些膨脹需求，房地產(chǎn)投機(jī)行為將會(huì)占用部分原用于制造業(yè)的資金轉(zhuǎn)用于房地產(chǎn)業(yè)，占據(jù)可以用在其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源。甚至可以說(shuō)，土地財(cái)政導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”的重要原因。地方政府尋求的短期收益最大化，不斷透支長(zhǎng)期收益、擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，地方政府面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)加劇，而政府債務(wù)違約甚至?xí)l(fā)金融危機(jī)。經(jīng)濟(jì)方面，房產(chǎn)的投資資產(chǎn)屬性突顯、價(jià)格不斷上升，房產(chǎn)的投資和投機(jī)功能增強(qiáng)，不僅吸引了大量的社會(huì)資金流入房市，而且使得部分制造業(yè)企業(yè)企圖從房地產(chǎn)業(yè)獲取巨額利益。

（三）腐敗滋生、產(chǎn)業(yè)畸形土地財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制都尚未完善一種政府非稅收收入模式，極易誘發(fā)地方政府尋租權(quán)力。政府掌權(quán)者極易與開(kāi)發(fā)商形成內(nèi)部交易，利用職務(wù)優(yōu)勢(shì)在土地轉(zhuǎn)出過(guò)程中為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供“隱蔽交易權(quán)利”提供特權(quán)謀求利益。高利潤(rùn)回報(bào)，缺乏監(jiān)管機(jī)制，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形發(fā)展盡管現(xiàn)有的土地““招、拍、掛”模式將土地交易轉(zhuǎn)移到公開(kāi)的市場(chǎng)上，但是這種供給壟斷和競(jìng)爭(zhēng)需求激烈情況下，導(dǎo)致需求方的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以不合理的價(jià)格拍下土地，導(dǎo)致低價(jià)、房?jī)r(jià)不斷上漲。

四、對(duì)策

（一）促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展首先，要不斷完善房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展，健全嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，抑制房產(chǎn)投機(jī)行為;繼續(xù)實(shí)行“限購(gòu)、限價(jià)”等調(diào)控政策，從需求方面控制；樹(shù)立合理購(gòu)房理念，明確房產(chǎn)應(yīng)作為需求品而非投資品；其次發(fā)展和完善住房租賃市場(chǎng)，制定相關(guān)管理?xiàng)l款，提高“租”與“買”的可替代性，提高房產(chǎn)使用率，避免“空房”浪費(fèi)等現(xiàn)象。

（二）減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴建立健全土地稅制，完善科學(xué)合理的土地稅收體系。擴(kuò)大土地稅源范圍，將所有的城鎮(zhèn)用地者納入征稅范圍，包括建設(shè)、礦產(chǎn)、海洋等。同時(shí)適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，完善財(cái)產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅等稅種，采取“普遍征收”的辦法，確保稅源的充足來(lái)源。政府可利用稅收杠桿效應(yīng)提高企業(yè)用地成本和門檻，督促提高企業(yè)節(jié)約和集約用地水平。適當(dāng)將中央財(cái)權(quán)放回地方確保地方財(cái)政有穩(wěn)定的稅源，進(jìn)而遏制地方政府利用“土地財(cái)政”彌補(bǔ)財(cái)政缺口的現(xiàn)象。從流出看，降低全口徑財(cái)政支出是重要途徑，轉(zhuǎn)變政府職能、精兵簡(jiǎn)政則是重要的突破口。減少或避免過(guò)度的人員支出需要，對(duì)財(cái)政支出的減少有重要現(xiàn)實(shí)意義，政府各部門都應(yīng)各司其職，避免人浮于事。從流入看，除了加強(qiáng)稅收來(lái)源，還可以提高國(guó)有資產(chǎn)的收益成效，因增加地方政府收入。此外，提高國(guó)有企業(yè)收益率和加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督的重要途徑之一。

（三）改進(jìn)公務(wù)員考核機(jī)制分稅制改革后，地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得的土地紅利逐漸成為支持城市發(fā)展財(cái)政收入的主要來(lái)源。在當(dāng)今我國(guó)官員晉升考核機(jī)制的作用下，過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、城市化的推進(jìn)，加強(qiáng)了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性。促進(jìn)政府發(fā)揮在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方面中健康調(diào)控功能，需要采取相對(duì)覆蓋范圍相對(duì)較廣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，核心考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅孛裆聵I(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

在分稅制改革急劇降低地方政府稅收比例的社會(huì)背景下，地方政府僅有當(dāng)時(shí)規(guī)模很小的土地收益，這促使我國(guó)地方政府采用“土地財(cái)政”的政策道路彌補(bǔ)資金缺口。“土地財(cái)政”的負(fù)面效應(yīng)主要體現(xiàn)在成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱患，地方債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)和高房?jī)r(jià)給居民帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)的同時(shí)對(duì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，加重金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，同樣沒(méi)有土地財(cái)政中國(guó)也不會(huì)有現(xiàn)在如此高速的發(fā)展水平。急劇膨脹的土地財(cái)政為地方政府提供了前所未有的大量發(fā)展資本，逐步完善地方城市基礎(chǔ)建設(shè)。地方政府也因此不斷還清舊賬，甚至還滋生各種超前消費(fèi)，例如高鐵、電網(wǎng)等公共服務(wù)設(shè)施。究其原因，開(kāi)創(chuàng)性的使用以城市土地為信用基礎(chǔ)的政策———“土地財(cái)政”為城市化的進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的資本積累，成就了中國(guó)特色社會(huì)的發(fā)展道路。

作者：邱婧 胡芳 單位：廣西大學(xué)商學(xué)院