績效預(yù)算管理下財政資金使用探究

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［摘要］績效預(yù)算管理是現(xiàn)時國際通用的財政資金管理方法，早在2005年，我國“中央預(yù)算支出績效評估管理辦法(試行)”正式提出實施財政資金績效預(yù)算管理，但至今財政資金的使用效率仍不高。文章分析了我國的財政資金的使用效率仍不高的原因，針對這些原因，從分析財政資金的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價三個階段的管理思路入手，參考國外財政資金的績效預(yù)算管理經(jīng)驗，提出基于績效預(yù)算管理的財政資金管理建議方案。

［關(guān)鍵詞］績效;預(yù)算管理;加強;財政資金;使用

1使用效率概述

從財政角度出發(fā)，使用效率的含義有兩方面，第一個方面是是否按計劃時間完成資金使用目標(biāo);第二個方面是在項目的預(yù)計完成時間內(nèi)，項目能否達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)。所以筆者首先將從上述兩個方面入手研究，得出在績效預(yù)算管理的前提下，我國的財政資金的使用效率仍不高的原因。

2財政資金的使用效率不高的原因

2.1績效目標(biāo)的原因?qū)е仑斦Y金的使用效率低下

第一，績效目標(biāo)不完整。編制績效目標(biāo)時必須注意的重要規(guī)則之一是完整性。［1］一個項目的預(yù)期目標(biāo)是反映項目的所有產(chǎn)出和結(jié)果，包括產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時間表、成本目標(biāo)和目標(biāo)對象滿意度目標(biāo)。但是，有些部門在編制績效目標(biāo)時，經(jīng)常敷衍，注意力不足，導(dǎo)致績效目標(biāo)不完整，導(dǎo)致以績效目標(biāo)為最終評價標(biāo)準(zhǔn)的績效預(yù)算管理方法“先天不足”。第二，績效目標(biāo)不合邏輯或不符合實際情況。績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是高度合理的，應(yīng)在部門的職能，上級政府(部門)分配的計劃和任務(wù)的前提下，由部門的中長期預(yù)算績效戰(zhàn)略規(guī)劃，過去年度任務(wù)完成狀態(tài)和項目績效評估確定。偏離上述目標(biāo)，或主觀推測、捏造，有的甚至故意上當(dāng)受騙，難免會失去科學(xué)合理性。例如，對于購買醫(yī)療設(shè)備，如果僅提出購買設(shè)備的數(shù)量目標(biāo)，在項目實施后對提高醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量沒有足夠的定性和定量標(biāo)準(zhǔn)，則會陷入為使用而使用的困境，項目相關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)行過程中也沒有方向，沒有形成壓迫感，主觀上不積極，無法形成預(yù)期的結(jié)果，財政資金也無法發(fā)揮作用。第三，績效評估指標(biāo)與績效目標(biāo)不符，不現(xiàn)實，且量化不足。對于設(shè)定的績效目標(biāo)，有必要設(shè)計相應(yīng)的績效評估指標(biāo)，為每個評估指標(biāo)設(shè)定合理的基準(zhǔn)，并為完成最終績效目標(biāo)提供準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。但是，在實際操作中，最終設(shè)計的績效評價指標(biāo)存在評價指標(biāo)不一致甚至不相關(guān)，指標(biāo)不能量化，指標(biāo)不易計算等問題。只有通過完善量化績效目標(biāo)，才能在項目實施和項目完成后的績效評估過程中進(jìn)行績效跟蹤。如果績效目標(biāo)過于定性，項目實施沒有具體要求，約束力不強，最終評估結(jié)果無法與之進(jìn)行比較?，F(xiàn)時常用的績效目標(biāo)，如行業(yè)管理體系更加科學(xué)和完善，管理質(zhì)量和管理水平顯著提高，區(qū)域產(chǎn)業(yè)水平處于國家前列等，均存在標(biāo)準(zhǔn)模糊，與具體的項目實施無關(guān)等的問題。

2.2使用財政資金的要求過于詳細(xì)，導(dǎo)致使用效率低下

對于財政經(jīng)費的管理，在以往很長一段時間里，均從謹(jǐn)慎角度出發(fā)，在執(zhí)行環(huán)節(jié)設(shè)定了嚴(yán)格的規(guī)定，必須與預(yù)算保持高度一致，如設(shè)備、會議費、差旅費等細(xì)項的預(yù)算調(diào)整必須報批準(zhǔn)預(yù)算的上級部門批準(zhǔn)等，這些做法一方面的確在一定程度上保證了財政資金的安全，但另一方面卻忽略了項目的是一個動態(tài)的執(zhí)行過程，資金的使用要配合項目的實施，不可能與預(yù)算高度一致，最后導(dǎo)致財政資金的使用出現(xiàn)重過程輕目標(biāo)、重立項輕驗收等現(xiàn)象，項目推進(jìn)的難度有所增加，項目資金的進(jìn)展也被推遲。而以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理可以在一定程度上解決上述問題。預(yù)算績效管理是政府財務(wù)管理的重要組成部分，是深化行政管理體制改革，提高政府公信力的重要舉措。對提高公共資金使用效率，有效緩解預(yù)算與收入之間的矛盾，具有重要意義。

3解決方案

3.1預(yù)算編制階段:細(xì)化立項時的績效目標(biāo)［1］一是科學(xué)設(shè)計績效評價指標(biāo)?？冃гu價指標(biāo)應(yīng)考慮在資金管理，投入和產(chǎn)出方面實現(xiàn)績效目標(biāo)，一般包括投入、產(chǎn)出效益、可持續(xù)發(fā)展影響和社會評價指標(biāo)，涵蓋管理實踐、經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。各級財政部門可以在有條件的情況下，研究并制定適合所有部門的績效評估指標(biāo)參考。隨著部門職能、社會需求、技術(shù)進(jìn)步和評估內(nèi)容的變化，績效評估指標(biāo)應(yīng)動態(tài)可調(diào)，并通過實踐不斷完善。二是開展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于比較行業(yè)投入產(chǎn)出的實際價值和標(biāo)準(zhǔn)值，確定財政資金的效果，以衡量績效目標(biāo)的完成情況。三是推動預(yù)算績效信息的建設(shè)。科學(xué)地編制項目績效目標(biāo)需要大量的績效信息分析和績效目標(biāo)論證。預(yù)算績效信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫可以關(guān)注項目基本信息，項目執(zhí)行信息，績效跟蹤信息和績效評估信息等各個方面，為未來年度連續(xù)項目或類似項目的績效目標(biāo)的制定提供重要的基礎(chǔ)和分析基礎(chǔ)。四是加強對滿意率目標(biāo)設(shè)定。對于許多公共財政支出項目，滿意率目標(biāo)非常重要，要通過不斷地探索、實踐，問卷的科學(xué)設(shè)計，科學(xué)合理地協(xié)調(diào)和利用各種調(diào)查機構(gòu)的力量，合理設(shè)定滿意度績效目標(biāo)。例如，考慮民眾滿意度的公民取向的績效觀，被越來越多的國家所采納，特別是在英、美等國家。

3.2預(yù)算執(zhí)行階段:引入ABC分析法，分類執(zhí)行資金管理ABC分析，也稱為重點管理方法，是使用數(shù)理統(tǒng)計方法，以事物或管理為對象，根據(jù)影響因素或事物的屬性、重要性和比例，將它們分為三個部分:A、B和C，按重要、較重要、一般三個級別投入管理資源，進(jìn)行不同程度的管控，以達(dá)到以相對經(jīng)濟的投入達(dá)到相對有效的管理目標(biāo)。對于財政資金在預(yù)算預(yù)執(zhí)行階段的使用管理，我們可以引入ABC分析法，抓住重點，照顧一般，取得財政資金管理與項目順利開展上的平衡。首先，從重要程度、實行執(zhí)行過程中發(fā)生變化的可能性、操作過程中滋生腐敗的可能性等方面進(jìn)行分析，把財政資金預(yù)算細(xì)項分為A、B、C三級;其次，按A、B、C三級分別從嚴(yán)格、偏緊、一般三個方向制定政策進(jìn)行管理，例如，人工費、專家咨詢費等相對容易消費，支出效果不能一對一的，分為A類，實施全面控制，不超過標(biāo)準(zhǔn)和超預(yù)算;但是，對于會議費、差旅費等很容易比較項目的成本和效果，建議可分為C類。對于C類的費用的管理，可以把預(yù)算調(diào)整權(quán)下放至項目執(zhí)行單位等項目管理者，因為，考慮到存在信息不對稱，更知情的項目經(jīng)理更了解如何優(yōu)化資源分配并實現(xiàn)項目的目標(biāo)。因此，分散管理而非集中管理的應(yīng)用使項目管理者具有更大的自主權(quán)。在國外，新西蘭部門經(jīng)理有權(quán)控制并有權(quán)從政府部門或私營部門購買服務(wù);澳大利亞和瑞典實施整體支付系統(tǒng)，在提款金額內(nèi)，部門經(jīng)理可以獨立決定資金的使用;瑞典部門負(fù)責(zé)人也有權(quán)決定資金的結(jié)轉(zhuǎn)信貸以及用人政策。

3.3預(yù)算評價階段:使用PDCA循環(huán)模式管理來增強項目的績效評估PDCA循環(huán)在20世紀(jì)30年代由WalterA.Shewhat形成并提出，隨后由現(xiàn)代質(zhì)量管理之父W.EdwardsDeming采用和推廣、獲得普及。它由計劃(Plan)、執(zhí)行(Do)、檢查(Check)、處理(Action)等特定階段組成。PDCA的特點有:一是具有系統(tǒng)性。PDCA循環(huán)的四個階段是必不可少的，順序不可逆轉(zhuǎn)，它們緊密相連和整合。二是具有周期循環(huán)性。一個循環(huán)驅(qū)動下一個循環(huán)，如不停止的車輪，并且循環(huán)不受限制。三是具有自我修復(fù)能力。每個周期都有一個總結(jié)升級，目的是完成更高層次的目標(biāo)，在前一個周期中未解決的問題繼續(xù)被帶入下一個周期，從而不斷提高管理水平。因此，在預(yù)算評價環(huán)節(jié)運用PDCA方法，在實現(xiàn)了績效預(yù)算管理的實現(xiàn)績效為主的結(jié)果導(dǎo)向目標(biāo)的同時，也利用實踐—認(rèn)識—再實踐—再認(rèn)識的認(rèn)識規(guī)律，不僅僅對項目實現(xiàn)的績效結(jié)果進(jìn)行評價，也對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等過程進(jìn)行評價，隨著評價數(shù)據(jù)的不斷增加、完善，財政資金的全過程管理也得到逐步的完善。

參考文獻(xiàn):

［1］張紹光.預(yù)算績效目標(biāo)編制問題探析［J］．中國財政.2013(13):52－53.

［2］許天真.行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問題及建議［J］．中國市場，2018(12)

作者：張偉旋 單位：廣東省中醫(yī)院審計處