土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響

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摘要：著力加強(qiáng)保障性住房建設(shè)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，其中土地財(cái)政是影響保障性住房建設(shè)的重要因素之一。因此，文章主要從激勵(lì)機(jī)制、建設(shè)資金和建設(shè)用地三個(gè)層面剖析了土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響機(jī)理。研究表明，土地財(cái)政模式下地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足、建設(shè)資金和建設(shè)用地都相對(duì)缺乏。結(jié)合這一結(jié)論，最后給出了新常態(tài)下增加保障性住房有效供給的政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房供給；土地財(cái)政；地方政府

一、引言

改革開放以來(lái)，近四十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)創(chuàng)造了“中國(guó)奇跡”，但長(zhǎng)期的粗放型增長(zhǎng)方式也導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不均、房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡和房?jī)r(jià)過(guò)高等一系列問(wèn)題。為此，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入了“新常態(tài)”。在此背景下，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和促進(jìn)社會(huì)平衡發(fā)展的重要內(nèi)容———雖然1998年住房體制改革實(shí)施以來(lái)，我國(guó)初步建立了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房為主體的住房保障體系，但保障性住房面臨著供給明顯不足的問(wèn)題，住房保障體制仍然需要完善。鑒于此，報(bào)告明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”；2018年政府工作報(bào)告要求完善保障性住房供給制度，明確要求今年棚改計(jì)劃開工580萬(wàn)套。由此可見(jiàn)，新常態(tài)下完善住房保障體制和增加保障性住房有效供給成為急需解決的問(wèn)題。然而，導(dǎo)致保障性住房有效供給不足的因素較多。其中，土地財(cái)政是影響保障性住房供給的重要因素之一。1994年分稅制改革以來(lái)，由于“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”，相對(duì)于中央政府而言，地方政府擁有較少的財(cái)權(quán)，卻承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供以及社會(huì)保障支出等等較多的事權(quán)支出責(zé)任。此外，以GDP為中心的官員考核晉升激勵(lì)機(jī)制進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政支出行為的擴(kuò)張。但在2014年預(yù)算法制度改革之前，預(yù)算法規(guī)定地方政府禁止發(fā)債，這種財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府只能依賴預(yù)算外收入來(lái)保證財(cái)力，其中地方政府通過(guò)出讓國(guó)有土地獲取的預(yù)算外收入成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。財(cái)政部的中國(guó)財(cái)政基本情況的數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)國(guó)有土地出讓收入依然持續(xù)上漲，從2007年的7285億元增長(zhǎng)至2013年的41250億元，再增長(zhǎng)至2017年的52059億元，增長(zhǎng)了約7.1倍。這說(shuō)明即使在2014年實(shí)施新預(yù)算法后（即把地方債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算體系，允許地方政府有限額的發(fā)行債券），但在短期內(nèi)地方政府依然沒(méi)有擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。與此同時(shí)，增加保障性住房供給勢(shì)必需要增加相應(yīng)的保障性住房建設(shè)用地。但在一定時(shí)期內(nèi)，城市的住房建設(shè)用地是相對(duì)有限的，因而增加保障性住房建設(shè)用地會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致商品房建設(shè)用地的減少。換言之，在土地財(cái)政模式以及有限的住房建設(shè)用地條件下，與增進(jìn)社會(huì)福利的保障性住房建設(shè)相比，地方政府更熱衷于通過(guò)“招拍掛”的方式將土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商進(jìn)行經(jīng)營(yíng)建設(shè)，以期獲取更多土地出讓收入和稅收，這會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)的激勵(lì)不足，同時(shí)也間接推動(dòng)了商品房?jī)r(jià)格的上漲，這意味著土地財(cái)政模式對(duì)保障性住房供給會(huì)產(chǎn)生較大的影響。因此，探究土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的影響機(jī)制有利于更好地解決保障性住房供給問(wèn)題，為新常態(tài)下增加保障性住房有效供給提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

二、土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的具體影響機(jī)制分析

總體而言，不同時(shí)期土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的影響也不一樣，甚至作用截然相反。土地財(cái)政初期，由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，此時(shí)大量的國(guó)有土地出讓收入解決了地方財(cái)政收入不足的問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，這有利于促進(jìn)地方社會(huì)保障體制的完善，為保障性住房建設(shè)創(chuàng)造了較好的制度環(huán)境，有利于增加保障性住房有效供給。但隨著時(shí)間推移，尤其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性特征逐漸顯露出來(lái)，商品房?jī)r(jià)高漲、住宅市場(chǎng)供求失衡等弊端日益凸顯，導(dǎo)致不能為地方政府帶來(lái)直接財(cái)政收入的保障性住房建設(shè)激勵(lì)不足，不利于增加保障性住房供給。具體來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響主要包括以下幾個(gè)方面。

1.土地財(cái)政初期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而健全保障性住房機(jī)制。土地財(cái)政的開始階段，地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲取預(yù)算外收入以彌補(bǔ)財(cái)力缺口。由于土地出讓金歸地方政府所有，擁有自主支配的權(quán)利，這使得地方政府具有較高的積極性增加土地出讓收入。因此，地方政府將大量國(guó)有土地的使用權(quán)通過(guò)“招拍掛”的方式進(jìn)行招商引資，以獲取更多的土地出讓收入，在一定程度上推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的興起給地方政府帶來(lái)較多的土地稅收，增加了財(cái)政收入，這進(jìn)一步加劇了地方政府對(duì)“以地生財(cái)”模式的依賴，并不斷擴(kuò)大對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓數(shù)量。不斷發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)增加了地方就業(yè)，推動(dòng)了工業(yè)化的進(jìn)程，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，促進(jìn)了土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的有效配置，進(jìn)而推動(dòng)全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。不斷擴(kuò)張的城市邊界推進(jìn)了中國(guó)城市化的進(jìn)程，新增的就業(yè)崗位使得大量的勞動(dòng)力從農(nóng)村涌入城市，在一定程度上緩和了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。由此可見(jiàn)，土地財(cái)政初期對(duì)中國(guó)工業(yè)化、城市化起到積極的作用，也成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)和加速器。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，地方政府還會(huì)利用土地儲(chǔ)備向銀行進(jìn)行貸款融資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多的公共服務(wù)和保障民生，間接推動(dòng)了社會(huì)保障體系的完善，為保障性住房建設(shè)提供了有利經(jīng)濟(jì)條件和制度環(huán)境。此外，土地財(cái)政模式下大量土地資源的開發(fā)和利用，在一定時(shí)期內(nèi)增加了住房建設(shè)用地的相對(duì)供給量，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也增加了住房的絕對(duì)供給量，有利于增加保障性住房的供給。因此，在一定時(shí)期內(nèi)，土地財(cái)政模式帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速推動(dòng)了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，間接完善了社會(huì)保障體系，這為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為保障性住房機(jī)制的健全營(yíng)造了良好的制度環(huán)境。

2.土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足。自“土地財(cái)政”誕生以來(lái)，地方財(cái)政收入就與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮是地方政府“以地生財(cái)”的基礎(chǔ)。其中蘊(yùn)藏的邏輯鏈條是：1994年分稅制改革以來(lái)，“財(cái)政層層上移、事權(quán)層層下放”導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，而舊預(yù)算法明文禁止地方政府發(fā)債的硬約束促使地方政府不得不依靠出讓土地使用權(quán)來(lái)獲取預(yù)算外收入；1998年推行的住房改革，停止了福利住房包分配的模式，支持房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，逐步建立完善健全的住房交易市場(chǎng)，標(biāo)志著住房供給從此走向市場(chǎng)化、商品化，為房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了制度支撐；住房供應(yīng)的市場(chǎng)化意味著房地產(chǎn)商從中看到了利潤(rùn)和商機(jī)，從而會(huì)增加對(duì)土地要素（即商品房建設(shè)用地）需求，地方政府也從房地產(chǎn)業(yè)的興起中看到了獲取大量預(yù)算外收入從而解決地方財(cái)力不足問(wèn)題的途徑，會(huì)通過(guò)“招拍掛”的方式將大量國(guó)有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商以期獲取更多的土地出讓金以及稅收收入，居民對(duì)住房的剛性需求在某種程度上推升了房?jī)r(jià)，這讓有利可圖的房地產(chǎn)商加大了對(duì)土地要素（即商品房建設(shè)用地）的引致需求，進(jìn)一步推動(dòng)了土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大。為增加財(cái)政收入，提高財(cái)政能力，地方政府不斷提高土地使用權(quán)出讓價(jià)格獲取更高的土地出讓金，這拉動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲，從而又增加了房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入，進(jìn)一步加劇了地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴。因此，在土地財(cái)政模式下，地方政府為獲取更多財(cái)政收入、房地產(chǎn)商為獲取高額利潤(rùn)，共同推動(dòng)了土地要素價(jià)格和住房?jī)r(jià)格的上漲，并且二者相互影響，呈螺旋上升趨勢(shì)。此外，以GDP為中心的官員晉升考核機(jī)制強(qiáng)化了地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)進(jìn)行招商引資的動(dòng)機(jī)，大量商業(yè)用地、工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)商的出現(xiàn)，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。而在保障性住房建設(shè)方面，盡管1998年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》規(guī)定不再實(shí)行福利性住房分配制度，提出住房供應(yīng)商品化、市場(chǎng)化，旨在通過(guò)市場(chǎng)化的手段對(duì)住房資源進(jìn)行有效配置，同時(shí)也要求逐步建立以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房為主體的多層次住房保障體系，確保中低收入群體住有所居。但是在土地財(cái)政模式下，如前所述，面臨財(cái)政壓力和政績(jī)考核的雙重約束，地方政府會(huì)出讓大量的土地使用權(quán)用于招商引資、商品房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而沒(méi)有足夠的動(dòng)力花大量財(cái)力和物力來(lái)進(jìn)行保障性住房建設(shè)，用以增加社會(huì)福利性質(zhì)的保障性住房供給。因此，逐步擴(kuò)張的土地財(cái)政使得保障性住房建設(shè)處于一種遲緩低效的狀態(tài)，從而抑制了保障性住房的有效供給。

3.土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)的資金不足。隨著土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張和政績(jī)考核的需要，地方政府容易陷入土地財(cái)政模式的死循環(huán)，即為獲取更多財(cái)政收入而想方設(shè)法提高土地出讓價(jià)格，增加了商品房建設(shè)的成本，進(jìn)而推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲，從而獲取更多房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收收入。一方面，房?jī)r(jià)上漲拉動(dòng)了房地產(chǎn)商對(duì)住宅建設(shè)用地的需求，從而倒逼土地要素價(jià)格的上漲和土地出讓成交量的擴(kuò)大；另一方面，為達(dá)到政績(jī)考核的要求，地方政府把大量的財(cái)力用于能夠拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持或激勵(lì)支出，此外，地方政府還承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障和教育等惠及民生方面的支出，因而需要更多的財(cái)力支持，最終導(dǎo)致新一輪土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張，房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲，財(cái)政支出繼續(xù)擴(kuò)大，地方政府將對(duì)房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生過(guò)度依賴。這種對(duì)土地出讓金、房地產(chǎn)業(yè)的高度依賴，決定了地方政府對(duì)住房供應(yīng)中商品房和經(jīng)濟(jì)適用等保障性住房的態(tài)度，即如果將大部分土地出讓收入用于保障性住房建設(shè)，保障性住房供應(yīng)量的增加會(huì)間接導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)的下跌從而導(dǎo)致房地產(chǎn)商對(duì)商品房建設(shè)用地需求的減少，導(dǎo)致土地出讓價(jià)格下跌，土地出讓收入減少，最終地方政府出現(xiàn)財(cái)力缺口。因此，土地財(cái)政模式下，土地出讓價(jià)格和商品房?jī)r(jià)格相互推漲，提高政績(jī)的財(cái)政支出不斷擴(kuò)大，這些都無(wú)益于保障性住房建設(shè)，地方政府沒(méi)有激勵(lì)和充實(shí)的資金儲(chǔ)備來(lái)完善和健全多層次的保障性住房體系。

4.土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)用地相對(duì)緊缺。由于土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過(guò)度依賴，地方政府利用各種手段進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”，將大量國(guó)有土地使用權(quán)以“招拍掛”的方式出讓給房地產(chǎn)商進(jìn)行商品房建設(shè)，再加上保障性住房建設(shè)用地一般是無(wú)償劃撥的，因而地方政府更沒(méi)有激勵(lì)增加保障性住房建設(shè)用地的供應(yīng)量。在一定時(shí)期內(nèi)，城市住宅建設(shè)用地是相對(duì)有限的，增加商品房建設(shè)用地必然會(huì)擠出保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)量。根據(jù)歷年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒給出的國(guó)有土地的供應(yīng)情況可知，2003年~2014年供地總量、普通商品房建設(shè)用地面積和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積（用以代表保障性住房建設(shè)用地面積），均值分別為430766.5公頃、68407.01公頃和10767.48公頃，其中普通商品房建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積。2003年~2013年國(guó)有土地供應(yīng)總量呈明顯上升趨勢(shì)，同時(shí)與土地出讓收入密切相關(guān)的普通商品房供地面積也在持續(xù)上漲，且增長(zhǎng)速度明顯大于國(guó)有土地供應(yīng)總量的增長(zhǎng)速度，從2003年的36251.44公頃增長(zhǎng)至2013年的112913.41公頃，增長(zhǎng)了約3倍。房地產(chǎn)業(yè)的超速發(fā)展恰好說(shuō)明土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴程度有增無(wú)減。而經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積，在2003年~2008年供應(yīng)面積較小且保持穩(wěn)定，在2009年~2013年供應(yīng)面積呈上升趨勢(shì)，這可能與近年來(lái)中央提出的一系列加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的措施有關(guān)，比如2008年中央提出的“4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃”中，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。盡管如此，我們可以注意到經(jīng)濟(jì)適用房供地面積占供地總量的比值依然很小，均值為0.02；而普通商品房供地面積占供地總量比值的均值為0.16，普通商品房供地面積與經(jīng)濟(jì)適用房供地面積比值的均值為7.52，這進(jìn)一步反映了土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)用地的相對(duì)不足，不利于增加保障性住房的有效供給。值得注意的是，2014年供地總量、普通商品房建設(shè)用地面積和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積均出現(xiàn)明顯下降，這可能與“2014年土地財(cái)政審計(jì)風(fēng)暴”有關(guān)，迫使地方政府縮減了土地供應(yīng)量。此外，2014年通過(guò)了新預(yù)算法，允許地方政府適度發(fā)債，為地方財(cái)政籌集財(cái)力提供了新的路徑，在這種預(yù)期下，新預(yù)算法有利于緩解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，從而也會(huì)縮減土地供應(yīng)量。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，由于多年來(lái)地方政府盲目推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致商品房市場(chǎng)供求失衡，有些人口較少的城市積壓大量的商品房庫(kù)存，甚至出現(xiàn)“鬼城”，而有些人口較多住房需求較大的城市商品房卻供給不足，土地財(cái)政模式越來(lái)越難以為繼，加劇了保障性住房建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足、建設(shè)資金和建設(shè)用地的相對(duì)缺乏等問(wèn)題，土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的抑制作用越來(lái)越凸顯。

三、政策建議

以上影響機(jī)制分析表明，增加保障性住房有效供給的核心在于要求地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，保證足夠的保障性住房建設(shè)資金和建設(shè)用地，并規(guī)范和完善保障性住房建設(shè)體制，通過(guò)制度改革以增強(qiáng)地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)的激勵(lì)，具體如下：

1.擺脫土地財(cái)政依賴，從根本上解決地方財(cái)政收入來(lái)源問(wèn)題，保證足夠的保障性住房建設(shè)資金和建設(shè)用地。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿是當(dāng)務(wù)之急，因此房地產(chǎn)業(yè)過(guò)剩的產(chǎn)能和庫(kù)存已不能再給地方政府帶來(lái)較大的土地出讓收益，地方政府必須尋找新的財(cái)政收入來(lái)源。中央應(yīng)當(dāng)深化財(cái)稅體制改革，適度提高共享稅中的地方稅收的比重，合理開征新的地方稅種（如房地產(chǎn)稅），增加地方稅收收入，讓地方政府走出財(cái)力不足、長(zhǎng)期“以地生財(cái)”的困境。在此基礎(chǔ)上，多渠道融資解決保障性住房建設(shè)的資金問(wèn)題，比如，把土地出讓的一部分收入、住房公積金增值的部分收益用于保障性住房建設(shè)，還可以通過(guò)發(fā)債等渠道籌集建設(shè)資金。此外，還應(yīng)進(jìn)行土地制度改革，規(guī)范商品房交易市場(chǎng)，避免對(duì)保障性住房供給產(chǎn)生擠出效應(yīng)，并適度增加保障性住房建設(shè)用地的劃撥面積以確保建設(shè)用地的相對(duì)充足。

2.規(guī)范和完善保障性住房建設(shè)體制，構(gòu)建保障性住房供給的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)制度改革和頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)有效的保障性住房體制和有利于保障性住房建設(shè)的政策支持體系，是實(shí)現(xiàn)保障性住房有效供給的前提和基礎(chǔ)。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的官員晉升考核機(jī)制下，保障性住房建設(shè)不僅不會(huì)直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還會(huì)增加地方財(cái)政支出來(lái)保證物力和財(cái)力，也增加了管理成本。因此，地方政府沒(méi)有動(dòng)力增加保障性住房供給。此外，監(jiān)管機(jī)制的低效和央地之間的信息不對(duì)稱，不能對(duì)地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督和準(zhǔn)確反映保障性住房的需求情況，也導(dǎo)致保障性住房建設(shè)收效甚微。因此，一方面，要適當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，規(guī)范保障性住房的規(guī)劃布局、供給數(shù)量和分配制度，確保低收入家庭住有所居，形成對(duì)地方政府加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的硬約束。另一方面，可以把保障性住房供給完成數(shù)量和質(zhì)量作為官員政績(jī)考核的一部分，有利于激勵(lì)地方政府加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，增加保障性住房的有效供給。

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作者：羅理恒 單位：中國(guó)人民大學(xué)