規(guī)劃管理論文：城市建筑退線控制研討

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本文作者：朱鄭煒 單位：廈門市城市規(guī)劃設計研究院

街道是城市重要的防災救災通道。在汶川大地震等災害事故中，街道兩側建筑物倒塌后造成街道堵塞是地震的重要次生災害，對災后的救援工作造成較大的影響。因此，適當加大重要街道兩側的建筑退線，也是為了確保一旦建筑物倒塌后，倒塌建筑物不致于阻礙城市應急交通的疏散。建筑退線區(qū)域為未來城市發(fā)生災難時疏散人群提供了預留空間。

現(xiàn)階段城市交通擁堵已成為各大城市的“通病”，隨著機動車數(shù)量的急劇增加，原有的道路往往在短時間內就不堪重負，需要通過拓寬或是渠化、高架等措施來解決城市交通問題。建筑退線區(qū)域也是為將來城市道路拓寬或升級預留空間。

事實上，對城市街道日照的考慮源于美國紐約市城市設計中對街道的日照保護控制，重點在于保證城市街道在白天有一定的連續(xù)的日照時間。然而，紐約市出臺該法令，源于城市地處高緯度地區(qū)，氣候相對寒冷，需要一定的日照時數(shù)，避免街道出現(xiàn)24小時的陰影空間。我國南方城市尤其是福建省南部城市，陽光充足，太陽高度角高，氣候炎熱，街道考慮的重點是遮陽而非日照。因此，我國的一些城市并不一定適用該控制要求。

建筑退線控制也是保證城市景觀營造的重要手段，特別是在城市的主要景觀道路上，要根據(jù)實際情況合理控制建筑退線，否則失去人性尺度的街道界面往往成為割裂城市空間的鴻溝，對城市景觀的整體性造成破壞。

現(xiàn)行規(guī)劃管理技術規(guī)定運用誤區(qū)

一般而言，城市規(guī)劃管理技術規(guī)定對于城市規(guī)劃管理起到了規(guī)范統(tǒng)一、管理一致的不可替代的作用，但在現(xiàn)階段實際操作中由于存在對相關規(guī)定的較多誤解，使實際的規(guī)劃編制與規(guī)劃管理偏離了規(guī)劃管理技術規(guī)定制訂的初衷。

誤區(qū)一：盲目尊崇管理技術規(guī)定的退線控制由于管理技術規(guī)定為地方性法規(guī)，具有一定的法律效力，在很多實際工作中出現(xiàn)盲目按照管理技術規(guī)定中的退線要求進行規(guī)劃編制及管理的現(xiàn)象，殊不知，這恰恰偏離了管理技術規(guī)定制訂的初衷，導致城市出現(xiàn)千篇一律的街道界面。實際上，管理技術規(guī)定在制訂退線規(guī)定時，考慮到城市建設的多樣性及復雜性，必然會選擇相對折衷，或者說通用性強的要求。具體項目由于其城市景觀、街道界面、建筑功能等情況千差萬別，一味地按照管理技術規(guī)定確定退線，反而會對城市景觀造成破壞。如圖1所示，紅框范圍為某項目的擬開發(fā)地塊，其周邊已形成完整的“街墻”效果，如一味地照搬管理技術規(guī)定中的退線要求，則將對已形成的“街墻”效果造成一定的破壞。

誤區(qū)二：按建筑高度的比例后退道路紅線按建筑高度的比例后退道路紅線如上文所述源于美國，其目的是為了保證街道采光、通風，避免建筑物對城市街道造成過多的壓迫感，以保證日照時間。然而在實際中，這一控制卻成為標準規(guī)范為我國大部分城市所引用，并逐漸演化為按一定的建筑高度后退道路紅線的強制性規(guī)定②。這不僅造成了一定程度上的土地浪費，同時也造成了鋸齒形街道界面的出現(xiàn)(圖2)，與管理技術規(guī)定制訂的初衷相去甚遠。事實上，我國大多數(shù)南方城市地處低緯度區(qū)域，不同于北美高緯度地區(qū)需要較多的陽光照射，需要的不僅僅是陽光，而且還需要一定的遮陽場地，因此是否必須按照建筑高度的比例后退道路紅線，值得規(guī)劃師深入思考，而非簡單地對規(guī)定照搬使用。

正確對待規(guī)劃管理技術規(guī)定的運用

在我國城市建設的初期，由于經費少、建設時間短等多方面原因，城市規(guī)劃編制往往無法及時跟上城市建設的進程。在這一時期，規(guī)劃管理技術規(guī)定就發(fā)揮了巨大的作用，它可以保證在較短時間內完成項目的審批，并可基本滿足項目建設的要求。但是，隨著我國城市化進程的加快，大部分城市中心城區(qū)已進入城市化的中后期，建設速度逐漸放緩。經費及建設時間不再成為城市規(guī)劃編制滯后的主要因素，各個城市完全有條件針對項目的具體情況，編制規(guī)劃尤其是城市設計，來取代規(guī)劃管理技術規(guī)定千篇一律的控制。這里應特別強調規(guī)劃的編制應從實際出發(fā)，以城市景觀為著眼點，確定退線控制，避免仍按照規(guī)劃管理技術規(guī)定編制規(guī)劃的情況出現(xiàn)。

規(guī)劃管理技術規(guī)定中對建筑退線的控制是針對各大城市較為普遍的情況，無法預料更多、更復雜的實際建設情況。因此，規(guī)劃管理技術規(guī)定對于建筑退線的控制應兼具剛性與彈性：①剛性控制，即在考慮建設項目的一般情況下，因工程施工、市政管線、道路拓寬等因素所必須預留的建筑退線空間。此類控制為最低限度的控制，即一般建設項目的建筑退線需至少大于或等于規(guī)劃管理技術規(guī)定要求的建筑退線控制要求。在特定情況下，對于工程技術經過充分論證或采用新技術、新理念的建設項目，允許其在論證后采用較規(guī)劃管理技術規(guī)定要求低的建筑退線控制要求。②彈性控制，即規(guī)劃管理技術規(guī)定并不對所有類型建設分建筑高度、類型提出具體的建筑退線控制要求，而是讓規(guī)劃管理者進一步編制具體地塊的控制性詳細規(guī)劃或是城市設計，并對具體項目提出建筑退線的控制要求。其中，對于城市的重要街道，必須編制城市設計或詳細規(guī)劃以指導規(guī)劃管理控制。在上述規(guī)劃管理技術規(guī)定下，一方面城市重要街道景觀根據(jù)彈性的控制要求，不會因為盲目遵守規(guī)劃管理技術的規(guī)定而被破壞；另一方面，在某些特定情況下，如規(guī)劃滯后或是建設時間短，城市規(guī)劃者可根據(jù)剛性的控制要求提出具體的退線控制要求，以保證建設項目的推進。

建筑退界范圍內的規(guī)劃管理與控制

建筑退界范圍是在某種意義上介于城市公共與私密空間之間的空間。在土地權屬上，它歸屬于土地所有權者，同時，其外部屬性又極大地影響著城市的景觀，體現(xiàn)出公共屬性的特點。在城市規(guī)劃的編制中，通過建筑退線、建筑貼線率的確定等做法，可以在一定程度上規(guī)范沿街建筑布局；通過對建筑外立面色彩、材料、屋頂?shù)仍氐目刂?，控制街道的整體性。但是，建筑退界范圍的規(guī)劃設計卻甚少受到關注，一些土地所有者認為該區(qū)域為自身所有，便隨意地按照自我意愿布置綠化、停車設施、雕塑小品等元素，導致城市外部空間的無序性。而城市規(guī)劃管理者重點關注城市街道、廣場等公共空間，缺乏對該部分空間的重視，認為建筑已按規(guī)定退足紅線，那么該怎么建設就由業(yè)主自行確定，缺乏整體性考慮。

事實上，建筑退界范圍是城市外部空間的一個重要組成部分，是城市景觀整體性、一致性的重要體現(xiàn)。城市規(guī)劃應重點從以下3個方面規(guī)定建筑退界范圍的控制要求。

(1)建筑退界范圍內的土地使用要求。建筑退界范圍內的土地使用類型大致包括停車、廣場、綠化、車道、步行道五類用地。從城市景觀看，首先，綠化帶應盡可能沿道路紅線一側布置，以增加城市道路的綠量，同時形成城市道路與建筑物間的有效隔離；其次，廣場或是步行道應緊鄰綠化帶布置，形成舒適的生活步行空間，特別是各地塊的步行道應盡可能連續(xù)，避免出現(xiàn)人為的步行障礙；最后，車道及停車空間應盡可能接近建筑，并應通過綠化進行遮擋(圖3)。

(2)建筑退界范圍內的綠化規(guī)定。綠化是建筑退界范圍內常見的景觀元素，應相對統(tǒng)一同一街道綠化的布置模式，有意識地營造連續(xù)的綠化景觀，使之成為城市街道綠化的重要補充。

(3)機動車出入口設置的規(guī)定。機動車出入口的設置應盡可能避免對連續(xù)步行道的穿越，當機動車出入口確需穿越步行道時，應采用避讓步行道的做法，一方面保證步行系統(tǒng)的連續(xù)性，另一方面也提醒機動車駕駛員在出入口處降低車速，保證行人安全(圖4)。

結語

對建筑退線要求的探討是一個饒有趣味的話題，它看似只是幾個簡單的控制數(shù)據(jù)，但卻對城市建設帶來重要的影響。事實上，城市規(guī)劃管理技術規(guī)定不可能也沒必要提出簡單、唯一的控制要求，要求各項建設都必須遵守。本文僅對建筑后退道路紅線的離界距離與城市規(guī)劃管理技術規(guī)定之間的關系進行了初步思考，至于如何從建筑類型、街道空間、城市景觀等角度更為科學地制訂建筑退線的控制要求，還待業(yè)界同仁共同探索。