城鎮(zhèn)空間論文：城鎮(zhèn)空間進展趨向探討

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2010年黃三角人口超過50萬的大城市只有東營市和濱州市兩個；在全區(qū)域內的120個小城鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口在1萬人以下的城鎮(zhèn)有68個，占城鎮(zhèn)總數的57％；19個縣(市、區(qū))的平均城區(qū)人口約為19.4萬人?？傮w而言，黃三角的城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，盡管已呈現(xiàn)初步極化特征，形成了東營市、濱州市兩個大城市，但是城市規(guī)模仍不足百萬，規(guī)模擴散效應較小。

黃三角的用地條件、自然資源、人口分布、經濟水平和交通基礎設施等存在明顯的區(qū)域差異(東西部差異尤為明顯)，城鎮(zhèn)空間分布也呈現(xiàn)出與之相適應的特點，如環(huán)萊州灣地區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)模、密度都比其他區(qū)域城鎮(zhèn)大，城鎮(zhèn)化水平較高。此外，黃三角城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展與濟青城鎮(zhèn)發(fā)展軸關系密切，靠近濟青發(fā)展軸線的城鎮(zhèn)規(guī)模較大，密度較高(圖1)。黃三角內部城鎮(zhèn)由于缺乏大容量、高效率交通通道的聯(lián)系，城鎮(zhèn)空間分散發(fā)展，沒有形成顯著的空間聚合態(tài)勢，不利于形成高效率的區(qū)域城鎮(zhèn)布局形態(tài)。

城鎮(zhèn)向綜合型城鎮(zhèn)轉變在勝利油田發(fā)現(xiàn)之前，黃三角一直處于傳統(tǒng)農業(yè)經濟時代，城鎮(zhèn)職能以行政職能為主。隨著油田經濟的發(fā)展和高效生態(tài)經濟時代的到來，黃三角城鎮(zhèn)職能發(fā)展逐步多元化，資源型城鎮(zhèn)、工業(yè)型城鎮(zhèn)迅速崛起。黃三角城鎮(zhèn)現(xiàn)狀職能主要分為三類：①行政中心城鎮(zhèn)，此類城鎮(zhèn)具有較大的比較優(yōu)勢，并將在很長一段時期內發(fā)揮重要作用，如東營市、濱州市和惠民縣等；②資源型城鎮(zhèn)，此類城鎮(zhèn)主要依托原油、原鹽、純堿和溴素等資源發(fā)展，如東營市西城區(qū)、仙河鎮(zhèn)和孤島鎮(zhèn)等；③加工業(yè)城鎮(zhèn)，此類城鎮(zhèn)逐步擺脫了對資源的依賴，其產業(yè)獲得了較強的可持續(xù)發(fā)展能力，主要發(fā)展化工、紡織、造紙、機和食品等，如廣饒縣、昌邑市、墾利縣、利津縣和無棣縣。

黃三角城鎮(zhèn)空間發(fā)展的新問題

1行政區(qū)劃的分割對城鎮(zhèn)空間格局的影響。黃三角包括19個縣(市、區(qū))，分屬6個地級市，其中，只有東營市和濱州市的市域范圍被完整包含在內，煙臺市、濰坊市、淄博市和德州市僅有部分縣(市、區(qū))被包含在內。各地區(qū)通過招商引資發(fā)展高效生態(tài)經濟，難以實現(xiàn)良好的區(qū)域協(xié)調，重大基礎設施建設難以實現(xiàn)區(qū)域一體化，生態(tài)保護難以構建有效的生態(tài)安全格局。劉君德認為，行政區(qū)經濟是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區(qū)域經濟現(xiàn)象，是我國區(qū)域經濟在由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經濟類型。在區(qū)域發(fā)展的具體運作中，行政力量依然主導著資源的配置[3]。行政區(qū)經濟特征在黃三角初步顯現(xiàn)，行政力量對黃三角城鎮(zhèn)空間演進的塑造具體表現(xiàn)在：行政力量對產業(yè)的選擇影響城市發(fā)展格局；對基礎設施的投入影響城市空間的相互作用格局；行政力量自身的變化影響城市的增長格局[4]。

2交通基礎設施重復建設對城鎮(zhèn)空間發(fā)展構成制約。城鎮(zhèn)化對區(qū)域增長的帶動很大程度上表現(xiàn)在基礎設施網絡的建設改善區(qū)域經濟發(fā)展與投資的環(huán)境上。從區(qū)域背景看，基礎設施的現(xiàn)狀網絡結構和建設水平決定了區(qū)域內城市空間的格局，基礎設施的未來建設方向和重點則決定了城市競爭與發(fā)展的潛在優(yōu)勢，以及城市在區(qū)域經濟社會發(fā)展時的能力[5]。黃三角近年來大力發(fā)展交通基礎設施，在公路建設方面，形成了由東營疏港高速公路、長深高速公路、賓萊高速公路、煙新高速公路四條高速公路構成的“兩橫兩縱”道路格局；在鐵路建設方面，有淄東鐵路、益羊鐵路、大萊龍鐵路、濱小鐵路和濱港鐵路。然而，正在規(guī)劃建設的國家級黃大鐵路和山東省省級得大鐵路交織并行，造成資源浪費，對地方城鎮(zhèn)建設用地的使用構成不利影響(圖2)。根據有關規(guī)劃，黃三角將建設萊州、濰坊、東營和濱州四大港口，并依托港口建設港城，發(fā)展臨港經濟。從建港條件看，萊州港口和東營港口距離深海海域較近，建港條件相對優(yōu)越；從腹地條件看，黃三角港口腹地主要為魯北地區(qū)及冀南地區(qū)，腹地狹小。此外，由于黃河泥沙淤積，黃河不通航，入海口水深較淺，永久性港口的建設條件較差，且投資巨大。因此，黃三角的港口建設應當選擇條件較好的港口進行重點培育，否則將會造成基礎設施和土地資源的浪費。

3城鎮(zhèn)空間無序蔓延，區(qū)域生態(tài)空間尚待有序組織。對黃三角而言，在劇烈外部競爭環(huán)境震蕩和經濟快速增長的同時，城市化速度加快、城市建設跟進，城市群結構的空間組織變動和動態(tài)“生長”是必然的[6]。改革開放以來，黃三角地區(qū)城鎮(zhèn)用地迅速蔓延，為了避免城市結構變動中的無序蔓延和土地利用低效率的“攤大餅”式擴張，在城市布局時應考慮穿插生態(tài)緩沖區(qū)或生態(tài)隔離區(qū)，確保城市空間擴展在環(huán)境持續(xù)利用方面的前瞻性。例如，結合黃三角地區(qū)的自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)和海岸線自然保護帶等，構建生態(tài)安全格局；嚴格限制各類開發(fā)建設活動，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)結構，維持生物多樣性等，構筑生態(tài)安全屏障。

4資源供給不平衡。黃三角資源豐富與資源短缺并存，稀缺資源對城鎮(zhèn)發(fā)展具有制約作用。(1)土地資源豐富。黃三角土地總面積約為2.65萬平方公里，現(xiàn)有耕地面積約為11　190　km2，未利用地面積約為5　400　km2。豐富的土地資源是黃三角吸引要素聚集、發(fā)展高效生態(tài)經濟的核心優(yōu)勢。(2)水資源緊缺。黃三角水資源總量約為29.0億立方米/年，人均水資源量僅有300.7　m3，遠低于國際公認的人均水資源量1000　m3的標準，屬水資源緊缺型區(qū)域。3.5經濟發(fā)展迅速，但外向型經濟尚顯薄弱近年來，黃三角經濟增長迅速，但是產業(yè)結構層次偏低，高效生態(tài)經濟尚處于起步階段。主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)農業(yè)比重大，產業(yè)化、規(guī)?；讲桓?；地方工業(yè)總量規(guī)模較小，關聯(lián)度不強；服務業(yè)發(fā)展滯后。世界城鎮(zhèn)群的發(fā)展都是以外向型經濟為主要推動力，而黃三角的沿海區(qū)位優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。近年來，雖然黃三角外向型經濟發(fā)展加快，但仍低于山東省平均水平。2005年，黃三角進出口總額和實際利用外商直接投資分別占山東省的6.8％和6.2％，外貿依存度僅為16％，比山東省低18％；2009年，黃三角對外貿易系數約為16.53％，低于山東省33.67％的平均水平。

黃三角城鎮(zhèn)空間發(fā)展的新動力

1環(huán)渤海地區(qū)的開發(fā)。隨著國家西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、實施中部崛起和推進天津濱海新區(qū)開放開發(fā)等戰(zhàn)略的實施，全國區(qū)域經濟呈現(xiàn)競相發(fā)展的新格局。根據國家“十一五”規(guī)劃，環(huán)渤海地區(qū)正形成以北京—天津—濱海新區(qū)為發(fā)展軸，以京津冀城市群為核心區(qū)，以遼東半島、山東半島為兩翼的環(huán)渤海區(qū)域經濟共同發(fā)展大格局，遼寧省沿?！拔妩c一線”、天津市濱海新區(qū)、河北省沿海開放開發(fā)區(qū)及山東半島城市群不斷發(fā)展。作為環(huán)渤海核心區(qū)的重要組成部分和山東省對接京津冀城市群發(fā)展的門戶地區(qū)，黃三角處于華東、華南向華北產業(yè)轉移與擴展的中間地帶，面臨著主動接受輻射、擴大交流合作、集聚生產要素、吸引各方投資和加快開放開發(fā)的戰(zhàn)略機遇(圖3)。

2山東半島城市群建設的前期促動。山東半島城市群區(qū)域包含了黃三角的大部分區(qū)域。2003年，山東省第十屆人民代表大會一次會議正式提出，濟南市、青島市、淄博市、煙臺市、濰坊市、日照市、威海市和東營市八市強強聯(lián)合，共同打造山東半島城市群，其范圍除德州市和濱州市外，包含了黃三角全部區(qū)域。構建山東半島城市群，北可與華北的京津冀城市群遙相呼應，南可與長江三角洲(以下簡稱“長三角”)城市群隔江相望，共同成為拉動中國經濟持續(xù)增長的動力。蓬勃發(fā)展的山東半島城市群和黃三角高效生態(tài)經濟區(qū)的建設，為黃三角的發(fā)展奠定了基礎(圖4)。

3黃三角高效生態(tài)經濟區(qū)與山東半島?！八{色經濟區(qū)”兩大國家戰(zhàn)略區(qū)的重疊“海上山東”建設和黃三角開發(fā)，是山東省確定的兩項跨世紀工程。2009年11月，國務院批復《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著黃三角的開發(fā)建設正式上升為國家戰(zhàn)略。2011年，《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲得國務院正式批復，成為我國第一個以“海洋經濟”為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。黃三角的開發(fā)和山東半島“藍色經濟區(qū)”建設成為山東省經濟戰(zhàn)略布局的兩大國家戰(zhàn)略部署(圖5)。從國家空間戰(zhàn)略的發(fā)展部署看，已經逐步由從先發(fā)帶動轉向全面崛起，總體上還是從沿海向內陸延伸、核心區(qū)向邊緣區(qū)拓展。山東半島“藍色經濟區(qū)”與長三角、珠三角、京津冀地區(qū)屬于先發(fā)型地區(qū)，而黃三角與遼寧沿海、江蘇沿海和成渝經濟區(qū)等則屬于后發(fā)型地區(qū)。隨著山東半島“藍色經濟區(qū)”核心區(qū)進入質量優(yōu)先型增長階段，山東省的城市規(guī)模增長重心將向黃三角和山東省南翼轉移。

4區(qū)域基礎設施瓶頸逐漸被突破。近年來，長期制約黃三角開發(fā)的瓶頸逐步被突破。為了構筑區(qū)域發(fā)展的安全防線，黃河河道治理和防潮堤壩建設得到加強；高速公路建設形成“三縱三橫”公路網，“三縱”包括自西向東的濱博高速公路、長深高速公路、濰日高速公路；“三橫”包括自北向南的長深高速公路、濟東—長深高速公路、煙新—青新高速公路；東營港口、濰坊港口、萊州港口和濱州港口等區(qū)域性大港建設加快；德龍煙鐵路、青島—東營—天津沿海鐵路以及東營—淄博鐵路構成黃三角鐵路框架；城際軌道交通建設形成濟南—濱州—德州—濟南、濟南—濱州—東營—濰坊兩條環(huán)線。這些基礎設施的規(guī)劃建設促進了東營、濰坊兩大區(qū)域交通樞紐的建設，為黃三角開發(fā)提供支撐。此外，隨著小浪底水利樞紐的建成和黃河調水管理的加強，黃河入海水量穩(wěn)定增加，目前已超過200億立方米。加之“南水北調”工程建設的加快、直接利用海水和海水淡化規(guī)模的擴大，水資源對黃三角的制約將得到有效緩解，大規(guī)模區(qū)域開發(fā)的基礎和條件日益成熟。

黃三角城鎮(zhèn)空間發(fā)展新趨勢

黃三角城鎮(zhèn)空間發(fā)展將面臨重構，行政區(qū)界線將被逐步淡化，區(qū)域基礎設施共建共享將進一步支撐區(qū)域一體化發(fā)展，城鎮(zhèn)空間結構將逐步極化，并最終走向扁平化。

1行政區(qū)劃界線將被打破，城鎮(zhèn)空間面臨重構。目前，行政區(qū)經濟對黃三角的發(fā)展仍具有一定約束作用，區(qū)域及次區(qū)域聯(lián)合發(fā)展體制尚未形成。在我國，行政區(qū)經濟曾經長期制約著長三角城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展。隨著城市競爭的加劇，長三角各城市逐步意識到必須通過加強合作或強力擴大行政管理區(qū)域來提升城市的整體競爭力。各城市往往傾向于忽視既有行政邊界，選擇有利于己方的發(fā)展方向和結構，如蘇州市、無錫市與上海市關系的緊密度遠遠大于兩者與南京市關系的緊密度；作為縣級市的昆山市與上海市關系密切，上海市為拓展自身的發(fā)展空間，將城市軌道交通延伸至昆山市境內。另外，有些城市選擇強有力的行政兼并以減少區(qū)域內的惡性競爭，促進城市健康發(fā)展。例如，2010年北京市在對核心城區(qū)的區(qū)劃調整中，將位于北京市中心城區(qū)的東城、崇文、西城、宣武四個區(qū)撤銷，同時成立東城區(qū)和西城區(qū)兩個新的首都功能核心區(qū)，并向南擴展區(qū)域面積。近年來，國內已有數個城市陸續(xù)進行了大規(guī)模的改革，調整行政區(qū)劃，從發(fā)展趨勢上看，破除行政區(qū)經濟的制約勢在必行。對于黃三角而言，行政區(qū)劃調整將對區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展具有重要的引導和支撐作用。

2東營市的核心地位被逐步強化，環(huán)萊州灣地區(qū)成為開發(fā)的焦點。東營市是黃三角的核心城市。2009年黃三角的地區(qū)生產總值約為4　875.9億元，而東營市的生產總值約為2　059億元，占全區(qū)生產總值的42.2％。隨著高效生態(tài)經濟的發(fā)展，以及港口、機場等重大基礎設施的建設，東營市將吸引更多的優(yōu)質資源流入，大大加強作為核心的作用，進一步推動產業(yè)結構的升級和城市功能的提升。近年來，黃三角經濟重心東移，環(huán)萊州灣地區(qū)聚集了濰北新城、東營區(qū)和東營港城等濱海新城，萊州市、壽光市和廣饒縣等也積極將產業(yè)和人口向沿海地區(qū)轉移，環(huán)萊州灣成為新時期開發(fā)的焦點地區(qū)。環(huán)萊州灣地區(qū)建港條件相對較好，靠近濟青城鎮(zhèn)發(fā)展軸，有利于接收外界生產要素的進入。

3區(qū)域空間極化特征顯現(xiàn)，但空間結構扁平化是大趨勢。黃河三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)空間發(fā)展呈現(xiàn)出以組團城市為單元的極化空間結構，即“一心、兩翼、兩軸、三組群”(圖6)。東部形成以濰北新城為中心，以壽光市、萊州市為兩翼的東翼城鎮(zhèn)組群；中部形成以東營市為中心，包括濱州市、廣饒縣、利津縣、墾利縣、沾化縣、高青縣、博興縣、鄒平縣的中部城鎮(zhèn)組群；西部形成以惠陽無組團城市(惠陽縣、陽信縣、無棣縣)為中心，以樂陵縣、慶云縣為補充的西翼城鎮(zhèn)組群。城鎮(zhèn)空間發(fā)展軸線形成依托重要交通干線的兩條發(fā)展主軸：青島—東營—天津濱海新區(qū)的沿海城鎮(zhèn)發(fā)展軸和濟南—東營—東營港城城鎮(zhèn)發(fā)展軸；兩條發(fā)展聯(lián)系軸：東營—惠陽—德州城鎮(zhèn)和東營—淄博城鎮(zhèn)。東營市作為黃三角核心的地位得到強化，打破行政區(qū)限制。一方面，黃三角城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出以東營市、濱州市為中心的極化特征；另一方面，空間結構扁平化是未來城鎮(zhèn)空間格局的變動趨勢。新的城市網絡空間體系更傾向于區(qū)域協(xié)同發(fā)展。通過培育多極中心城市強化區(qū)域或城鎮(zhèn)群的力量，建設交通通訊等物質流和信息流載體，打通城市體系的溝通“脈絡”，為空間結構扁平化提供物質基礎。“省管縣”管理制度將促進黃三角城鎮(zhèn)空間層級結構的扁平化[6]。為推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調城鄉(xiāng)關系，我國著手推動“省管縣”的行政管理模式，即由“省—市—縣”三級體制轉變?yōu)椤笆　?、縣”二級體制?！笆」芸h”管理制度的推進增加了縣級城市的財力，有利于促進縣域經濟的快速發(fā)展。“省管縣”管理制度使原先由地級城市統(tǒng)一調配的資源分散到各縣級城市。對于縣域經濟相對較弱的黃三角而言，縣級城市將會有更多的發(fā)展機會，更能充分發(fā)揮地方的主觀能動性，但也有可能引發(fā)原地級市的衰退，甚至原縣級城市有可能超越原地級市。扁平化的管理層級在黃三角將引發(fā)更廣泛的區(qū)域競爭，使城市群空間的層級結構扁平化發(fā)展，并有利于形成網絡狀的城鎮(zhèn)空間格局。

4區(qū)域基礎設施共建共享，進一步鞏固區(qū)域一體化發(fā)展。從區(qū)域基礎設施協(xié)調的內容看，區(qū)域共建共享的協(xié)調問題顯得極為迫切。首先，黃河是沿岸地區(qū)的重要水源地，而黃三角水資源短缺，因此保護黃河、確保水源是黃三角開發(fā)建設的首要任務。其次，構建立體化的區(qū)域交通體系，打造山東半島城市群、濟南都市圈、天津濱海新區(qū)之間的紐帶。最后，完善立體交通網絡，配建高速公路、鐵路、機場、港口等重大基礎設施，促進黃三角城鎮(zhèn)空間資源優(yōu)化配置。實現(xiàn)區(qū)域基礎設施的共建共享需要解決規(guī)劃建設的協(xié)調統(tǒng)一、同級政府之間的協(xié)調統(tǒng)一和跨方式的基礎設施主管部門之間的協(xié)調三個方面的難題。首先，根據一級政府、一級規(guī)劃、一級事權的原則落實規(guī)劃管理的問題，做到“有規(guī)必依”。其次，各自為政的規(guī)劃與建設缺乏協(xié)調，既體現(xiàn)在區(qū)域層面上，又體現(xiàn)在城市內部，如城市垃圾處理廠不能實現(xiàn)區(qū)域共享，會加大運輸距離，增加運輸成本；小城鎮(zhèn)和村莊基礎建設不應該因行政區(qū)的不同而標準不同。最后，跨方式的基礎設施各自為政導致難以實現(xiàn)區(qū)域綜合治理，如現(xiàn)狀水利部門負責流域管理，環(huán)保行政主管部門負責環(huán)境管理，市政部門負責城市污水處理工程的建設和運營，緊密相關的三個環(huán)節(jié)由不同的政府部門分別管理，難以形成統(tǒng)一管理。在規(guī)劃方面，則是同一個地區(qū)由不同部門分別編制供水規(guī)劃、污水規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃，且各自在行政區(qū)劃內考慮設施布局，出現(xiàn)地區(qū)之間的基礎設施相互重復、矛盾。

結語

在黃三角高效生態(tài)經濟區(qū)和山東半島“藍色經濟區(qū)”兩大國家戰(zhàn)略區(qū)建設的推動下，黃三角城鎮(zhèn)必將迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)空間極化發(fā)展是當前和較長一段時間內的趨勢。在公路、鐵路、港口、機場等重大基礎設施建設的引導和支撐下，黃三角城鎮(zhèn)發(fā)展將呈現(xiàn)“一心、兩翼、兩軸、三組群”的、以組團城市為單元的極化空間結構。東營市的核心地位需要凸顯，行政區(qū)經濟的壁壘需要打破，城鎮(zhèn)空間需要根據合理空間結構進行重組。