土地儲(chǔ)備成本控制研究分析

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［摘要］土地儲(chǔ)備是各級(jí)政府按照土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃要求，對(duì)土地資源進(jìn)行收購、整理、出讓的一系列土地資源管理活動(dòng)。土地儲(chǔ)備對(duì)有限的寶貴土地資源進(jìn)行合理利用，對(duì)于推動(dòng)我國城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置具有積極意義。由于土地儲(chǔ)備周期長(zhǎng)、資金占用規(guī)模巨大、土地收益的不確定性等特點(diǎn)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備成本管理難度大、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著。文章分析了土地儲(chǔ)備成本的構(gòu)成、特點(diǎn)，總結(jié)了土地儲(chǔ)備成本管理存在的困難，并創(chuàng)新性提出資金入口與出口互聯(lián)、地供需互聯(lián)及執(zhí)法互聯(lián)的成本管理理念，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備成本的有效控制。

［關(guān)鍵詞］土地儲(chǔ)備;成本;困難;思路;措施

1土地儲(chǔ)備成本概述

土地儲(chǔ)備是指各級(jí)政府按照法定程序且在權(quán)限范圍內(nèi)，通過收購、回購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)，并對(duì)土地進(jìn)行一級(jí)土地開發(fā)、儲(chǔ)備，并將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一系列行為。土地儲(chǔ)備成本包括土地使用權(quán)獲取成本、前期開發(fā)、儲(chǔ)備、出讓等過程發(fā)生的成本。土地儲(chǔ)備成本按照土地儲(chǔ)備三階段可分為土地購置成本、土地開發(fā)成本和土地持有成本。土地購置成本是指獲取土地的費(fèi)用，主要包括征地、安置補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)等;土地開發(fā)成本主要是指土地整理及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用;土地持有成本主要為融資利息和投資風(fēng)險(xiǎn)成本。土地儲(chǔ)備成本具有資金需求量大、資金需求周期長(zhǎng)、成本可控的特點(diǎn)。土地儲(chǔ)備因涉及土地購置成本、開發(fā)成本、儲(chǔ)備成本，成本費(fèi)用繁多，資金需求規(guī)模一般達(dá)到幾億元或幾十億元。土地購置成本一般占全部?jī)?chǔ)備成本的20%，且該比例與土地開發(fā)程度密切相關(guān)，增量土地購置成本低，存量土地購置成本高;土地一級(jí)開發(fā)成本因涉及土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施等大型建設(shè)項(xiàng)目，其成本往往占總成本的60%～70%，且因土地性質(zhì)或規(guī)劃用途不同，土地開發(fā)成本具有不確定性。

2土地儲(chǔ)備成本管理存在的困難

2.1資金來源不足、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，資金補(bǔ)充機(jī)制不健全

目前我國土地儲(chǔ)備資金來源的渠道主要有以下幾種方式:政府撥付的啟動(dòng)資金、銀行貸款、土地出讓收益。政府撥付的啟動(dòng)資金是一種財(cái)政撥款籌資，是各級(jí)政府為支持土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府有效調(diào)控城市土地市場(chǎng)的目的而進(jìn)行的財(cái)政撥款。在土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行初期，由于土地出讓量少，土地征收和土地整理量大，這部分啟動(dòng)資金十分重要，是土地儲(chǔ)備制度正常運(yùn)作的基礎(chǔ)，然而這部分政府撥付的資金與資金占用量巨大、占用周期長(zhǎng)的土地儲(chǔ)備資金需求量相比而言，仍然是杯水車薪，數(shù)量有限，而且這部分資金常常受到政府收入總額限制和其他用途的競(jìng)爭(zhēng)，使得資金收入沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性。另外，財(cái)政資金撥款時(shí)間和使用時(shí)間常常存在著錯(cuò)位。

2.2土地儲(chǔ)備涉及眾多部門、人員，對(duì)約束激勵(lì)機(jī)制提出更高要求

雖然土地儲(chǔ)備工作由當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施，但組織實(shí)施的過程涉及眾多的政府部門、人員配置，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備成本控制環(huán)節(jié)眾多、委托問題較突出。一條完整的土地儲(chǔ)備工作鏈涉及國土資源管理局、各級(jí)地方政府的各個(gè)部門等，成本管理的每一環(huán)節(jié)都將直接影響成本控制質(zhì)量。如何制定一套全面覆蓋各部門、各經(jīng)辦人員的約束激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各部門、各人員控制儲(chǔ)備成本的熱情與積極性，成為影響土地儲(chǔ)備成本控制的重要因素。

3土地儲(chǔ)備成本控制思路及措施

3.1進(jìn)一步細(xì)化土地儲(chǔ)備成本分類，明晰土地儲(chǔ)備成本影響因素

通過對(duì)土地儲(chǔ)備成本重新分類，將原來的土地開發(fā)成本分為:土地征用成本、土地拆遷成本、土地動(dòng)遷成本、“三通一平”成本、安置建設(shè)成本、市政配套成本、公建項(xiàng)目成本、貸款利息、工作經(jīng)費(fèi)等其他等費(fèi)用，重新分為關(guān)于資金的成本、關(guān)于地的成本、關(guān)于人的成本，使影響成本因素明晰確切，便于制定相關(guān)資金、土地及人員的管控措施。

3.2樹立資金入口與出口互聯(lián)的資金管理理念，優(yōu)化土地項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)

樹立資金入口與出口互聯(lián)的資金管理理念。通過實(shí)現(xiàn)資金融入與投放的相互聯(lián)動(dòng)，根據(jù)土地儲(chǔ)備資金需求確定融資規(guī)模，同時(shí)也創(chuàng)新了融資渠道，降低了融資成本費(fèi)用。實(shí)現(xiàn)資金入口與出口的互聯(lián)的渠道及思路為:①加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作與創(chuàng)新，探索并設(shè)計(jì)以土地儲(chǔ)備現(xiàn)金流作為標(biāo)的，以拆遷單位、人員為銷售對(duì)象的，產(chǎn)品收益將隨土地價(jià)值浮動(dòng)的可銷售金融產(chǎn)品。②土地儲(chǔ)備中心投資成立專業(yè)化的投資理財(cái)中心，專門負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)以儲(chǔ)備土地為標(biāo)的資產(chǎn)證券化、土地開發(fā)信托等金融產(chǎn)品。以上兩種思路均可創(chuàng)新性實(shí)現(xiàn):土地儲(chǔ)備中心土地儲(chǔ)備成本的提前回籠，為土地儲(chǔ)備中心提供了穩(wěn)定的、低廉的資金來源，同時(shí)也將土地收益的不確定性轉(zhuǎn)嫁于投資者，有效控制了土地儲(chǔ)備中心的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);前土地使用權(quán)所有者也可享受土地增值帶來的財(cái)富增長(zhǎng)，極大刺激了拆遷主體購買該類金融產(chǎn)品的積極性。成立土地儲(chǔ)備基金，改善土地儲(chǔ)備中心財(cái)務(wù)狀況。由于土地儲(chǔ)備資金需求規(guī)模巨大、資金期限長(zhǎng)，而傳統(tǒng)的銀行信貸融資期限短、融資成本高、融資額度緊張等，難以滿足土地儲(chǔ)備的資金需求。充足的財(cái)務(wù)資金能夠確保土地儲(chǔ)備工作的順利開展，保證土地購置、土地的開發(fā)、土地的轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量，有效提高土地儲(chǔ)備中心的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。因此，土地儲(chǔ)備中心應(yīng)利用歷年積累的土地收益，成立土地儲(chǔ)備基金。土地儲(chǔ)備基金將由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一運(yùn)作，滾動(dòng)用于土地儲(chǔ)備工作。土地儲(chǔ)備基金將有效提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自有資金比例，強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，同時(shí)也減輕了對(duì)銀行信貸的依賴，有效降低了土地儲(chǔ)備利息成本。

3.3樹立土地供需互聯(lián)、執(zhí)法互聯(lián)的成本管理理念，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備成本控制

樹立土地供需互聯(lián)、執(zhí)法互聯(lián)的成本控制理念。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合實(shí)際招商引資及土地招、拍、掛情況，制訂科學(xué)、合理的土地的收儲(chǔ)計(jì)劃和出讓計(jì)劃，即需要多少地征收多少地。首先，供需互聯(lián)的理念，能夠有效避免土地閑置而產(chǎn)生的看管、垃圾清運(yùn)等費(fèi)用、因過度儲(chǔ)備土地而產(chǎn)生的融資成本。其次，土地儲(chǔ)備供需互聯(lián)，也有效避免了因大量土地囤積而造成的土地資源浪費(fèi)，確保土地價(jià)值規(guī)律的正常發(fā)揮，有效優(yōu)化了土地資源的配置。執(zhí)法互聯(lián)理念，則要求對(duì)收儲(chǔ)成本構(gòu)成要素進(jìn)行重新分類，明確各部門對(duì)發(fā)生在本部門儲(chǔ)備成本的監(jiān)督管理責(zé)任，從而敦促各執(zhí)行部門制定切實(shí)、可行的成本管控措施。采取靈活的收購儲(chǔ)備方式，減少儲(chǔ)備資金占用。根據(jù)土地儲(chǔ)備中心資金狀況，靈活選擇多樣化的收購、儲(chǔ)備、轉(zhuǎn)讓模式:資金較寬裕情況下，可采取熟地招標(biāo)、拍賣出讓;資金緊張時(shí)，可與有意向的開放商合作進(jìn)行一級(jí)土地開發(fā)，同時(shí)給予對(duì)方一定的優(yōu)惠政策，或者適當(dāng)情況下實(shí)行生地招標(biāo)、拍賣，從而減少土地儲(chǔ)備資金投放，轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)。另外，可將儲(chǔ)備期間的土地臨時(shí)出讓，如出租給綠化公司種植林木、作臨時(shí)停車場(chǎng)、堆場(chǎng)等，實(shí)現(xiàn)以地養(yǎng)地，降低土地儲(chǔ)備成本。

3.4構(gòu)建覆蓋全員、全過程的土地成本控制激勵(lì)約束機(jī)制

構(gòu)建覆蓋全員、全過程的現(xiàn)代成本控制激勵(lì)體系?！叭俊睆?qiáng)調(diào)的是對(duì)全部費(fèi)用加以控制，“全員”強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)、管理者和工程技術(shù)人員的全部員工參與，樹立和提高成本控制意識(shí)，“全過程”是指對(duì)成本控制的各個(gè)階段都進(jìn)行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激勵(lì)機(jī)制能夠有效調(diào)動(dòng)各單位和部門的積極性，主動(dòng)實(shí)施成本控制措施。政府可以通過簽訂激勵(lì)合同的方式，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束。成本激勵(lì)合同是機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合物，將成本控制績(jī)效與各責(zé)任主體的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰進(jìn)行掛鉤。目前，成本激勵(lì)合同應(yīng)用最多的是成本加酬金合同，即目標(biāo)成本合同，通過明確的成本目標(biāo)和獎(jiǎng)罰來刺激成本控制主體成本控制的積極性。另外是總價(jià)合同，總價(jià)確定后成本控制主體享有所有的成本結(jié)余同時(shí)承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。

作者:田利娟 單位:陜西省西咸新區(qū)灃東新城土地儲(chǔ)備中心