我國核安全管理存在的問題及措施

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摘要:我國核安全管理在監(jiān)管部門權(quán)責(zé)劃分、核電站設(shè)計(jì)與建造、安全管理、企業(yè)運(yùn)營管理、企業(yè)人力資源管理，嚴(yán)重事故應(yīng)急演習(xí)以及公眾溝通等方面均還不同程度存在問題。優(yōu)化核安全管理可以從幾方面著手:優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，完善核安全風(fēng)險的評估框架;加強(qiáng)在運(yùn)核電站的運(yùn)營安全管理，提升突發(fā)事件應(yīng)急能力;抓住《核安全法》實(shí)施的契機(jī)，從應(yīng)急組織架構(gòu)、應(yīng)急預(yù)案制定、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)等方面，全方位完善應(yīng)急管理;加強(qiáng)公眾溝通，擴(kuò)大公眾參與。

關(guān)鍵詞:環(huán)境社會學(xué);核安全管理;風(fēng)險社會;嚴(yán)重事故應(yīng)急

為應(yīng)對不斷增長的能源需求和全球溫室氣體減排的壓力，核電在我國能源結(jié)構(gòu)中的地位有所上升。截至2017年底，我國在運(yùn)核電機(jī)組37臺，在建機(jī)組20臺，核電總規(guī)模世界第四，在建項(xiàng)目規(guī)模世界第一［1］。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014—2020年)》，到2020年我國在運(yùn)核電規(guī)模將達(dá)到5800萬千瓦，在建規(guī)模達(dá)3000萬千瓦。然而，與中國核電加快發(fā)展相反，全球“反核”、“棄核”勢頭未減。德國宣布將于2022年前關(guān)閉國內(nèi)所有核電站。比利時、法國、愛爾蘭、意大利、瑞典、芬蘭等國，也紛紛表示棄核或者降低核電比例。這些國家對核電持審慎態(tài)度，主要源于對核安全的擔(dān)憂。2018年1月1日正式實(shí)施的《核安全法》明確核事業(yè)以“安全第一”為根本原則，要求涉核營運(yùn)單位、工業(yè)主管部門及安全監(jiān)管部門、地方政府共同維護(hù)核安全。核安全管理是一個系統(tǒng)工程，涉及管理體制、技術(shù)設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、運(yùn)營管理、廢料處置、事故應(yīng)急等諸多環(huán)節(jié)。當(dāng)前，推進(jìn)核安全管理，是維護(hù)核能核事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展、踐行核安全觀的重要前提和必然要求。

一、風(fēng)險社會視角下核安全的內(nèi)涵

“風(fēng)險”一詞最早是指航海過程中帶來重大危險的暗礁。到19世紀(jì)，風(fēng)險概念得到引申，加入了人類、人類行動、人類與風(fēng)險的關(guān)系，以及風(fēng)險與社會之間的聯(lián)系。勒普頓指出，社會科學(xué)關(guān)于風(fēng)險的研究有兩種視角:科學(xué)技術(shù)視角和社會建構(gòu)主義視角，前者認(rèn)為風(fēng)險是真實(shí)而客觀存在的，后者則關(guān)注風(fēng)險被理解和協(xié)商的社會文化背景［2］。以貝克和吉登斯為代表的風(fēng)險社會理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會中的風(fēng)險是真實(shí)的、普遍的、不可管理的［3-4］。社會建構(gòu)主義視角的風(fēng)險觀則認(rèn)為，風(fēng)險是被社會“定義”的，其定義的過程取決于“社會競技場”中幾個或多個組織的談判過程［5］。核能的風(fēng)險究竟如何?關(guān)于這一問題的解答，首先是以專家式的定義呈現(xiàn)在公眾面前的。卡斯帕森夫婦認(rèn)為，風(fēng)險是一種復(fù)雜現(xiàn)象，涉及生物物理屬性和社會維度［6］。雷恩等人提出，風(fēng)險的社會經(jīng)驗(yàn)并不局限于風(fēng)險的技術(shù)定義(即風(fēng)險是概率和大小的乘積)，人類所感知的對幸福的威脅受到他們的價值觀、態(tài)度、社會影響和文化認(rèn)同的影響［7］。由于現(xiàn)代社會具有自反性，隨著科學(xué)知識的不斷更替，科學(xué)知識對于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)風(fēng)險的定義和評估遭遇前所未有的質(zhì)疑，災(zāi)難性事件的發(fā)生導(dǎo)致大眾對專家體系的“信任危機(jī)”［4］。感知收益、感知風(fēng)險與知識、信任等因素共同影響著風(fēng)險對象接受度［8-9］霍利克—瓊斯認(rèn)為研究者通常采用隱含的理性視角去分析公眾行動，實(shí)際上，當(dāng)行動者涉及具體風(fēng)險問題時，他們在特定背景下，運(yùn)用著各種非正式的推理模式，以告知他們采取何種行動［10］。科學(xué)知識社會學(xué)領(lǐng)域的研究者從大眾理解科學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)大眾所處的社會、文化、經(jīng)濟(jì)和政治背景對其科學(xué)知識和風(fēng)險認(rèn)知的塑造。研究者認(rèn)為，大眾掌握的非專家知識對于定義和認(rèn)知以核風(fēng)險為代表的現(xiàn)代風(fēng)險具有十分重要的意義［11-13］。安全與風(fēng)險就如一對孿生兄弟，對于核安全的界定，往往與核風(fēng)險的定義和認(rèn)知相互映照。我們認(rèn)為，與“風(fēng)險”一樣，對于“核安全”的界定也應(yīng)該從科學(xué)技術(shù)視角和社會建構(gòu)視角兩個維度展開:一方面，核安全意指與核能應(yīng)用相關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、運(yùn)營管理、廢料處置等環(huán)節(jié)的風(fēng)險可控;另一方面，核應(yīng)用達(dá)到何種程度的安全才算是安全的，又與社會認(rèn)知息息相關(guān)，公眾對核風(fēng)險的可接受水平受到社會、文化、心理等諸多因素的影響，核安全的社會定義在一定程度上取決于核風(fēng)險的社會建構(gòu)過程。當(dāng)前，關(guān)于何謂核安全，國際上并沒有統(tǒng)一的界定。我國《核安全法》提出，要對核設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行，核材料和放射性廢物安全等，實(shí)行全過程、全鏈條的監(jiān)管和風(fēng)險防控。從該行業(yè)法規(guī)來看，管理者對于核安全的界定實(shí)質(zhì)上沿用了工業(yè)管理的思路，偏重于強(qiáng)調(diào)專家界定的技術(shù)安全，而輕視了公眾對核安全的主觀認(rèn)知與需求對于建構(gòu)核安全社會觀的作用，這樣的核安全認(rèn)知是片面的，它限制了核安全管理的視域，并使得核安全管理缺乏了社會關(guān)懷和社會想象力。

二、我國核安全管理現(xiàn)狀與存在問題

我國至今尚未發(fā)生過世界核事故分級表中二級以上的核事故或核事件。福島核事故發(fā)生前，我國研究者對核電站的研究主要集中于核技術(shù)發(fā)展應(yīng)用、核電行業(yè)發(fā)展、核電企業(yè)安全管理等方面［14-15］。福島事故發(fā)生后，涌現(xiàn)了大量針對核事故的反思性研究［16-18］。研究者認(rèn)為，福島核事故反映出日本在核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、核安全宣傳、核電站選址和設(shè)計(jì)、技術(shù)管理以及事故的應(yīng)急處理等方面存在問題。當(dāng)前，我國在核安全管理上奉行的是一種技治主義，其管理思路是通過改進(jìn)技術(shù)、加強(qiáng)管理來確保核安全。然而我們發(fā)現(xiàn)，日本在核安全管理上存在的各種問題，在我國也不同程度地存在著，值得引起警惕和反思。

(一)多頭共治，責(zé)權(quán)有待進(jìn)一步劃清

國家能源局是核電行業(yè)管理部門，國家核安全局是安全監(jiān)管部門，核電企業(yè)作為國有企業(yè)，又受到國資委的管理。在安全監(jiān)管方面，我國核安全監(jiān)管框架為三級應(yīng)急體系，由國家、地方和企業(yè)三級核事故應(yīng)急組織組成。國家核安全局負(fù)責(zé)涉核單位常態(tài)下全生命周期的監(jiān)管，國家核應(yīng)急辦則是針對非常態(tài)事故的處理機(jī)構(gòu)?！逗税踩ā访鞔_核設(shè)施運(yùn)營單位為核安全管理第一責(zé)任單位，核工業(yè)主管部門負(fù)有管理責(zé)任，監(jiān)管部門負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，地方政府也承擔(dān)相應(yīng)安全責(zé)任。多部門共同監(jiān)管下的核安全，在生產(chǎn)實(shí)踐各環(huán)節(jié)、層面的事權(quán)與責(zé)任尚需進(jìn)一步明確，尤其是需要協(xié)調(diào)突發(fā)事故情況下各部門間的分工與協(xié)作機(jī)制。

(二)電站設(shè)計(jì)與建造，重設(shè)備安全與防護(hù)，輕應(yīng)急規(guī)劃與設(shè)計(jì)

核電站在建造過程中，同時規(guī)劃建設(shè)用于事故突發(fā)應(yīng)急的撤離通道。在應(yīng)急通道設(shè)計(jì)上，鑒于事故狀態(tài)時風(fēng)向的多種可能，通常要求建造兩條不同方向或者呈一定夾角的應(yīng)急道路，而對于應(yīng)急道路的路面寬度和交通流量并沒有明確規(guī)定。核電業(yè)主通常會依據(jù)核電站周邊(通常指五公里限制發(fā)展區(qū))常住人口發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行道路設(shè)計(jì)，但實(shí)際情形是，由于核電站對周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的帶動，電站周邊常住人口的增加往往超出預(yù)期。如大亞灣核電站所在的深圳大鵬新區(qū)，戶籍人口不足4萬，但是常住人口達(dá)到14萬，即使是電站正常運(yùn)行狀態(tài)下，由大鵬新區(qū)通往市區(qū)的道路也常常發(fā)生擁堵，如果發(fā)生核事故需要疏散撤離，交通擁堵、運(yùn)力不足勢必成為一個重大制約因素。此外，我國現(xiàn)有核電站均布局于沿海地區(qū)，電站附近游客眾多，事故狀態(tài)下，也會加重撤離的壓力。

(三)核安全管理，重前端風(fēng)險控制，輕嚴(yán)重事故應(yīng)急處置

核電站早期只強(qiáng)調(diào)技術(shù)原則，認(rèn)為核電站只要設(shè)計(jì)牢靠、技術(shù)先進(jìn)，問題就解決了。盡管加強(qiáng)運(yùn)營管理，減少人因事故概率，但防控的重點(diǎn)依然是前端。我國核技術(shù)、設(shè)施設(shè)備建造以及核電運(yùn)營管理都處于世界先進(jìn)水平，然而應(yīng)急管理卻明顯滯后于核能發(fā)展的需求。先進(jìn)的技術(shù)與嚴(yán)格規(guī)范的管理并不能確保核事故永不發(fā)生，維護(hù)核安全，提升應(yīng)急管理水平和突發(fā)事故處置能力同樣重要。

(四)核電企業(yè)運(yùn)營管理，重常態(tài)操作規(guī)程制定與執(zhí)行，輕事故狀態(tài)程序制定與應(yīng)急能力培訓(xùn)

我國在運(yùn)核電機(jī)組以二代或二代改進(jìn)型反應(yīng)堆為主，絕大多數(shù)機(jī)組采用數(shù)字化控制，但并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全自動運(yùn)行，有部分環(huán)節(jié)仍然需要手動操作，另外，設(shè)施設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)異常情形時也需要一定的人為干預(yù)。然而，關(guān)于何時實(shí)施人為干預(yù)以及如何適度干預(yù)，在業(yè)界一直存有爭議。在事故狀態(tài)下，如何實(shí)現(xiàn)剛性規(guī)程下的彈性介入，對運(yùn)行人員的應(yīng)對能力和經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成考驗(yàn)，而核電企業(yè)對員工突發(fā)事件應(yīng)對能力的培訓(xùn)又是相對薄弱的，這對能否有效實(shí)施應(yīng)急干預(yù)帶來極大的不確定性。除此之外，在運(yùn)營管理方面，還存在雙機(jī)組關(guān)聯(lián)工作不協(xié)調(diào)、安全重要記錄不規(guī)范、經(jīng)驗(yàn)反饋措施未有效落實(shí)等問題。

(五)核電企業(yè)人力資源管理，部門建制完整，但是運(yùn)行人員配比失衡

與國外核電站相比，我國核電機(jī)組的人員配比偏低。核電人才匱乏被國家核安全局《中國核能發(fā)展趨勢判斷及重大核安全問題研究》列為“十三五”重大安全問題之首。我國核電人才不僅總量不足，而且結(jié)構(gòu)失衡，人力資源建設(shè)與運(yùn)營安全管理的需求不完全匹配。此外，核電企業(yè)的用人機(jī)制也存在不合理之處，專業(yè)能力強(qiáng)的人才不斷晉升至管理崗位，致使一線崗位工作人員不斷流動，工作經(jīng)驗(yàn)得不到積累，影響了應(yīng)對突發(fā)事件整體能力的提升。

(六)嚴(yán)重事故應(yīng)急演習(xí)，重場內(nèi)應(yīng)急，輕場外應(yīng)急

核事故應(yīng)急響應(yīng)分為四級，根據(jù)核事故性質(zhì)、嚴(yán)重程度及輻射后果影響范圍，按照應(yīng)急待命、廠房應(yīng)急、場區(qū)應(yīng)急、場外應(yīng)急，分別采取Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ和Ⅰ級響應(yīng)。其中，應(yīng)急待命、廠房應(yīng)急、場區(qū)應(yīng)急也被統(tǒng)稱為場內(nèi)應(yīng)急，由核電企業(yè)實(shí)施，除因情況需要實(shí)際開展的場內(nèi)應(yīng)急之外，各核電廠通常每年還會開展一至兩次場內(nèi)應(yīng)急演習(xí)。場外應(yīng)急并不單獨(dú)開展，通常與場內(nèi)應(yīng)急一起進(jìn)行。我國至今未發(fā)生需要實(shí)施場外應(yīng)急的核事故，各核電站通常每五年開展一次場內(nèi)外聯(lián)合演習(xí)，由地方政府相關(guān)應(yīng)急部門、核電企業(yè)、武警部隊(duì)、醫(yī)療救援隊(duì)等共同參與。由于場內(nèi)外聯(lián)合演習(xí)實(shí)施頻率低、公眾參與較少(通常為電站附近一所學(xué)校的師生或一個村的居民)，且演練的主要目的在于模擬整個應(yīng)急系統(tǒng)的運(yùn)作過程，因此，場內(nèi)外聯(lián)合演習(xí)實(shí)質(zhì)上只是應(yīng)急系統(tǒng)的“空轉(zhuǎn)”，在真實(shí)社會場景中極有可能“失靈”，達(dá)不到提升核電站所在區(qū)域整體事故應(yīng)急能力的目標(biāo)。美國三哩島核事故發(fā)生的人員傷亡主要發(fā)生在應(yīng)急撤離過程中，我國應(yīng)引以為戒，改變核事故應(yīng)急能力相對薄弱的現(xiàn)狀。

(七)公眾溝通方式不合理，公眾對核電接受度不足

西方風(fēng)險溝通實(shí)踐分為三個階段:第一階段強(qiáng)調(diào)風(fēng)險，主要是以非常嚴(yán)格的細(xì)節(jié)來管理風(fēng)險。第二階段強(qiáng)調(diào)溝通，尤其是說服性溝通，旨在說服公眾認(rèn)可想傳達(dá)的觀點(diǎn)。第三階段，政府和相關(guān)企業(yè)越來越意識到進(jìn)行合理風(fēng)險溝通、而不是簡單說服宣傳的重要性［19］。當(dāng)前，我國在核風(fēng)險公眾溝通方面仍以科普為主要方式，過于強(qiáng)調(diào)核技術(shù)安全，而忽視社會心理及其對公眾風(fēng)險認(rèn)知的影響，因而溝通效果不甚理想，難以讓專家持有的“核風(fēng)險安全可控”的理念深入普通公眾之心。公眾接受度低，已經(jīng)對核電發(fā)展形成制約。一方面，福島核事故引發(fā)的核恐慌降低了公眾對新建核電站的接受度，也令政府在審批新項(xiàng)目時更為審慎，這也是近幾年政府沒有批準(zhǔn)新核電項(xiàng)目的原因之一;另一方面，“核污名化”也使得相關(guān)核燃料及燃料循環(huán)處理項(xiàng)目難以落地，陽江以及連云港皆因此引發(fā)過群體性事件。

三、完善我國核安全管理的路徑

維護(hù)核安全，完善核安全管理，是我國大力發(fā)展核電、實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略調(diào)整的必然要求。因此，需要針對現(xiàn)存問題，有的放矢，逐個突破。各級主管部門、監(jiān)管部門、核電企業(yè)應(yīng)該從思想上高度重視核安全管理工作，更新管理理念，拓寬視野，健全制度，改進(jìn)技術(shù)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)全鏈條安全監(jiān)管。(一)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變技治主義管理思維，將心理、社會、制度和文化因素整合到核安全風(fēng)險的評估框架中，使風(fēng)險的技術(shù)評估與社會評估相結(jié)合，注重風(fēng)險事件的社會心理過程對公眾風(fēng)險感知與行為應(yīng)對的影響。公眾對新興技術(shù)倫理方面的擔(dān)憂，以及對科學(xué)機(jī)構(gòu)、風(fēng)險監(jiān)管者和信息提供者等的信任和不信任，應(yīng)該被納入風(fēng)險感知模型［20］。此外，應(yīng)關(guān)注風(fēng)險事件的發(fā)生演變與風(fēng)險信息的傳播過程，重點(diǎn)關(guān)注幾個層面的信息:風(fēng)險事件的物理后果、新聞報道的數(shù)量、普通公眾的外行認(rèn)知、公眾反應(yīng)以及其他社會經(jīng)濟(jì)和政治影響［21］。(二)加強(qiáng)在運(yùn)核電站的運(yùn)營安全管理，提升突發(fā)事件應(yīng)急能力。為降低人因事故發(fā)生率，需要對運(yùn)行一線操作人員加強(qiáng)任職資格和能力鑒定，同時在人員培訓(xùn)中，強(qiáng)化常規(guī)操作規(guī)程之外的應(yīng)急能力培訓(xùn)，提高運(yùn)行人員事故應(yīng)急能力。弘揚(yáng)工匠精神，鼓勵一線崗位員工堅(jiān)守本職工作，“傳幫帶”培養(yǎng)新員工。與此同時，通過改革企業(yè)人事制度和薪酬制度，確保事關(guān)運(yùn)營安全的重要崗位留得住人才，事故處置經(jīng)驗(yàn)得到積累和傳承，從而提升核電企業(yè)整體運(yùn)營安全和應(yīng)急管理水平。(三)抓住《核安全法》實(shí)施的契機(jī)，從應(yīng)急組織架構(gòu)、應(yīng)急預(yù)案制定、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)等方面，全方位完善應(yīng)急管理。第一，對于新建設(shè)的核電站，改進(jìn)相關(guān)應(yīng)急設(shè)計(jì)，從源頭抓起，優(yōu)化核事故應(yīng)急的硬件環(huán)境。同時，對于已經(jīng)建成、投入運(yùn)行的核電站，通過技術(shù)改進(jìn)和設(shè)備改造，完善相關(guān)應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的配備。此外，應(yīng)依據(jù)地區(qū)常住人口狀況和道路交通環(huán)境，合理規(guī)劃應(yīng)急撤離路線，根據(jù)道路狀況的動態(tài)調(diào)整，及時更新撤離路線設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)事故狀態(tài)下的有序撤離。第二，在應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置上，重點(diǎn)優(yōu)化應(yīng)急組織設(shè)置，減少突發(fā)事故應(yīng)急響應(yīng)層級，提高應(yīng)急指揮系統(tǒng)響應(yīng)能力和效率。第三，加強(qiáng)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)，做到核事故應(yīng)急救援組織專門化、人員專業(yè)化、訓(xùn)練常態(tài)化，提高應(yīng)急隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)能力。(四)加強(qiáng)公眾溝通，擴(kuò)大公眾參與。第一，通過科普宣傳、開放參觀等活動增進(jìn)公眾對核電站的了解程度。第二，采取適當(dāng)?shù)姆绞綄⒑耸鹿实目赡茱L(fēng)險及公眾可以采取的緩解事故后果的措施告知公眾，引導(dǎo)公眾建立核風(fēng)險預(yù)防意識，以便在事故發(fā)生時減少恐慌和組織混亂，降低緊急部隊(duì)和醫(yī)療單位的工作負(fù)擔(dān)［22］。第三，推動核事故應(yīng)急演習(xí)從“空轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)向?qū)嵱?xùn)，在場內(nèi)外聯(lián)合演習(xí)中，分批次將周邊居民納入應(yīng)急演練，提升公眾風(fēng)險應(yīng)對能力。［

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作者:楊方 單位:河海大學(xué)