基層治理問題研究精選(九篇)

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第1篇：基層治理問題研究范文

關(guān)鍵字：高層、工藝、方案、特性

中圖分類號：[TU208.3] 文獻標識碼：A 文章編號：

我們平時說說的高層是7層及檐高20米以上的住宅，它們是城市化、工業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)物，下面就高層住宅常見的質(zhì)量問題進行分析。

高層住宅現(xiàn)澆鋼筋砼樓板裂縫

在高層住宅中最常見、最普遍的裂縫是分布在房屋四周陽角處或者平面形狀突變的凹口房屋陽角的裂縫。主要發(fā)生的位置在樓板分離式配筋的負彎矩筋以及角部放射筋末端或者外側(cè)發(fā)生45度左右的樓地面斜裂縫，這些裂縫一般上下貫穿且寬度不大于1mm，分布于每層樓蓋兩端、臥室墻角部地面。另外，裂縫寬度的分布也有規(guī)律，一般兩端細，中間較寬。下面分析一下鋼筋混凝土斜角裂縫主要特征：

1.1鋼筋混凝土斜角裂縫主要特征

1.1.1、由于氣候以及材料情況，這些裂縫出現(xiàn)的時間，一般從完工后幾個月到一年的時間以內(nèi)。

1.1.2、有的裂縫會是兩條平行裂縫，有的為一條單縫，兩條裂縫的一般寬度不會太大。

1.1.3、一般商品混凝土現(xiàn)澆樓板會出現(xiàn)這樣的裂縫，形狀是兩頭較窄，中間略寬。裂縫常見于房屋四周的陽角處、平面形狀突變凹口房屋的陽角。

1.1.4、此種裂縫出現(xiàn)幾率較大，也很有普遍性，出現(xiàn)的地區(qū)沒有明顯確定，北方城市也會發(fā)生。

1.2、現(xiàn)澆樓板裂縫形成原因

出現(xiàn)裂縫原因較多，主要的是荷載。鋼筋混凝土樓板會受到多重外部荷載的作用，材料收縮，溫差變化都會形成應(yīng)力，這種情況很容易使樓板產(chǎn)生裂縫，并且靠近屋面處樓層裂縫會更大。

1.2.1、材料、荷載對裂縫的影響

普通燒結(jié)粘土磚砌體干縮率為0.1mm/m，鋼筋混凝土干縮率是粘土磚的兩倍。磚砌體溫度線膨脹系數(shù)是0.5×10-5/0C, 鋼筋混凝土的溫度線膨脹系數(shù)為1.0×10-5/℃,比磚砌體大1倍。這也說明如果磚外墻的收縮量為1mm，則現(xiàn)澆樓板同期的收縮是2mm，此差值即為現(xiàn)澆樓板開裂的原因。在高層住宅竣工后空置期間，假設(shè)室內(nèi)溫度與大氣溫度相同，假設(shè)此時氣溫比施工時高，那么熱脹可以抵償干縮的影響，不收縮也不會膨脹。冬季氣溫降低，此時冷縮與干縮同時產(chǎn)生影響，收縮程度加大，此時收縮產(chǎn)生疊加作用，現(xiàn)澆板板角產(chǎn)生斜裂縫便是內(nèi)在原因。

處理措施：為減少樓板角部開裂可能性，雙向板周邊支座是梁、墻時，支座彎矩應(yīng)按照四周嵌固板計算的來進行配筋。正彎矩鋼筋應(yīng)該將彎矩增大1.2至1.5倍。高層住宅平面有凹口時，凹口處外的橫墻之間應(yīng)該拉通對齊，并在凹口外緣加設(shè)拉梁，拉梁截面面積以及配筋率不能太低；樓板應(yīng)適當(dāng)加厚并加大配筋率，時能抵抗在此處聚集的溫度應(yīng)力以及鋼筋混凝土收縮應(yīng)力。

1.2.2、施工工藝對高層住宅裂縫的影響

模板和支撐系統(tǒng)要有足夠的剛度，另外模板支撐間距要合適，符合設(shè)計和施工工藝要求，使樓板模板剛度與梁模板剛度不至于相差懸殊。在與施工井架相連接或者施工、運輸經(jīng)過的樓板模板中，適當(dāng)增加模板支撐系統(tǒng)，使模板加固的更加牢靠，不易使模板在混凝土橫向受力的情況下變形。預(yù)拌混凝土盡量使水泥設(shè)計使用量最小，并且能夠滿足混凝土的特性?？梢赃m當(dāng)使用混凝土外加劑，選用減少混凝土干縮的外加劑。等樓板施工完成后，等混凝土有一定強度后再進行下一道工序的施工。在終凝開始應(yīng)避免施工荷載對樓板的擾動，尤其指出的是施工井架處。嚴令禁止樓板施工完畢后第二天就上人、上材料、施加荷載、對混凝土產(chǎn)生擾動的現(xiàn)象出現(xiàn)。施工期間不要盡早拆除樓板的模板支架，可在拆除模板后，在適當(dāng)位置上安裝回頭頂。為了避免荷載過分集中，施工機具、施工材料不要集中堆放一起，這樣會造成較大荷載使還沒有達到強度的混凝土樓板產(chǎn)生裂縫。

對于不影響施工功能的裂縫以及安全性的裂縫，對應(yīng)上述情況選擇不同的處理方案。

a、表面處理法表面處理法主要適用于裂縫寬度不大于0.2mm，且深度較淺的細微裂縫，這種方案可以用來提高結(jié)構(gòu)的防水性和耐久性。此方案特點是填充材料無法深入到裂縫內(nèi)部，僅僅是對裂縫表面進行閉合處理。b、壓力灌漿法壓力灌漿是指將環(huán)氧樹脂或其它低粘結(jié)度粘結(jié)材料在一定的壓力下注入裂縫內(nèi)部的修復(fù)方法，此方法適用于裂縫寬度在0.2mm與0.5mm之間的情況。c、填充法填充法是指沿裂縫方向鑿開混凝土，在鑿開處填充修補材料的裂縫處理方法。其適用于裂縫寬度不小于0.5mm的情況。此方法在鑿開露面后發(fā)現(xiàn)鋼筋已銹蝕，應(yīng)先將銹蝕的鋼筋除銹并作防銹處理后再作填充。

鋼筋、模板、抹灰工程出現(xiàn)的問題

2.1、在高層住宅中鋼筋的位移一般都是在澆灌混凝土后才能發(fā)現(xiàn)，主要是由于在提落安裝大模板和澆筑振搗過程中，使用的料斗下料撞擊綁扎好的鋼筋，使鋼筋綁扎扣滑動所造成的。解決這一問題的關(guān)鍵是在鋼筋綁扎過程中選用有經(jīng)驗的鋼筋工，綁扎牢固鋼筋，選用合格的鋼絲線，以免使線容易斷裂。另外在混凝土澆筑振搗過程中增設(shè)保護鋼筋、盡量不受擾動影響的人員，隨時隨地將位移的鋼筋放到原來位置，補牢鋼筋的綁扎。當(dāng)下料斗靠近鋼筋時，放慢下放速度從而避免擾動鋼筋。在施工過程中，由于施工操作人員的操作工藝不一樣，會使鋼筋的保護層達不到規(guī)范要求，這種情況在高層住宅中也是很常見的，尤其是剪力墻墻板鋼筋的保護層，在鋼筋上綁扎預(yù)制的高標號砂漿塊，形成鋼筋保護層，在模板支設(shè)過程中會不經(jīng)意的碰到已經(jīng)綁扎好的鋼筋，有些墊塊被碰壞碰掉，而合模后無法再補掛墊塊，影響保護層的厚度，此時也要及時調(diào)增保護層厚度。

2.2、大模板在制作過程中一定要增強模板剛度、平整度；需要指出的是大模板在運輸途中不要有任何碰損，這樣做是為了避免大模板整體剛度以及強度，確保澆筑成型的混凝土的質(zhì)量。樓梯口位置的剪力墻由于施工縫較多，所以在混凝土澆筑后容易跑模，這樣會給模板帶來很大困難，此時可以通過改進支模方法和精細加工，來保證支模的質(zhì)量。同樣，在剪力墻的陰角處也容易產(chǎn)生偏差，這是由于陰角模板與之相鄰的模板縫隙較小，立模校正難度較大。為了防止此種情況的發(fā)生，我們可以加強陰角模板的剛度來減少偏差。另外，軸線的偏位，拆模后會發(fā)現(xiàn)混凝土柱、墻實際位置與建筑物軸線偏移。測量樓層標高時，發(fā)生混凝土結(jié)構(gòu)層標高與施工圖設(shè)計標高有偏差。模板間接縫大，造成澆筑混凝土?xí)r漏漿，沿接縫出現(xiàn)蜂窩、露筋。拆模后模板表面用廢機油涂刷造成混凝土污染，或不清理面板就刷脫模劑造成混凝土表面出現(xiàn)麻面。模內(nèi)殘留木塊、碎磚等建筑垃圾，拆模發(fā)現(xiàn)混凝土有縫隙夾雜層影響混凝土結(jié)構(gòu)質(zhì)量。 剪力墻處的洞口下口模板混凝土未充滿，形成空腔。這些出現(xiàn)的問題，本應(yīng)該可以避免的，只是由于操作人員的麻痹大意，所以應(yīng)該提高操作人員以及現(xiàn)場管理人員的管理意識，爭取創(chuàng)造出更好的精品工程?；炷翝仓瓴鹉：笥芯植糠涓C麻面，尤其是在施工縫隙會更容易出現(xiàn)，其主要是原因是現(xiàn)場的施工操作人員沒有按照要求處理施工縫、留設(shè)施工縫、沒有認真的接漿。為了彌補這一過失，我們可以通過在澆筑混凝土之前在施工縫處預(yù)先澆筑一層5至10cm厚的與混凝土砂漿成分相同的砂漿，做好接漿，這樣就可以在一定程度上杜絕爛根現(xiàn)象的發(fā)生。

以上是對高層住宅常見問題的簡單敘述，側(cè)重于施工方面，并相對應(yīng)的說明了解決措施，希望在工程實踐起到一定的作用。

第2篇：基層治理問題研究范文

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)型社區(qū)；雙山村；網(wǎng)格化治理

城鎮(zhèn)化進程中，在由農(nóng)村社區(qū)向城市的轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)發(fā)展也面臨新的困境與挑戰(zhàn)，當(dāng)下轉(zhuǎn)型社區(qū)基層秩序的重建與家園歸屬感的重塑，需要對這些問題做出理論與實踐意義上的雙重回應(yīng)，這也是縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合理想圖景的有益探索。對此，國內(nèi)外學(xué)界做了大量有益的研究，這也為這一問題的進一步探討奠定了基礎(chǔ)。

一、國外研究現(xiàn)狀

國外對于重建轉(zhuǎn)型社區(qū)基層秩序的研究主要從以下三個方面尋求突破。首先，倡導(dǎo)活私開公的資源整合，梅爾文?德爾加多（Melvin?Delgado）將公益支持與獨立經(jīng)營融為一體，重新打造社區(qū)服務(wù)體系。其次，強調(diào)社區(qū)的功能定位，沙凱（Sharkey）認為應(yīng)當(dāng)將社區(qū)建設(shè)成為中轉(zhuǎn)機構(gòu)，形成政府服務(wù)與居民需求的良性對接。最后，將社會組織作為提供社區(qū)服務(wù)的主要力量，海恩波特（C?Heginbotham）動員由社會企業(yè)、非營利組織、合作和信用聯(lián)盟及草根組織等形成聯(lián)盟，為社區(qū)真正實現(xiàn)自治再造基礎(chǔ)。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界從社區(qū)網(wǎng)格化模式入手探討轉(zhuǎn)型社區(qū)秩序重建的研究主要有以下成果。一是從國家與社會關(guān)系的視角尋求“政府治理”與“社區(qū)自治”間的有效契合。田毅鵬教授指出，尋找網(wǎng)格管理與社區(qū)治理之間的聯(lián)結(jié)，調(diào)試好國家與民眾間的距離構(gòu)造，從而實現(xiàn)對基層秩序的重建。二是從具體運作機制的視角探討網(wǎng)格化管理在城市基層秩序中的構(gòu)建與完善。文軍教授通過探討網(wǎng)格化模式的構(gòu)建，認為網(wǎng)格化管理模式實現(xiàn)了在城市管理從單一被動到多元聯(lián)動的轉(zhuǎn)變。三是從組織與空間關(guān)系的視角出發(fā)分析網(wǎng)格化建設(shè)的投入效益、資源匹配和最佳規(guī)模。劉君德教授認為，通過社區(qū)網(wǎng)格化模式可以實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)組織的最優(yōu)空間布局和群眾性自治組織的最佳區(qū)域設(shè)置。

當(dāng)下社會學(xué)界對于基層秩序重建與社區(qū)網(wǎng)格化模式的研究，提供了大量有益的理論基礎(chǔ)與實踐探索，但仍有以下幾點缺憾。一方面是研究視角的缺憾，以往研究大都在現(xiàn)有的社區(qū)運行機制的內(nèi)部尋求突破，鮮見從網(wǎng)格化模式這一切入點來探討社區(qū)轉(zhuǎn)型社區(qū)的問題。另一方面是研究層次的缺憾，對于轉(zhuǎn)型社區(qū)的研究長期停留在宏觀層次上，當(dāng)下需要從微觀的層次上來對轉(zhuǎn)型社區(qū)進行扎實的田野調(diào)查。

二、轉(zhuǎn)型社區(qū)的困境與網(wǎng)格化模式的應(yīng)對

本文以c市雙山村為例，針對當(dāng)下城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)結(jié)合部由村到城的發(fā)展而建立起來的社區(qū)進行深入研究，展現(xiàn)其在其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題及需求，以此為基礎(chǔ)，彌補以往的城鎮(zhèn)化進程及社區(qū)治理問題，并嘗試以帶有理論與實踐雙重意義的網(wǎng)格化治理模式為解決轉(zhuǎn)型社區(qū)問題的工具。

（一）城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期面對的困境與挑戰(zhàn)

隨著城鎮(zhèn)化的進程，諸多鄉(xiāng)村社區(qū)開始邁向城市社區(qū)。在這一轉(zhuǎn)型過程中，C市雙山村有四個方面的問題令人關(guān)注。一是村委會社區(qū)管理模式向街居社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型過程中的簡單復(fù)制，這與城市社區(qū)要求的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治宗旨脫節(jié)，這需要我們探索社會管理的本土性與科層制兩者的合理融合。二是社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜變化，外來流動人口需要社區(qū)轉(zhuǎn)換治理思路來應(yīng)對社區(qū)流動性，協(xié)調(diào)相關(guān)政策與社區(qū)資源，為外來流動人口的進一步發(fā)展提供助力。三是在城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)居民的空間分異，如何促進新建商品小區(qū)與回遷小區(qū)的溝通與交流，需要社區(qū)設(shè)計可操作的方案。四是公共精英的缺失，轉(zhuǎn)型社區(qū)的公共事務(wù)急需要公共精英的重現(xiàn)培育，這也需要社區(qū)在治理過程中尋找可行的方式激活社區(qū)能量，打造社區(qū)自治的精英基層。

（二）社區(qū)網(wǎng)格化治理模式的優(yōu)勢及其局限性

一方面，社會改革步入深水區(qū)，諸多社會問題的出現(xiàn)對社區(qū)穩(wěn)定秩序造成沖擊，尤其是隨著單位制的終結(jié)過程，社會原子化動向表現(xiàn)的愈來愈明顯，社區(qū)承擔(dān)著解決基層秩序不穩(wěn)定因素的政治使命，這就需要創(chuàng)新社區(qū)治理模式，讓社區(qū)成為化解社會矛盾的防護網(wǎng)絡(luò)。另一方面，隨著網(wǎng)格化治理模式由北京向各大城市的擴散與復(fù)制，原本適合臨時性管理的應(yīng)急手段變成一種長時段制度化與結(jié)構(gòu)化的治理模式，這不僅帶有制度泛化的色彩，更在行政末梢的延伸過程中對基層的自治方式有所影響。而本研究期望通過分析網(wǎng)格化治理模式的優(yōu)勢及其缺陷，從而為其在城鎮(zhèn)化進程中轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理提供移植的契合性方案。

（三）創(chuàng)新與超越：網(wǎng)格化治理模式在城鎮(zhèn)化進程中轉(zhuǎn)型社區(qū)中的移植

在調(diào)查雙山村困境的表征與原因、網(wǎng)格化治理模式的優(yōu)劣分析的基礎(chǔ)上，我們將探討網(wǎng)格化模式在城鎮(zhèn)化進程中的可行性與可操作性。治理系統(tǒng)與治理問題的對接需要環(huán)環(huán)相扣的整體性設(shè)計，從而為基層實踐治理能力的提高提供宏觀與微觀的雙重建議。筆者認為對于雙山村的網(wǎng)格化管理與服務(wù)應(yīng)當(dāng)著重堅強以下六個方面工作。首先是合理劃分網(wǎng)格，結(jié)合已有居住邊界，依托原有路網(wǎng)，原則上按照每個網(wǎng)格200戶，人口約600人，將6000人口的雙山村劃分10個網(wǎng)格。其次，明確一名社區(qū)工作人員作為網(wǎng)格負責(zé)人，由每個網(wǎng)格居民公開選舉，定期巡查，并建立健全網(wǎng)格工作流程，以網(wǎng)格信息庫、基礎(chǔ)臺賬、民情日志等形式，建立有人巡查、有人報告、有人負責(zé)、有人解決、有人督查的“五有”工作機制，實現(xiàn)事在網(wǎng)中辦。最后，嚴格考核問責(zé)，實行定期考核和通報、評比制度，實行責(zé)任倒查。

三、結(jié)語

第3篇：基層治理問題研究范文

關(guān)鍵詞：“一票否決”制；基層治理；科層制；壓力型政府

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現(xiàn)于1991年國務(wù)院作出的《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》?！耙黄狈駴Q”制形成之初被運用于在社會治安綜合治理、計劃生育、環(huán)境保護等具有重大戰(zhàn)略意義的行政領(lǐng)域，其后為各級政府所效仿，成為督促下級政府完成上級任務(wù)的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績效考核機制中。“一票否決”制成為一種廣泛的制度現(xiàn)象，可以從以下幾個方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經(jīng)典科層制理論認為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規(guī)則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規(guī)和明確規(guī)定的層級制來協(xié)調(diào)專門化的權(quán)限和行動，以強調(diào)非人格化和理智上可加分析的規(guī)則來確保組織運作的公正與理性。而在中國基層政治的壓力型體制下，一級政治組織為了完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。黨委集權(quán)、黨政合一，利用垂直權(quán)力、以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)，并以政治或物質(zhì)獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的政策決策和執(zhí)行模式?！耙黄狈駴Q”制適應(yīng)了這種行為習(xí)慣，并將之推向極致。

二、層級指標評價體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵機制，使得一級政府需要向上負責(zé)的而不是向下負責(zé)。隨著考核指標的不斷增加，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕a(chǎn)“考評性 ”產(chǎn)品 ，而非服務(wù)型公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上要接受上級考核 ，對內(nèi)要考核工作人員 ，對下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責(zé)體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分數(shù)制的。這種問責(zé)體系運行的結(jié)果是為考核而工作 ，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作只與考核相關(guān) ，而與鄉(xiāng)村發(fā)展的實質(zhì)進程無關(guān)。

“考評性生產(chǎn)”導(dǎo)致基層政府供給服務(wù)型產(chǎn)品的意愿下降。這與稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補償和有效的調(diào)控機制，難以糾正社會利益分配的不均衡，增加社會不滿，造成社會成員的政治冷漠。第二，基層社會政治民主化建設(shè)緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達和維護自身權(quán)益的體制內(nèi)途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現(xiàn)體制外的“自力救濟”。第三，公共行政主要靠政策推動。政策推動型治理曾在很長一段時期內(nèi)起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應(yīng)變性和“人在政舉”的困境，缺乏長效的制度建設(shè)。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現(xiàn)狀與服務(wù)型政府要求之間的矛盾；所承擔(dān)任務(wù)的復(fù)雜性與自身財力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執(zhí)行上級意志與吸收順應(yīng)基層百姓意愿之間的矛（下轉(zhuǎn)283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢下，基層治理呈現(xiàn)了如下特點：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費改革后，鄉(xiāng)村組織在現(xiàn)實條件的約束下，無法立即轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型組織，處在一個比較消極的位置，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理邏輯發(fā)生了一個根本性的轉(zhuǎn)變。因為維護農(nóng)民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農(nóng)民發(fā)生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織自身的權(quán)力運作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標實現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)?，均可被鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用，并且，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點”，目標替代現(xiàn)象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級指標性任務(wù)而不擇手段，工作方法偏激或簡單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認為 ，政府同時也是“經(jīng)濟人 ”，具有自身的利益以及逐利動機。 人治色彩越濃，政府的逐利動機越強烈，經(jīng)濟人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變?yōu)橐粋€既超越鄉(xiāng)村社會又相對脫離國家政權(quán)的獨立利益實體，“選擇性治理”的問題隨之出現(xiàn)。基層政府有選擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現(xiàn)出超強的行動能力，同時對自己不利的工作放任不管。在稅費改革，基層政府財力緊張的大背景下，這種現(xiàn)象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個意義上來說，“一票否決”制正是上級政府基于對下級政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項目的增多所帶來的工作形勢和干部心態(tài)的變化，這項制度本身的效用呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢。在一個激勵的峰值后，基層政府的工作態(tài)度重新轉(zhuǎn)向怠惰。工作風(fēng)險的提升和考評的無限制增加還助長了尋租行為和請托瞞報的風(fēng)氣。

然而對于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結(jié)論。因為在前文中已經(jīng)論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結(jié)果，而非它的原因。以治理的禁令為例，在大部分地區(qū)，關(guān)于群眾的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡單粗暴地侵害居民利益的行為?！耙黄狈駴Q”制作為一種單一手段，其效用短時間內(nèi)難以取代。實踐僅僅證明，僅靠一種技術(shù)性手段，無法真正從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)下的基層治理局面。

參考文獻：

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第4篇：基層治理問題研究范文

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前在不少農(nóng)村地區(qū)，村民自治包含的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等重要內(nèi)容，并沒有真正得到全面的貫徹落實，村長直選暴露出來的一些問題使得村長直選乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選淪為“村干部自治”。在這種情況下，如何進一步“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民利”（十七大報告語）？中國經(jīng)濟體制改革研究會日前召開“基層民主與政府治理”研討會，來自學(xué)界和基層政府的人士濟濟一堂，各抒己見。本刊選擇其中四位發(fā)言人的主要觀點予以刊登。

李凡（世界與中國研究所所長）

應(yīng)盡快通過村委會和居委會組織法的修改方案，給予基層以政策信息。

總結(jié)這么多年來中國基層民主發(fā)展的情況，可以發(fā)現(xiàn)中國基本有兩種類型的基層民主，一個是動員式民主，一個是維權(quán)式民主。用動員方式進行的基層民主主要是村民自治和居民自治。目前，動員式民主的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了兩個轉(zhuǎn)折，一是出現(xiàn)了地方政府創(chuàng)新式民主，一是出現(xiàn)了維權(quán)式民主。地方政府創(chuàng)新式民主包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉，公共預(yù)算的改革，地方人大的改革，還有一些地方建立了一些對話機制，推進了地方政府和群眾的對話。維權(quán)式民主也可以叫參與式民主，目前來看基本上包容了所有的社會方面，例如環(huán)境的維權(quán)、業(yè)主的維權(quán)、公民的知情權(quán)、在網(wǎng)上發(fā)言的言論權(quán)等等，但是從總的特點來看，它仍然是一些孤立的案件。不過從我們的了解來看，維權(quán)式民主的內(nèi)部在醞釀著聯(lián)合，想形成一些比較集中的力量，以達到更好的維權(quán)效果。

我們從中國基層民主實踐中發(fā)現(xiàn)，有七個方面對基層民主發(fā)展的影響比較大。我們將它們叫做基層民主的七個發(fā)展路徑。這七個路徑就是選舉、人大改革、法治改革、政府治理、黨內(nèi)民主、公民社會和維權(quán)。在這七個路徑中，前面五個屬于制度建設(shè)，后面兩個屬于社會發(fā)展。

作為對當(dāng)前基層民主發(fā)展的政策考慮，要將中國的基層民主不但繼續(xù)進行下去，而且更重要的是要解決問題，特別是解決基層政治的混亂問題。對此我有三個考慮，也作為上中下三個政策。

首先，應(yīng)該推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉。第二，推動政府治理改革，特別是建立公共預(yù)算機制，推動預(yù)算改革，讓人大發(fā)揮作用, 看住地方政府的花錢。同時，也應(yīng)該鼓勵各個地方建立和老百姓的各種各樣的對話機制。第三，民政部已經(jīng)將村委會和居委會組織法的修改方案報到了中央，這些修改方案里面增加了大量選舉的內(nèi)容，對于規(guī)范基層民主的選舉會有幫助。在目前基層民主出現(xiàn)問題的情況下，應(yīng)盡快將這兩部法修改通過，這樣就等于明確地告訴地方，中央還是要基層民主的，地方不得胡來。

趙超英（河北青縣縣委書記）

先把村民自治搞扎實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選會水到渠成

從長遠看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記直選是必然的趨勢，但前提要實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治?，F(xiàn)在還不是時候，眼下還是應(yīng)該扎扎實實地推村民自治。過早推鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，搞不好會連村民自治取得的這點成果也給毀了。什么時候搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選呢？我看要等到村民自治能夠自動駕馭，也就是村民自治真正落實了，上級黨委政府對鄉(xiāng)村事務(wù)不必、也不能再干預(yù)了的時候。到那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選也就水到渠成了。

我們不能對村民自治的狀況估計過高。盡管搞了許多年，也搞了直選，但體制架構(gòu)還不理順，制度安排還不配套；很多地方黨委、政府還沒有真正認識，很不情愿，很不自覺；村民的參與能力也有問題，還需要進一步訓(xùn)練。這個過渡時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色很復(fù)雜、也很重要。既要指導(dǎo)村民自治，有些事情還要直接管，比如計劃生育。況且，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際還是上級的執(zhí)行組織，搞直選意義不大，徒把事情搞亂。不要操之過急，也不能好高騖遠，村民自治搞扎實了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了自治村的聯(lián)合體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然也就自治了，直選也就不在話下了。由此再往更高層次、更大范圍推進，所有的事情都能辦好。美國民主也是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治為基礎(chǔ)的。相對幾千年的歷史，相對這么大的國家，花十年、二十年功夫算什么？政治上搞“窮過渡”，欲速則不達。

青縣這幾年搞村民自治，遇到了一些問題，關(guān)鍵在上邊，關(guān)鍵在認識。盡管村民自治上了憲法，又有專門法律，但有的部門、有的人仍然不放心、不放手，認為搞村民自治農(nóng)村會亂，會影響政府的動員能力。所以，你搞你的村民自治，我搞我的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，結(jié)果造成“兩委”沖突。我認為，“兩委”沖突實質(zhì)反映的是干群矛盾、黨群矛盾，反映的是經(jīng)濟基礎(chǔ)與政治制度的矛盾?！按箦侊垺钡臅r候可以搞“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，“大包干”只能搞村民自治，不然神仙也領(lǐng)導(dǎo)不了?，F(xiàn)在必須解決這個問題，要實心實意搞村民自治，放心放手搞村民自治，在村民自治的基礎(chǔ)上研究政府治理，研究黨的領(lǐng)導(dǎo)。要量體裁衣，不能削足適履。

最近，我正在“計劃生育”這項很極端的工作上搞一個實驗，看看到底村民自治或者基層民主充分發(fā)展對于政府治理會帶來哪些阻力和沖突？經(jīng)過將近一年的實驗，我發(fā)現(xiàn)如果村民自治或者基層民主搞的充分，它跟政府治理不是矛盾的關(guān)系，是互補的關(guān)系，對政府工作是一個幫助。過去我們過多地用政府這只手，結(jié)果孤掌難鳴，社會不認同、搞對立，事倍功半。現(xiàn)在調(diào)動起社會的力量、世俗的力量，政府治理與社會自治互應(yīng)互動，事半功倍。當(dāng)然，前提要有一個合適的體制架構(gòu)，有一種機制，青縣的村制架構(gòu)是“黨支部領(lǐng)導(dǎo)，村代會作主，村委會辦事”，“領(lǐng)導(dǎo)”就是“領(lǐng)道”，不是作主；“作主”就是當(dāng)家作主，是“老板”，不是擺設(shè)；“辦事”就是“打工”，不是“掌權(quán)”。只有這樣，一種新的社會動員機制才能形成，不然，弄虛作假，拿拿捏捏，群眾不會聽你的。

陳林（浙江瑞安副市長）：

最前端的行政末梢不要靠選舉產(chǎn)生。要肯定這些年的成績。村民自治暴露出來的一些問題，不是民主本身造成的，很大部分是法治缺位造成的。

發(fā)展基層民主，需要討論民主的內(nèi)容與形式，界定鄉(xiāng)村之間、各級地方之間的權(quán)力配置，還要考慮民主政治的“規(guī)模經(jīng)濟”問題。現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力大都被各種部門縱向切割，就算搞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選也是徒具形式少有內(nèi)容。

民主不能等同于選舉，更不一定要從最基層、一層一層往上選。民主政治要超出鄉(xiāng)土、宗族的界限，太小體量，財政經(jīng)濟實力都不足以維持，而且越往農(nóng)村基層，“前現(xiàn)代”的因素越容易占據(jù)主導(dǎo)作用，難以形成市民社會和公共空間。其實，村級搞民主我就認為政治體量不足，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也達不到民主政治的必要體量。譬如臺灣搞過一段時間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“民選”，發(fā)現(xiàn)弊大于利，也要改為“官派”了，即由“民選”的“縣市長”派任“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”，政治上共進退。

那么，究竟多大的政治單元適合民主政治的完整運作呢？這里提出幾個具體標準：十幾萬到幾十萬人口，方圓在一個多小時車程以內(nèi)，政治經(jīng)濟和歷史文化聯(lián)系較為密切，本身具有一定的整體性，居民具有基本的地域認同，對外是相對自成體系的政治經(jīng)濟單元。這就非常接近于縣域。當(dāng)然有的縣人口、面積太大或者成分有點“雜”，可以劃小。也有少數(shù)經(jīng)濟上的重鎮(zhèn)強鄉(xiāng)，不妨直接升格為縣或縣級市。

如果推動縣級直選，一些縣份可能要劃小。如果推動鄉(xiāng)級直選，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能要撤并，更要將部門權(quán)力還歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。表面上好像推動鄉(xiāng)級直選比較漸進，其實對于現(xiàn)有體制沖擊更大。我國法律的授權(quán)大都是以縣或“縣級以上某某主管部門”為對象的，已經(jīng)形成了一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)。把縣份劃小，權(quán)力也自動下移，人事安排的空間更大一些。這要比撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級部門爭權(quán)，在技術(shù)上容易得多。無論在縣或鄉(xiāng)一級設(shè)立完整的政府單元，更下一級可以作為派出機構(gòu)，也就是最前端的行政末梢不要靠選舉產(chǎn)生。在執(zhí)政黨擁有足夠權(quán)威的條件下，這些調(diào)整可以盡快完成。

李昌平（河北大學(xué)）

現(xiàn)在必須清除基層的黑社會，這個不做好，很多設(shè)計都會落空。

在法定的、很短的時間內(nèi)，必須按照規(guī)定辦法選出一個村長，站在北京這個角度，這是不錯的。但站在基層角度，一個鄉(xiāng)下轄幾十個鄉(xiāng)村，怎么可能在法定的、很短的時間里，把合格的村長選出來？尤其是在村民外流比例非常高的農(nóng)村，實在是沒有辦法操作。為什么一定是全國一個模式――海選，這么大一個中國，誰證明過海選就是最優(yōu)的方法？

第5篇：基層治理問題研究范文

(華中科技大學(xué)，武漢430074)

內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要。現(xiàn)行關(guān)于項目制的研究，對于項目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現(xiàn)預(yù)期的目標，而且往往會造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對現(xiàn)行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國家與農(nóng)民的實際需要。

關(guān)鍵詞 ：分稅制項目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導(dǎo)言

改革開放后，財稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主體，促成丁中國經(jīng)濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。

這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負擔(dān)，造成了非常嚴重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗爭和官、學(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費時代。

取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認同，實現(xiàn)了預(yù)期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負了惡名，面臨正當(dāng)性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導(dǎo)致國家政策實質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣峁┕卜?wù)的能力和基礎(chǔ)條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控斦?，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運作模式。由于其獨特的比較優(yōu)勢和相應(yīng)的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構(gòu)成了一種重要的社會學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個方面。

當(dāng)前，學(xué)界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項目制必然也會對農(nóng)村社會及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉(zhuǎn)起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習(xí)俗。

周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進行研究后發(fā)現(xiàn)，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應(yīng)該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會學(xué)想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現(xiàn)，作為項目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個“派出機構(gòu)”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但項目在實際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設(shè)計，科層管理和“一項目一政策”可能導(dǎo)致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應(yīng)項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應(yīng)項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復(fù)雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化

不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。

按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)及社會資源儲量、農(nóng)民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經(jīng)濟發(fā)展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會結(jié)構(gòu)與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生了極大的負面影響，由于事權(quán)與財權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農(nóng)民負擔(dān)。

農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉(zhuǎn)化機制，變成了更加沉重的稅費任務(wù)和愈益嚴重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會?；鶎诱?quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道?；鶎诱?quán)維持基本運轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)業(yè)稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費來維持運轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費中獲取，此時村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護型經(jīng)紀”特點。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時村干部對于基層政權(quán)具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。

農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟行為。對于不發(fā)達地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發(fā)展經(jīng)濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導(dǎo)致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源?！巴恋亍背蔀橥苿拥胤綄崿F(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導(dǎo)地方政府向偏遠農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運動，這項運動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關(guān)注和重視。

四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？

一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經(jīng)不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預(yù)目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現(xiàn)?，F(xiàn)在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項目進村以后，農(nóng)民不認為這個資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼?！坝斜葲]有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺?！艾F(xiàn)任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想?yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻椖俊?，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經(jīng)濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權(quán)力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”

項目制同樣也會對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈?？梢哉f，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復(fù)雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經(jīng)營這臺超強機器。城郊農(nóng)村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環(huán)，不斷推進城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機，引起社會廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費時期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財力相匹配的責(zé)任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進程，反而隨著國民經(jīng)濟的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。

五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質(zhì)性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權(quán)和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現(xiàn)大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內(nèi)運作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項目制運行機制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應(yīng)該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級政權(quán)以上，項目體制本身是一種很好的監(jiān)督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當(dāng)項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展狀況、目標等多種因素，對轄區(qū)范圍內(nèi)的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現(xiàn)的競爭性和私人關(guān)系對項目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權(quán)的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監(jiān)督和制衡，降低私人運作的空間。

第6篇：基層治理問題研究范文

關(guān)鍵詞：基層醫(yī)療機構(gòu)；績效管理；研究

一、基層醫(yī)療機構(gòu)績效管理中存在的問題

（一）績效管理制度中存在的問題

很多基層醫(yī)療機構(gòu)由于績效管理知識的缺乏，績效管理被解讀成單純的績效工資分配制度，這在員工間建立起了很濃重的物質(zhì)色彩，員工只是為了獲得利益才積極實施績效管理，而績效管理對員工也只是激勵，并沒有對他們進行約束，績效管理在實施時懲罰也是較輕的，所以績效管理沒有發(fā)揮其真正的作用，而只是激發(fā)了員工的功利心。

（二）績效管理技術(shù)中存在的問題

1.績效管理考核指標設(shè)計不科學(xué)、不合理，績效管理沒有發(fā)揮其真正作用

績效管理中一個很重要的成分就是考核指標，所以考核指標的制定必須嚴謹再嚴謹，在指標的選擇上要注重財務(wù)指標與非財務(wù)指標的合理搭配。目前我國很多醫(yī)療機構(gòu)采用的都是門診量和均次門診費等收入指標作為考核的標準，它們的目的分別是激發(fā)基層醫(yī)務(wù)人員的工作積極性和給群眾提供更多的看病機會、時間等，但是預(yù)想總是趕不上實際的，很多基層的醫(yī)務(wù)人員為了達到衛(wèi)生部門的考核標準，他們會讓本來沒有什么問題的病人去看病，還讓那些病情比較嚴重的病人控制他們的醫(yī)療費用，這些行為都是損傷了群眾的利益而滿足了他們的利益，這明顯是不利于人民群眾的，也使得醫(yī)療機構(gòu)的績效管理背離了初衷。

2.績效信息的不真實、不可靠、不全面、不及時造成了績效考核的結(jié)果難以令人信服

績效管理主要有考核指標、績效信息、結(jié)果獎懲三大部分組成，其中績效信息對績效考核有著決定性的作用，因為結(jié)果獎懲都是根據(jù)績效信息來的。目前，我國基層醫(yī)療機構(gòu)獲取績效信息主要有由考核對象提供和考核主體搜尋兩種方式，這兩種方式顯而易見是不能夠保證績效信息的真實性、可靠性的，很多醫(yī)務(wù)人員為了自身的利益就會謊報績效信息，還有一些醫(yī)務(wù)人員在上報考核信息時會選擇性的提供對自己有利的信息，這樣一來醫(yī)療機構(gòu)所獲得的績效信息就是不完整的，所得出的考核結(jié)果也只是片面的，所以醫(yī)療機構(gòu)績效考核的結(jié)果也是不令人信服的，無論是當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生行政部門，還是醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部的醫(yī)務(wù)人員都對考核結(jié)果存在著異議。

（三）績效管理體制機制中存在的問題

醫(yī)療機構(gòu)的績效管理體制機制依據(jù)考核主體和考核方式的不同分為績效管制體制和績效治理機制兩種。從不同的考核主體和考核方式出發(fā)，所選擇的績效管理體制機制也就不同，對于衛(wèi)生部門來說，選擇的是績效管理體制；對于醫(yī)療保險機構(gòu)來說，選擇的是績效治理機制?？冃е卫頇C制的考核方式是付費制度，獎懲方式是以“結(jié)余歸己”的激勵機制和“超支自負”的約束機制獎懲基層醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員；績效管制體制的考核方式是行政檢查和行政評估，獎懲方式是以財政分配和工資分配為手段獎懲基層醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員。如果醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)受到政府的管制，則醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)使用績效管制體制；如果政府只是購買并對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)進行監(jiān)督和管理，則使用績效治理機制。但是對于我國的大部分醫(yī)療機構(gòu)來說，因為都是被政府購買了，并進行監(jiān)督和管理，所以都是兩種績效管理體制機制結(jié)合使用的，但是由于這兩種績效管理體制機制都與市場治理的制度和行政管制不符合，所以兩種績效管理方式都沒有真正發(fā)揮他們自己的優(yōu)點，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)自身發(fā)展的方向來選擇績效管理體制機制。

二、強化基層醫(yī)療機構(gòu)績效管理的方法

（一）建立完善的績效管理制度，激發(fā)出醫(yī)務(wù)人員的工作積極性

1.醫(yī)務(wù)人員沒有建立起正確的績效管理意識

績效管理不僅要激發(fā)醫(yī)務(wù)人員獲取利益的思想，同時還要激發(fā)他們不斷學(xué)習(xí)來提升自身實力，從而提升醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療服務(wù)能力。除了獎金之外，醫(yī)療機構(gòu)還需要將職稱的評定和升職等都加入到績效管理之中，激發(fā)醫(yī)務(wù)人員不斷學(xué)習(xí)的動力，同時，醫(yī)療機構(gòu)還需加強自身文化的建設(shè)，結(jié)合績效獎勵，激發(fā)出醫(yī)務(wù)人員構(gòu)建機構(gòu)文化的思想，以此不斷加強醫(yī)療機構(gòu)的績效管理。

2.醫(yī)療機構(gòu)沒有協(xié)調(diào)好激勵如約束之間的關(guān)系

績效管理除了激勵作用之外還應(yīng)起到約束作用，醫(yī)療機構(gòu)要衡量好激勵與約束的配比，如果激勵因素過大就會加重人民群眾“看病貴”問題，但如果約束因素過強就會使得看病雖然不“貴”但很“難”。而基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為了體現(xiàn)其服務(wù)于廣大人民群眾的公益性，必須把握好激勵與約束的尺度，要服務(wù)于廣大人民群眾，所以積極性與公益性都同樣重要。

3.醫(yī)療機構(gòu)對于獎懲不夠明確

隨著社會的發(fā)展，很多醫(yī)療機構(gòu)都變質(zhì)了，很多醫(yī)務(wù)人員為了謀取私利會給病人開“搭車藥”、過渡檢查等，這無疑增加了病員的就醫(yī)成本，與政府提倡的緩解“看病貴”問題背道而馳，所以醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)對此類行為加強管理，對這類醫(yī)務(wù)人員給予懲罰。除此之外，醫(yī)院機構(gòu)應(yīng)緊繃防范“醫(yī)療安全”這根弦，對于發(fā)生的醫(yī)療事故，就算這起事故群眾不知道也要給予和事故有關(guān)醫(yī)務(wù)人員嚴重的懲罰，而不是為了醫(yī)院的名譽而把這件事情壓下去，從而強化績效管理的重要性。

（二）提升績效管理技術(shù)，獲取最真實、可靠的績效信息

1.醫(yī)療機構(gòu)可以通過建立醫(yī)療服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺來獲取績效信息。醫(yī)療機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)將每天醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療服務(wù)的全部信息記錄在網(wǎng)絡(luò)上，醫(yī)療機構(gòu)可以通過該系統(tǒng)及時的獲取全面的績效信息，同時也保障了績效信息的真實性和可靠性。

2.醫(yī)療機構(gòu)需要使用分級醫(yī)療體系對醫(yī)院的病人進行全程的跟蹤服務(wù)。分級醫(yī)療體系包括分級醫(yī)療服務(wù)體系和醫(yī)療信息平臺，考核主體可以通過醫(yī)療信息平臺跟蹤病人的病情，詳細記錄病人開的藥物和藥物的價格，規(guī)范醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員的診療行為，而醫(yī)療服務(wù)平臺則詳細記錄了醫(yī)務(wù)人員對于病人治療的效果信息等，從病人的病情來體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員的工作服務(wù)態(tài)度，分級醫(yī)療體系不僅能幫助醫(yī)療機構(gòu)建立有序的就醫(yī)環(huán)境，還要嚴格要求醫(yī)務(wù)人員的工作，同時為醫(yī)療機構(gòu)的績效管理提高準確、可靠的績效信息。

（三）選擇正確的績效管理體制機制，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的績效管理

根據(jù)國家制定的發(fā)展目標和多次的實踐認為治理型市場化體制機制更加適合于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的績效管理，所以基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為了實現(xiàn)績效管理的公益性、積極性等應(yīng)該選擇績效治理機制，績效治理機制能夠提升醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療績效。通過對國外成功的績效管理例子的研究，治理型市場化機制與績效管理機制的結(jié)合是最適合于醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展的，因為這樣的績效管理模式保證了考核主體的中立的立場，保障了績效考核的公正性和公平性，同時這樣的績效管理模式就算是在績效信息不全面、真實，考核結(jié)果不準確的情況下也能夠為病人提供優(yōu)良的服務(wù)。

三、結(jié)語

基層醫(yī)療機構(gòu)如果想要在維護公益性的同時激發(fā)醫(yī)務(wù)人員的工作積極性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須建立起有效的績效管理。首先，醫(yī)療機構(gòu)必須對績效管理制度進行深入的改革，績效管理在起激勵作用的同時還必須對醫(yī)務(wù)人員進行嚴格的約束；其次，醫(yī)療機構(gòu)必須制訂科學(xué)、合理的考核指標，同時建立醫(yī)療服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，保障績效信息的真實性、可靠性、全面性；最后，醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)該采用治理型市場化體制機制和績效治理機制的績效管理模式，不斷提高醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療績效。

參考文獻：

[1]薛曉東.鞍山公立醫(yī)院績效管理體系設(shè)計研究[D].遼寧科技大學(xué)，2014.

[2]朱敏.農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)績效管理方案研究[D].南京醫(yī)科大學(xué)，2014.

第7篇：基層治理問題研究范文

［關(guān)鍵詞］基層政治；參與；理論

［中圖分類號］D07［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2007）02－0016－02

公民為什么選擇參與或不參與基層（社會自治）政治生活？理論家的回答不一而足。認為，社會成員是作為其所屬的某個階級來進行政治參與的，參與的目的是為了維護和爭取個人或者階級的種種利益。在政治社會學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，還有其他一些理論和學(xué)說從不同的視角進行了分析。

一、治理理論

由于基層自治不只是村民、居民本身的日?；蚬采?，它還是國家治理社會的社會工程的一個組成部分。因此，源自西方公共管理學(xué)的善治理論常常被援引。“善治”，即“良好的治理”。在當(dāng)代西方公共管理改革運動導(dǎo)致的“治理”復(fù)興中，“治理”被賦予了新的含義，指“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。這就意味著：（1）治理或者說公共治理與政府管理不同，其主體并不是唯一的，而是包括政府在內(nèi)的各種公共的和私人的機構(gòu)；（2）治理權(quán)威的運用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強制性行政命令，而是采用上下互動、相互協(xié)商、彼此合作的方式；（3）治理是對公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標也是多元的，但最終的目標是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，最大化地實現(xiàn)公共利益。簡言之，治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)公共利益最大化的過程。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是二者的最佳結(jié)合狀態(tài)。在此背景下，治理（而不是統(tǒng)治）應(yīng)成為探索中國基層社會治理模式的基本理論起點。

善治理論的支持者主張，當(dāng)代社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要政府與民眾精誠合作，對于政府來說，要還政于民；對民眾來說，要“天下興亡，匹夫有責(zé)”。當(dāng)有關(guān)農(nóng)村村民自治與城市社區(qū)自治的定性紛爭不已的時候，善治論提供了一個討論的平臺：不必拘泥于自治機構(gòu)是為政府跑腿，還是直接服務(wù)基層社會的民眾，應(yīng)將討論的重心放在國家與社會的鏈接機制上。善治理論主張，社會治理不只是政府的事，因此，群眾自治組織、第三部門等等都可以被看作社會治理的重要參與力量。人們不只是通過“從政”才能參與或解決區(qū)域性公共事務(wù)。因之，善治理論通過治理多元化強化了公民參與基層社會自治多元之路的邏輯。

二、事件與制度理論

受英國社會學(xué)家吉登斯及法國社會學(xué)家布迪厄的啟發(fā)，中國社會學(xué)家孫立平先生主張，觀察社會行動更應(yīng)注重行動發(fā)生、發(fā)展的動態(tài)過程。因為事件發(fā)生的動態(tài)過程更能夠體現(xiàn)出隱藏在社會結(jié)構(gòu)之下的不易為人知的因素。如，通過對一起基層政府工作人員在農(nóng)村收糧事件的分析，孫立平等人展示了公共權(quán)力進入基層后，面對基層社會結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)，不得不“非正式運作”的過程。

張靜認為，既然社會制度具有一定的穩(wěn)定性，那么，考察制度的研究路徑將更能觀察到變量之間的模式化影響。她指出，20世紀60年代以來，西方學(xué)者提出新制度主義的分析范式，即，關(guān)注制度的性質(zhì)、制度如何影響人們的行為，如何解釋人們在特定制度中的行動，在環(huán)境因素的影響下，文化、社會規(guī)范和習(xí)慣將發(fā)生什么樣的變化等等。國外學(xué)者瓦萊利注重制度對行動者的影響，他在討論當(dāng)代美國公民不再像托克維爾所觀察到的美國人那樣積極參與村鎮(zhèn)自治時，他認為，公民參與基層自治與否，在很大程度上要受到當(dāng)時社會制度的影響。通過對一起社區(qū)業(yè)主委員會的維權(quán)活動的細致分析，張靜認為，業(yè)主委員會這一制度的誕生，將啟動中國市民參與社區(qū)自治的積極性，不過，不是在社區(qū)建設(shè)或是社區(qū)自治委員會這一“政治制度”里，而是在商業(yè)活動所催生的“社會制度”中。

三、理性選擇理論

理性選擇學(xué)說最初在社會契約論的框架內(nèi)展開――基于天賦人權(quán)的理念，社會成員可以設(shè)計制度并依其行事。不過，一方面，不平等的現(xiàn)實令公民參與率下降，另一方面，實證主義取向的社會科學(xué)研究也反感這種想當(dāng)然式的思路。因此，在行為科學(xué)大行其道的20世紀60年代以來，發(fā)軔于經(jīng)濟學(xué)繼而在各學(xué)科形成松散聯(lián)盟的新型的理性選擇問世。簡單地說，理性選擇將社會成員假定為可以為自己的行動作出最佳選擇的“理性人”。此論最著名的提倡者奧爾森認為，個人能夠在可供選擇的各種路徑面前作出抉擇。他發(fā)現(xiàn)，作出一致行動的激勵機制主要有：群體規(guī)模不宜過大；在群體內(nèi)行動的所得要多于在群體外行動的所得。

這種理論在解釋公民在相同的制度面前作出不同的個人選擇方面具有相當(dāng)力度。當(dāng)代中國學(xué)者更將利益與公民政治參與連接起來進行考察，借用囚徒困境、公地悲劇等理論框架，取得了一些引人注目的實證研究成果。如，學(xué)者羅興佐通過對鄉(xiāng)村水利的研究，發(fā)現(xiàn)在不同區(qū)域的社會結(jié)構(gòu)、組織與文化的規(guī)定下，村民個體所獲得的自由選擇的空間的大小亦不一致。一些地區(qū)的村民在強大的組織、文化等外在結(jié)構(gòu)的規(guī)定下，保持著極高的參與率。在社區(qū)自治的研究中，學(xué)者多將市民的低政治參與率視為市民個體理性選擇的結(jié)果，這也幾乎成為此類研究的不證自明的前提假設(shè)。

不過，理性選擇理論卻無法面對社會成員的利他行為。在基層社會自治的討論中，如何解釋社會成員參與與自己利益無關(guān)或不甚相關(guān)的基層政治活動，將是此論擁躉的心中之痛。

四、自由與社群理論

自由主義以保護個人自由為社會制度設(shè)計的出發(fā)點，將公民在基層政治生活中的參與視為積極維護其自身權(quán)利之舉。更有古典自由主義者嚴分個人生活領(lǐng)域與公共政治生活領(lǐng)域，注重個人權(quán)利的邊界，將公民是否參與基層政治生活完全交由私人利益去決定。由于自由主義過分執(zhí)著于個人利益，不惜原子化個人，所以它對個人拒絕參與社區(qū)自治之政治生活的解釋難以讓人滿意。不參與基層政治生活的原因有許多：公民不清楚自己的權(quán)利究竟為何物，或是當(dāng)自己不認為自己的權(quán)利受到侵犯時，或是公民有搭乘便車的理性選擇權(quán)時，皆會選擇不參與。漠于參與基層政治生活在現(xiàn)代西方發(fā)達國家的普遍存在，讓種種自由主義學(xué)說難以自圓其說。另外，自由主義通過自然狀態(tài)、社會契約論來展開論證個人權(quán)利與公共權(quán)力的思路，也常遭到實證主義一統(tǒng)天下的社會科學(xué)界的嘲笑。一個最常見的詰問是，社區(qū)的“村規(guī)民約”對于新遷入者的效力如何確定，如何解釋？或者，沒有參加該社區(qū)自治政治活動的居民，是否會認可該社區(qū)公共決策對自己的約束力？

第8篇：基層治理問題研究范文

【關(guān)鍵詞】：病蟲害防治；綜合治理；措施

一、防治工作中存在的問題

近幾年來，由于森林病蟲害防治工作得到了各級政府的高度重視，我國在林業(yè)建設(shè)上森林面積和林木蓄積增加較快，取得很好的成果，而且在涵養(yǎng)水源、改善環(huán)境、保持水土、促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要的生態(tài)保護作用。但由于對森林病蟲害的綜合治理手段落后，預(yù)防與治理能力偏弱，也給社會造成了一定的經(jīng)濟損失，對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)產(chǎn)生了比較大的影響，經(jīng)過綜合分析，我國在森林的病蟲害防治工作中存在著如下幾個突出的問題：

1、森林病蟲害發(fā)生面積擴大造成防治難度大。

近些年來我國人工造林面積增加，特別是單一品種的森林造成了病蟲害的增加。主要原因是第一由于近些年來的干旱和暖冬的天氣原因，森林病蟲害向多樣化以及復(fù)雜化的方向發(fā)展，危險性病蟲害潛在威脅增大，使成災(zāi)害蟲的種類增多，給森林病蟲害的防治工作帶來了比較高的難度。第二，林地與耕地交叉，使農(nóng)作物害蟲朝著林地發(fā)展，帶來比較大的治理難度。第三，害蟲出現(xiàn)變異，造成常有發(fā)生頑固難治暴發(fā)現(xiàn)象，造成研制防治害蟲農(nóng)藥上更加困難。最后，生態(tài)環(huán)境的破壞使害蟲的天敵大量消失，發(fā)生造成生態(tài)治理的缺失。

2、防治理念和手段落后，多為事后補救

我國部分林區(qū)在森林病蟲害防治工作的重要性、必要性認識不到位，只從部門的利益的角度考慮問題，沒有上升到生態(tài)安全、物種安全和促進人與自然和諧的角度去考慮病蟲害的防治工作。同時對森林病蟲害的嚴重性以及防范治理的難度認識都停留在20世紀80年底的水平，都認為通過階段的努力就可以防治病蟲害，而沒有把這項工作放到造林的全過程。在治理理念上，還多為“重造林輕保護”、“重防治輕預(yù)防”的思想，沒有認識到預(yù)防的重要性和保護的重要性。在治理的手段和技術(shù)上，多采用人工作業(yè)的方式，技術(shù)手段落后，不能有效和徹底的殺死病蟲，造成了經(jīng)常復(fù)發(fā)。

3、在管理機制不健全，造成工作推進難度大

第一，監(jiān)測預(yù)報工作薄弱，我國大部分林區(qū)還不能夠有效利用技術(shù)手段準確及時的掌握病情的發(fā)作的規(guī)律并進行了預(yù)報和防治的指導(dǎo)；第二，行政管理部門之間缺少協(xié)調(diào)，各個環(huán)節(jié)之間連接不順，在我國管理部門有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、防疫等部門，大家都有自己職責(zé)，造成管理不順暢，在加上造林、育苗、引種這些部門很少溝通和協(xié)調(diào)，造成預(yù)防和過程治理工作效率低下；第三，檢疫檢驗工作不規(guī)范，一部分地區(qū)的檢疫工作跟不上，沒有建立檢驗檢疫檢測與檢查站，造成了控制危險性病蟲害傳播與治理效果差。第四，經(jīng)費短缺，具體表現(xiàn)早基層的技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施不足，缺少檢疫設(shè)備與儀器和必要的通訊工作，造成了整體的預(yù)防與治理能力較差；最后基層工作推進不力，由于缺少人員和經(jīng)費，在加上基層對這方面的工作的獎勵與懲罰機制不完善，造成基層工作素質(zhì)較差的同時，我國法律法規(guī)、標準體系建設(shè)不完善，工作責(zé)任制，急需補充外來有害生物的管理等相關(guān)防治技術(shù)和行業(yè)標準以提高實際操作的可行性。

二、綜合治理概念及原則

1、綜合治理概念

森林的病蟲害防治綜合治理是指病蟲害的防治機構(gòu)要建立科學(xué)預(yù)防意識，分工合作，綜合運用技術(shù)、管理的手段在病蟲害發(fā)生的各個階段進行預(yù)防和治理，以達到好的治理效果。在理解概念上要注意三點：第一，要有好的管理理念，要有預(yù)防的思想，不能夠只在發(fā)生病蟲害的時候進行治理，要把病蟲在消滅在爆發(fā)之前；第二，要把病蟲害的工作貫穿到整個育林環(huán)節(jié)，從培養(yǎng)樹苗開始就要選擇那些抗病蟲害強的品種；第三，要綜合運用各種手段，不能只重視技術(shù)的工作而忽視了如宣傳、教育的工作。

2、綜合治理的原則

在綜合治理過程中，我們要樹立如下的工作原則，第一，能預(yù)防絕不治理，就是病蟲害能夠在發(fā)生前期就可以預(yù)防到，就要投入力量進行預(yù)防，而不是采用技術(shù)手段進行治理。第二，能使用生態(tài)的方法而不適用農(nóng)藥的方法。使用生態(tài)的方法，可以保護環(huán)境，可以保持治理的可持續(xù)發(fā)展的能力，而使用農(nóng)藥肯定會殺死病蟲害的天敵，所以一定要重視對生態(tài)防治方法的研究。

三、森林病蟲害綜合治理的措施

在分析我國現(xiàn)存的森林病蟲防治存在的一些問題之后，基于綜合治理的理念和工作原則，為保護森林資源以及林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，我們應(yīng)該采取以下有效的控災(zāi)、減災(zāi)措施，把災(zāi)害損失降到最低限度，確保森林資源和造林綠化成果安全：

1、首先意識上，要以可持續(xù)發(fā)展的觀點，把森林病蟲害的防治貫穿于森林培育的整個過程中，其次要建立能預(yù)防不治理的意識，把預(yù)防放到更高的地位。

2、在管理上，第一，要健全管理體制，理順不同機構(gòu)的管理職能，使日常的工作中各司其職的同時能夠及時合作，信息交流。同時對基層病蟲害防治機構(gòu)的作用建立和完善激勵和懲罰機制。第二，在預(yù)防的治理上，科學(xué)的方法和技術(shù)監(jiān)測病蟲的各種動態(tài)，正確推斷病蟲害的發(fā)生的趨勢；第三，做好宣傳工作，使基層林業(yè)職工和林農(nóng)做到對危險性病蟲害可以及時發(fā)現(xiàn)和干預(yù)，也要加強多林區(qū)周圍環(huán)境保護的宣傳工作，使人人認識到保護環(huán)境的重要性。第四，做好森林方法工作，健全的森林系統(tǒng)對病蟲害的防御系統(tǒng)；第五，完善法律法規(guī)、標準體系建設(shè)和工作責(zé)任制，提高外來有害生物的管理等相關(guān)防治技術(shù)和行業(yè)標準以的實際操作的可行性；第六，建立森林病蟲害防治的應(yīng)急響應(yīng)機制，一旦放生了森林病蟲害疫情，可以及時調(diào)動全體機構(gòu)，將損失降到最低程度。

3、在預(yù)防技術(shù)上，第一，提高檢疫技術(shù)水平，杜絕危險性病蟲害的人為傳播，對一些重大危險性病蟲害要有相應(yīng)的準確快速檢疫手段。第二，用量少、低毒、高效、選擇性強且對環(huán)境無副作用的新型藥劑和施用技術(shù)在人工林生態(tài)系統(tǒng)中起輔助控制病蟲害的作用。第三，采取科學(xué)的措施，保護害蟲天敵，抑制害蟲的發(fā)生和繁殖，實現(xiàn)保護的可持續(xù)發(fā)展。第四，避免大量使用化學(xué)藥劑，利用生物防治，采用引誘劑、培養(yǎng)天敵等方式實現(xiàn)無污染的長效治理方式。

參考文獻：

第9篇：基層治理問題研究范文

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民 組織化水平 鄉(xiāng)村　治理結(jié)構(gòu)

在我國，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個不爭的農(nóng)村現(xiàn)實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來越不能適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。社會主義新農(nóng)村“可以理解為中國農(nóng)村社會基礎(chǔ)再造的過程，針對當(dāng)前的社會理想、國家目標或現(xiàn)代化導(dǎo)向，有目的、有意識地對農(nóng)民之間的連接關(guān)系以及由此形成的農(nóng)民與國家、市場之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠?qū)崿F(xiàn)順利的對接。同時，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現(xiàn)國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農(nóng)民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結(jié)合點就是農(nóng)村組織化的社會基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題

社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復(fù)興，填補了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導(dǎo)組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內(nèi)在要求的組織體系還遠沒有建立起來?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了?！边@已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實。

從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意?；蛘哒f，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會中的主要利益團體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機制。而單個農(nóng)民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關(guān)注社會弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。

最后，在基層社會和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響

國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國問題的實質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎(chǔ)。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設(shè)，進行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標。

從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費改革特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動力。這種內(nèi)生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因為我國農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現(xiàn)新的問題，同時又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會。