國土空間規(guī)劃風(fēng)險評估精選(九篇)

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第1篇：國土空間規(guī)劃風(fēng)險評估范文

關(guān)鍵詞：德國《聯(lián)邦土壤保護法》；立法體系；法律制度；啟示

中圖分類號：D912.6 文獻標(biāo)識碼：A

一、問題的提出

近年來，我國土壤污染事件，如湖南郴州土壤砷污染事件、湖南大米鎘含量超標(biāo)事件等頻繁發(fā)生[1]，直接威脅著我國農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與食品安全以及人民群眾的健康安全，乃至國家生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。因此，土壤環(huán)境保護工作已成為我國環(huán)境保護的重要工作之一。為應(yīng)對當(dāng)前中國土壤環(huán)境質(zhì)量總體下降，土壤污染對生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的威脅，以及土壤環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻等問題，國家加強了綜合預(yù)防與治理重金屬污染土壤的工作。2011年2月國務(wù)院正式批復(fù)了我國首個“十二五”專項規(guī)劃――《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》[2]。根據(jù)該規(guī)劃的要求，到2015年，全國重點區(qū)域鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬污染物的排放量比2007年削減15%。在土壤環(huán)境保護法規(guī)體系建設(shè)方面，2011年12月15日國務(wù)院在《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中明確指出，完善環(huán)境保護工作的政策措施之一是加強法規(guī)體系建設(shè)，即“研究擬訂污染物總量控制、飲用水水源保護、土壤環(huán)境保護等法律法規(guī)”[3]；2013年1月23日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》（〈2013〉7號）中將“研究起草土壤環(huán)境保護專門法規(guī)，制定農(nóng)用地和集中式飲用水水源地土壤環(huán)境保護，新增建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查，被污染地塊環(huán)境監(jiān)管等管理辦法”等作為相關(guān)工作的保障措施之一[4]。因此，在這種時代背景之下，進一步深入開展我國土壤環(huán)境保護立法研究工作已迫在眉睫。

與此相對，美國、日本、德國、韓國等國已構(gòu)建了較為完善的土壤環(huán)境保護立法體系，其中，作為采取獨立立法模式代表性國家的德國，已構(gòu)建了以歐盟相關(guān)土壤保護指令和政策為指導(dǎo)，以《聯(lián)邦土壤保護法》為核心，以《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》、《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤評價法》等聯(lián)邦法律為配套，以地方各州土壤保護法為補充的土壤環(huán)境保護立法體系。此外，從德國土壤環(huán)境保護立法的實質(zhì)內(nèi)容來看，德國在注重土壤自然功能保全，農(nóng)業(yè)用地土壤肥力的保持和恢復(fù)，以及水土流失面積的控制等的同時，也加強構(gòu)建了污染場地修復(fù)、可疑場地的調(diào)查、監(jiān)測和控制等法律制度，為我國土壤環(huán)境保護立法提供了寶貴的立法經(jīng)驗。有鑒于此，本文試圖以德國《聯(lián)邦土壤保護法》為中心，對德國土壤環(huán)境保護立法進行系統(tǒng)研究，總結(jié)德國土壤保護立法的成功經(jīng)驗，為我國制定《土壤環(huán)境保護法》提供借鑒。

二、德國土壤環(huán)境保護的立法體系

圍繞歐盟法規(guī)指令、德國聯(lián)邦立法、州立法，以及國家環(huán)境政策和經(jīng)濟刺激計劃等，德國已形成了一套完整的有關(guān)土壤環(huán)境保護的法律和政策體系。學(xué)者蓋伊等人在2009年的一項關(guān)于可持續(xù)農(nóng)業(yè)和水土保持的項目研究中指出，德國當(dāng)時有43項關(guān)于土壤保護的法律和政策。盡管德國是一個聯(lián)邦制國家，但與其他歐盟國家相比，該數(shù)量仍屬相當(dāng)多之列[5]。具體而言，德國有關(guān)對土壤保護問題進行規(guī)制的法律文件主要包括《聯(lián)邦土壤保護法》、《土壤評價法》、《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》、《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》等。此外，作為歐盟硝酸鹽指令（EU-Nitrates Directive COM 1991）在國家立法層面的體現(xiàn)①，德國于1996年1月26日制定了《肥料法》來規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中肥料的正確施用，土壤附加物質(zhì)，栽培基質(zhì)，以及根據(jù)良好農(nóng)業(yè)規(guī)范原則（GAP）的植物救護，盡可能地提高肥料養(yǎng)分利用率和最大限度地避免因養(yǎng)分流失而造成的環(huán)境污染[6]。作為德國土壤保護領(lǐng)域較為普遍適用的激勵機制政策，德國實施了“農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃（AES）”[7]。

從總體上而言，德國已逐漸形成以歐盟相關(guān)土壤保護指令和政策為指導(dǎo)，以《聯(lián)邦土壤保護法》為核心，以《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》、《肥料法》、《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》、《聯(lián)邦污染控制法》和《土壤評價法》等聯(lián)邦法律為配套，以地方各州土壤保護法為補充的土壤環(huán)境保護立法體系。

（一）歐盟法規(guī)和指令

歐共體于1972年頒布的《歐洲土壤》首次將土壤列為需要重點保護的環(huán)境要素。自歐盟成立以來，土壤環(huán)境保護越來越受到重視，然而目前僅有九個歐盟成員國頒布了針對土壤保護（特別是土壤污染）的專門立法。有多項歐盟政策（如有關(guān)水、廢棄物、化學(xué)品、工業(yè)污染預(yù)防、自然保護、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)等政策）對土壤保護起到一定作用，但是制定此類政策的最初目的不是為了土壤保護，不能確保歐洲所有土壤得到相當(dāng)程度的有效保護[8]。為了加強對歐洲土壤的保護，應(yīng)對日益嚴(yán)重的土壤污染及退化問題，歐盟委員會于2006年9月22日通過了《土壤主題戰(zhàn)略》，2007年11月由歐洲議會正式通過了《土壤框架指令建議書》。2012年2月13日歐盟委員會通過了《土壤主題戰(zhàn)略的實施報告》，較為詳細地匯報了該土壤主題戰(zhàn)略從2006年通過以來的實施情況和目前正在進行的活動。該報告指出，2004年全歐盟27個成員國投入資金約52億歐元，用于對土壤進行修復(fù)治理，其中德國占比重達21.6%，為所有成員國最高；而歐盟預(yù)計于2007-2013年間投入31億歐元作為工業(yè)場地和污染土地的修復(fù)費用，匈牙利、捷克和德國是獲得配額最多的國家，分別為4.75億、3.71億和3.32億歐元[9]。

在農(nóng)業(yè)土壤保護方面，于2005年9月的《歐盟農(nóng)村發(fā)展條例》鼓勵成員國采取特定行動保護土壤②。根據(jù)《歐盟農(nóng)村發(fā)展條例》的規(guī)定，歐盟成員國可依照農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃為支持農(nóng)業(yè)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的各類措施提供資金投入；各成員國可自由選擇農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃的適用層級。德國根據(jù)《歐盟農(nóng)村發(fā)展條例》的規(guī)定，制定農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃，將該計劃作為全國農(nóng)村發(fā)展計劃的一部分，并允許各州根據(jù)自身需要選擇和指定具體措施[10]。

另外，依據(jù)歐盟2003年共同農(nóng)業(yè)政策改革要求，德國于2004年頒布了《直接支付義務(wù)法案》。該法案包括環(huán)境、食品安全和動物福利標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。具體而言，在土壤保護方面，要求保持“良好農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境”（GAEC），如果農(nóng)民違反相關(guān)規(guī)定，則會減少其農(nóng)場補貼，甚至須支付罰款。此外，根據(jù)《直接支付義務(wù)法案》第2條規(guī)定，為減少水土流失，在每年農(nóng)地收獲后一定時期內(nèi)，禁止40%的可耕地耕種；為保持土壤的有機質(zhì)，須通過至少三種作物的輪耕輪作并進行年度土壤測試[11]。另外，該法在2011年修正案中強調(diào)了對土壤中有機物質(zhì)的保存和土壤結(jié)構(gòu)的保護[12]。

（二）全國性土壤保護立法

1.《聯(lián)邦土壤保護法》。

《聯(lián)邦土壤保護法》是一部旨在規(guī)范垃圾填埋場、工業(yè)場地等土壤污染問題的國家級正式法律規(guī)范，是德國唯一的有關(guān)土壤環(huán)境保護的單獨立法。作為德國土壤環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，該法主要包括總則，原則與義務(wù)，關(guān)于污染場地的補充規(guī)定，農(nóng)業(yè)土地利用和最終條款等5部分共26條。其中，第一部分是總則，主要就該法的立法目的、定義、適用范圍進行了規(guī)定。

第二部分是原則和義務(wù)，主要就預(yù)防原則，當(dāng)事人修復(fù)被污染土地的義務(wù)，土壤物質(zhì)參數(shù)值，風(fēng)險評估和調(diào)查命令等進行了規(guī)定。根據(jù)預(yù)防原則，財產(chǎn)所有人、場地占有人和可能致土壤特性改變的行為人應(yīng)當(dāng)對其使用場地的行為或造成影響的行為負有防止土壤有害轉(zhuǎn)變發(fā)生的風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。關(guān)于污染場地的識別及修復(fù)參數(shù)，該法第8條規(guī)定了啟動參數(shù)值、行動參數(shù)值、預(yù)防參數(shù)值等三類，并明確規(guī)定在聯(lián)邦政府組織有關(guān)當(dāng)事人聽證之后，經(jīng)聯(lián)邦參議院同意，應(yīng)當(dāng)就此頒布法定條例，明確各參數(shù)值③。

第三部分是有關(guān)污染場地的補充規(guī)定。本部分就污染場地的識別，補救的調(diào)查和規(guī)劃，有關(guān)部門的監(jiān)管及企業(yè)自我監(jiān)控等內(nèi)容進行了規(guī)定。具體而言，該法第11條規(guī)定“州法律可以關(guān)于污染場地和可疑污染場地識別的規(guī)定”并將權(quán)利下放至各州。第13條規(guī)定主管部門可以要求第4條的修復(fù)義務(wù)方進行必要的調(diào)查，并提交包括風(fēng)險評估和補救調(diào)查的概要，預(yù)補救土地當(dāng)前使用情況和未來使用計劃、對補救對象及相關(guān)必要的凈化措施，安全防范措施，保護限制措施，自我監(jiān)控措施，相關(guān)措施的實施計劃日程表等內(nèi)容的修復(fù)計劃。此外，主管部門也可以要求第18條規(guī)定的專家作出修復(fù)調(diào)查和補救計劃。在計劃未制定，未在規(guī)定期限內(nèi)制定，以及制定的計劃不符合要求等特定情況下，主管部門應(yīng)當(dāng)增補補救計劃。

第四部分是農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)定。該部分僅設(shè)第17條明確規(guī)定良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，即要求州法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)傳達良好農(nóng)業(yè)規(guī)范的有關(guān)適合場地方式利用土壤、保全或改良土壤結(jié)構(gòu)、考慮土壤類型和土壤濕度、保存土壤自然結(jié)構(gòu)要素、避免水土流失、輪耕輪作以保全土壤生物活性等理念原則，并詳細闡明良好農(nóng)業(yè)規(guī)范的表現(xiàn)。

第五部分是最終條款，明確了本法前文所提到專家調(diào)查主體、聽證、州法律制定的授權(quán)等內(nèi)容，以及歐共體決議的遵從，國防的特殊規(guī)定，費用的承擔(dān)，價值補償和有關(guān)罰款的規(guī)定④。

2.《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》。

根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護法》第6、8、13條的規(guī)定，聯(lián)邦政府于1999年7月17日頒布了《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》。該條例共14條，主要就可疑場地的調(diào)查和評估，土壤不利轉(zhuǎn)變和污染場地的補救，水土流失引起土壤不利轉(zhuǎn)變的預(yù)防，土壤不利轉(zhuǎn)變形成的風(fēng)險預(yù)防等內(nèi)容進行了規(guī)定。 此外，立法者還制定了四項規(guī)定具體事項的實體性附件，以執(zhí)行該條例內(nèi)容。附件1規(guī)定了有關(guān)污染場地、可疑場地、土壤退化的調(diào)查過程中取樣、分析方法和質(zhì)量保證的內(nèi)容；附件2詳細規(guī)定了行動參數(shù)值、啟動參數(shù)值、預(yù)防參數(shù)值，以及允許的附加污染額度；附件3規(guī)定了補救調(diào)查和補救計劃的具體要求；附件4規(guī)定了在調(diào)查和評估因水土流失引起的土壤不利變化時的相關(guān)要求，運用水土流失預(yù)測模型，做好水土流失易發(fā)區(qū)的土壤保護預(yù)防工作[13]。

3.《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》。

于1994年9月27日頒布的德國《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》（1996年10月7日生效，其后多次補充修訂），是德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的總綱領(lǐng)，它把資源閉路循環(huán)的思想推廣到生產(chǎn)部門，規(guī)定廢棄物處置的減少廢棄物的產(chǎn)生―循環(huán)利用―無害化處置的優(yōu)先順序。其中，該法涉及土壤環(huán)境保護的條文有第8條、第10條、第36條。即第8條是有關(guān)要求農(nóng)用地土壤利用中物質(zhì)循環(huán)及廢棄物管理的規(guī)定；第10條關(guān)于 “廢棄物處理應(yīng)當(dāng)不使公共利益受到損害，表現(xiàn)為不使水體和土壤受到有害影響……”的規(guī)定，體現(xiàn)了廢棄物處理的基本原則；第36條關(guān)于“當(dāng)有合理理由懷疑某垃圾填埋場會引起土壤有害轉(zhuǎn)變，或?qū)ζ渌麄€人或公眾帶來危險時，則應(yīng)當(dāng)按照《聯(lián)邦土壤保護法》相關(guān)條款的規(guī)定對其進行污染土壤的識別、檢查、評估和修復(fù)”的規(guī)定，是對聯(lián)邦土壤保護法的具體落實⑤。

4.《土壤評價法》。

于2007年12月20日由德國聯(lián)邦議院通過的《土壤評價法》（2008年1月1日正式生效）的主要立法目的是，從稅收的角度創(chuàng)立一個對農(nóng)業(yè)土地進行評價的統(tǒng)一基礎(chǔ)，建立一個土壤信息系統(tǒng)，以發(fā)揮保護土壤的作用。該法共分為總則、土地評價的特殊規(guī)定、程序性條款、評價委員會和最終條款等5個部分共20個條文。2012年2月23日頒布的《土壤評價實施條例》對該法進行了具體細化和補充⑥。

5.其他涉及土壤保護的規(guī)定。

在德國其他單行法中，也大量包含了對土壤保護的相關(guān)規(guī)定，對德國土壤保護專門立法規(guī)定進行補充。如：德國于1977年頒布的《肥料法》規(guī)定其立法目的之一為保持和改善土壤肥力，特別是土壤腐殖質(zhì)的保護；2009年1月9日聯(lián)邦議院通過了新《肥料法》，繼續(xù)強調(diào)保持土壤肥力的立法目的，同時對土壤環(huán)境進行保護和保全的條款幾乎貫穿全法，如第1條立法目的，第2（1）（6）（8）條對肥料、土壤調(diào)理劑、生長媒質(zhì)等相關(guān)術(shù)語的規(guī)定，第3條適用范圍，第5條市場流通，第10條科學(xué)咨詢委員會等條款，都對土壤環(huán)境保護進行了規(guī)定⑦； 2009年德國《聯(lián)邦自然保護法》（2009年8月6日頒布，2010年3月1日生效，）第1條第3款規(guī)定，為了維護自然生態(tài)長久平衡……土壤應(yīng)當(dāng)在生態(tài)平衡條件下以實現(xiàn)其自身功能保全的方式加以保護……[14]此外，德國其他涉及到土壤保護的全國性法律主要還有：1998年1月1日生效的《空間規(guī)劃法》第二條關(guān)于空間規(guī)劃的基本原則的規(guī)定⑧、《垃圾處理法》、《聯(lián)邦大氣污染防治法》、《聯(lián)邦森林法》、《聯(lián)邦自然保護法》、《肥料法》、《化學(xué)品法》等⑨。

（三）州和地區(qū)土壤保護立法

為貫徹落實《聯(lián)邦土壤保護法》并對該法的內(nèi)容進行進一步豐富和補充，德國各州分別制定了地區(qū)性土壤保護法，主要包括《下薩克森土壤保護法》、《巴伐利亞土壤保護法》、《薩爾州土壤保護法》、《薩克森-安哈特土壤保護實施法》、《不萊梅土壤保護法》、《圖林根土壤保護法》、《巴登-符騰堡土壤保護和污染場地法》以及《萊茵蘭-普法爾茲土壤保護法》等⑩。

三、德國土壤環(huán)境保護立法的經(jīng)驗及其對我國的啟示

從德國土壤環(huán)境保護立法的發(fā)展及其內(nèi)容來看，筆者認(rèn)為德國土壤環(huán)境保護立法中的相關(guān)經(jīng)驗值得我國在有關(guān)土壤環(huán)境保護立法時借鑒。

（一）采取獨立的土壤環(huán)境保護立法模式，構(gòu)建完整的土壤環(huán)境保護法律體系

采取獨立的土壤環(huán)境保護立法模式，對土壤污染防治相關(guān)制度進行系統(tǒng)規(guī)范， 有利于一國系統(tǒng)規(guī)制土壤污染防治制度，有效預(yù)防和治理被污染土壤。

從德國土壤環(huán)境保護立法模式與體系來看，德國采取的《聯(lián)邦土壤保護法》獨立的立法模式，并輔之以其他相關(guān)法律規(guī)范進行系統(tǒng)調(diào)整，對土壤保護發(fā)揮了積極作用。從德國有關(guān)土壤環(huán)境保護的法律淵源來看，在歐盟相關(guān)法規(guī)、指令及政策的指導(dǎo)下，德國通過制定國內(nèi)法律法規(guī)或相關(guān)政策以加強土壤保護，各州政府則又根據(jù)聯(lián)邦法制定州法律，以確保聯(lián)邦法和其他上位法在地方各州的適用，構(gòu)建了以歐盟相關(guān)土壤保護指令和政策為指導(dǎo)，以《聯(lián)邦土壤保護法》為核心，以《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》、《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤評價法》等聯(lián)邦法律為配套，以地方各州土壤保護法為補充的土壤環(huán)境保護立法體系。在德國完整的土壤環(huán)境保護立法體系之中，《聯(lián)邦土壤保護法》對土壤保護發(fā)揮的積極功能尤為顯著。德國聯(lián)邦議院和德國農(nóng)業(yè)協(xié)會等高度贊揚該法是處于土壤保護法律體系架構(gòu)的最頂端，發(fā)揮統(tǒng)帥作用[15]。作為德國土壤環(huán)境保護基本法的《聯(lián)邦土壤保護法》，調(diào)整范圍比較全面廣泛，覆蓋到了工業(yè)污染場地的修復(fù)、垃圾填埋場地的治理、農(nóng)業(yè)土地利用等基本內(nèi)容，規(guī)定了預(yù)防原則、污染者負擔(dān)原則、公眾參與原則、協(xié)同合作原則等基本原則，在十多年的實踐中發(fā)揮了重要的作用，并收到了良好的效果。在歐洲其他國家，如比利時和英國，很多科學(xué)類出版物均以德國《聯(lián)邦土壤保護法》作為模版，以探求其立法的發(fā)展。

當(dāng)然，該法有些條款如關(guān)于良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）條款的規(guī)定較為模糊，并未明確規(guī)定強制機制保證良好農(nóng)業(yè)規(guī)范的實施，因此，該條款更像是參照而不是具有約束力的法律規(guī)范，從而被聯(lián)邦環(huán)境部稱為“無牙的老虎”[16]。

與此相對，我國目前有關(guān)土壤環(huán)境保護的立法主要散見于《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律，以及《基本農(nóng)田保護條例》、《水污染防治實施細則》、《農(nóng)藥管理條例》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等與土地生態(tài)安全相關(guān)的法規(guī)法律之中，尚未形成完善的土壤環(huán)境保護法律體系。這種現(xiàn)狀的顯著缺陷是，一方面國家因缺乏專門針對土壤環(huán)境保護與污染控制的立法而影響政府有效遏制土壤污染的步伐；另一方面，我國這種對土壤環(huán)境保護與污染防治采取附屬于其他法律法規(guī)的立法模式，不僅導(dǎo)致我國有關(guān)土壤環(huán)境保護與土壤污染防治法律規(guī)范因缺乏系統(tǒng)性而不利于系統(tǒng)規(guī)制有關(guān)土壤污染控制措施，而且還造成我國目前有關(guān)土壤污染防治行政管理主體林立、職責(zé)分散而不利于集中、統(tǒng)一管理，從而出現(xiàn)了“新老污染物并存，無機有機復(fù)合污染的局面”[17]。有鑒于此，我國應(yīng)盡快借鑒德國土壤環(huán)境保護立法經(jīng)驗，著手制定中國的《土壤環(huán)境保護法》，系統(tǒng)對土壤環(huán)境保護與污染土壤治理等相關(guān)制度進行規(guī)范，并以此為基礎(chǔ)，重點加強有關(guān)落實《土壤環(huán)境保護法》關(guān)于保護土壤和防治污染土壤措施的相關(guān)立法，逐步構(gòu)建中國土壤環(huán)境保護立法體系。

（二）加強配套性地方性法規(guī)及政府規(guī)章的制定，推動《土壤環(huán)境保護法》的真正落實

根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護法》第21條關(guān)于各州需制定各州的土壤保護法律規(guī)范的規(guī)定，德國聯(lián)邦各州紛紛制定了各州的土壤保護法，為實現(xiàn)《聯(lián)邦土壤保護法》奠定了有力保障措施。如下薩克森州于1999年2月19日頒布與實施的《下薩克森土壤保護法》，就信息報告和公示義務(wù)、土壤計劃區(qū)域、污染場地索引、環(huán)境衛(wèi)生咨詢部、土壤信息系統(tǒng)、土壤保護主管部門以及費用與處罰等進行了規(guī)定；此外，該州于2010年4月29日制定了《下薩克森土壤保護和污染場地專家和主管部門條例》對州立法進行了補充。巴伐利亞州于1999年2月23日頒布實施的《巴伐利亞土壤保護法》（2011年4月14日修訂）就土壤有害轉(zhuǎn)變和污染場地的登記、監(jiān)測、危險預(yù)防、土壤信息系統(tǒng)、主管部門和其他政府辦事處的職權(quán)與職責(zé)、資產(chǎn)負債表與財政管理、最終條款等進行了規(guī)定。此外，德國《專項基金條例》與《土壤保護和污染場地專家條例》等對其進行了補充。薩爾州于2002年3月20日頒布實施《薩爾州土壤保護法》（2007年11月21日修訂），就總則、土壤信息系統(tǒng)、特殊條款、數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)傳輸與費用、責(zé)任部門、監(jiān)督和處罰等進行了規(guī)定。薩克森-安哈特州于2002年4月2日頒布實施《薩克森-安哈特土壤保護實施法》就總則、特定土壤保護、土壤和污染場地信息和數(shù)據(jù)保護、賠償金、補償金、索賠請求、費用、主管部門、技術(shù)監(jiān)督等進行了規(guī)定。不萊梅州于2002年8月27日頒布實施了《不萊梅土壤保護法》就總則、土壤的保護、有關(guān)土壤質(zhì)量和污染場地的信息系統(tǒng)、賠償金和最終條款等進行了規(guī)定。圖林根州于2003年12月16日頒布實施的《圖林根土壤保護法》（2007年12月20日修訂）就立法目的、信息報告和公示義務(wù)、土壤有害轉(zhuǎn)變的補充規(guī)定、專家和研究所、關(guān)于土壤質(zhì)量的信息系統(tǒng)、關(guān)于污染場地的信息系統(tǒng)等進行了規(guī)定。柏林州于2004年6月24日頒布實施《柏林土壤保護法》主要就立法目的、相關(guān)部門義務(wù)、信息公示的義務(wù)、通行權(quán)、土壤有害轉(zhuǎn)變的補充規(guī)定、主管部門采取的措施、關(guān)于土壤質(zhì)量的信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)、專家和檢查機構(gòu)、處罰等進行了規(guī)定。巴登-符騰堡州于2004年12月14日頒布實施的《巴登-符騰堡土壤保護和污染場地法》（2009年12月17日修訂）。就總則、土壤保護區(qū)、土壤信息、調(diào)查和監(jiān)測、賠償金、費用、主管部門、處罰等進行了規(guī)定。此后該州《評估委員會條例》（2010年7月19日）對其作進一步補充。萊茵蘭-法爾茨州于2005年8月3日頒布實施《萊茵蘭-法爾茨土壤保護法》就總則、特定地區(qū)的土壤保護、土壤信息、數(shù)據(jù)保護、主管部門、處罰和最終條款進行了規(guī)定B11。從各州相關(guān)土壤保護法的內(nèi)容來看，各州法律規(guī)范的內(nèi)容主要是對聯(lián)邦法的具體補充和細化，并就實施程序進行了具體規(guī)定。此外，針對聯(lián)邦法規(guī)定的土壤保護制度，各州根據(jù)其州土壤保護法建立了更為完善的土壤質(zhì)量信息系統(tǒng)與污染土地調(diào)查與監(jiān)測制度，確保了土壤信息的公開、傳輸及各州在土壤保護方面的交流合作B12。

德國這種加強聯(lián)邦與州之間共同實現(xiàn)土壤保護與污染防治的立法經(jīng)驗有利于實施《聯(lián)邦土壤保護法》，最終實現(xiàn)土壤保護與土壤污染防治目的。一方面，聯(lián)邦政府充分發(fā)揮其聯(lián)邦制國家優(yōu)勢，在聯(lián)邦層面制定統(tǒng)一的專門性保護土壤和土壤污染防治的《聯(lián)邦土壤保護法》，從總體上規(guī)范有關(guān)土壤保護的基本原則、基本制度和措施，為各州實施土壤保護和土壤污染防治措施指明方向；另一方面，聯(lián)邦政府又通過將政府權(quán)力下放至各州，各州根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護法》制定符合各州具體實際情況的土壤保護法，最終形成全國土壤信息系統(tǒng)和配套制度，較好地保證了聯(lián)邦法律和州法律在各州的實施。另外，德國聯(lián)邦/州土壤保護工作小組（LABO）、州環(huán)境部長會議（UMK）等機構(gòu)，則保障了聯(lián)邦法律在全國的統(tǒng)一實施，也為各州土壤環(huán)境保護法律的制定和實施提供了交流平臺B13。

與德國的土壤保護制度相比，我國當(dāng)前不僅缺乏全國性的專門規(guī)范土壤環(huán)境保護與污染土壤防治的專門立法，而且地方性法規(guī)及政府規(guī)章，如2006年3月浙江省頒布的《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》（規(guī)定對污染土壤要實行環(huán)境風(fēng)險評估和修復(fù)制度），2007年1月北京市環(huán)保局印發(fā)的《場地環(huán)境評價導(dǎo)則》（規(guī)范了在北京市范圍內(nèi)從事場地環(huán)境調(diào)查，評價的工作程序和技術(shù)方法），2007年5月重慶市頒布的《重慶市環(huán)境保護條例》（規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位在轉(zhuǎn)產(chǎn)或搬遷前，應(yīng)當(dāng)清除遺留的有毒有害原料或排放的有毒有害物質(zhì)，并對被污染的土壤進行修復(fù)），2008年6月重慶市印發(fā)的《關(guān)于加強我市工業(yè)企業(yè)原址污染場地治理修復(fù)工作的通知》（提出了要嚴(yán)格執(zhí)行污染場地的風(fēng)險評估），2007年6月沈陽市環(huán)保局、沈陽市規(guī)劃和國土資源局聯(lián)合印發(fā)的《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法（試行）》（對污染場地的評估與認(rèn)定進行了規(guī)定），2008年《環(huán)境保護部關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)[2008]48號），2009年7月1日起正式實施的《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》（被污染土壤的處置和修復(fù)費用，無明確責(zé)任人或者責(zé)任人喪失責(zé)任能力的，由同級人民政府承擔(dān)），2010年上海市制定的《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（對展覽會用地環(huán)境質(zhì)量進行規(guī)定），2011年1月1日《鞍山市環(huán)境保護條例》（生產(chǎn)經(jīng)營單位在轉(zhuǎn)產(chǎn)或者搬遷前，應(yīng)當(dāng)清除遺留的有毒、有害原料或者排放的有毒、有害物質(zhì)，并對被污染的土壤進行修復(fù)）等相關(guān)規(guī)定，也僅僅是針對污染場地進行的相關(guān)規(guī)定，無法發(fā)揮全面保護土壤環(huán)境的積極作用。此外，由于我國目前沒有統(tǒng)一的、全國性土壤環(huán)境保護法律，也容易造成各地有關(guān)土壤保護與污染土壤整治的相關(guān)立法隨意性大，操作性不強等缺陷，無法滿足全國土壤保護大局需要[18]。有鑒于此，借鑒德國有關(guān)土壤保護立法的經(jīng)驗，我國應(yīng)在制定一部專門性《土壤環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上，要求各省市結(jié)合其自身實際情況，制定配套的地方性規(guī)章以貫徹落實《土壤環(huán)境保護法》，并建立全國性土壤信息系統(tǒng)，保證土壤環(huán)境保護基本制度的統(tǒng)一實施，接受全社會廣大公眾的監(jiān)督。

（三）確立健全有效的土壤環(huán)境保護法律制度

土壤環(huán)境保護法律制度是土壤環(huán)境保護法發(fā)揮土壤保護功能的保障，因此，在德國《聯(lián)邦土壤保護法》中自始至終貫穿著一系列土壤環(huán)境保護法律制度[19]。如德國《聯(lián)邦土壤保護法》第9條和第13條明確規(guī)定了土壤污染調(diào)查和風(fēng)險評估制度，主管部門在有充分懷疑表明土壤有害轉(zhuǎn)變或污染場地存在的情況下，有權(quán)要求土地所有人或占有人、污染行為人及繼承人就相關(guān)污染物的類型、擴散或總量進行必要的調(diào)查和評估；該法第2條及第11條規(guī)定了污染場地識別和登記制度，并由各州土壤保護法對污染場地位置、類型、污染程度等內(nèi)容進行詳細的補充；該法第15條明確規(guī)定了土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測統(tǒng)計制度，主管部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)控污染場地和可疑污染場地，并要求相關(guān)義務(wù)人采取自我監(jiān)測措施；該法第19條規(guī)定了土壤環(huán)境信息公開制度，聯(lián)邦政府設(shè)立全國性土壤信息系統(tǒng)，各州政府在其轄區(qū)設(shè)立和運營土壤信息系統(tǒng)，將有關(guān)主體對特定區(qū)域土壤的物理、化學(xué)、生物特性及土地利用狀況調(diào)查數(shù)據(jù)收集并公布，以供政府決策參考及社會監(jiān)督；該法第4條、第13條規(guī)定了污染場地修復(fù)治理制度，明確了土壤修復(fù)的責(zé)任主體包括狀態(tài)責(zé)任人和行為責(zé)任人，要求相關(guān)義務(wù)人采取凈化措施、安全防范措施、保護限制措施等，制定修復(fù)計劃[20]。這些制度的確立和各州立法的具體細化與落實，對德國土壤環(huán)境保護起著至關(guān)重要的作用。

對比德國完善的土壤環(huán)境保護法律制度，我國的土壤環(huán)境保護法律制度還存在土壤污染調(diào)查及監(jiān)測方法不規(guī)范、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善、土壤污染治理修復(fù)措施力度不夠、土壤環(huán)境保護責(zé)任追究機制不健全等諸多問題。有鑒于此，我國在制定《土壤環(huán)境保護法》時，應(yīng)在堅持“保護優(yōu)先、風(fēng)險管控”和“分區(qū)、分類和分級原則”的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定土壤環(huán)境保護規(guī)劃制度、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查制度、 土壤污染管制區(qū)制度、土壤污染監(jiān)測與應(yīng)急預(yù)警制度、土壤污染治理修復(fù)制度、土壤環(huán)境保護補償、土壤環(huán)境保護法律責(zé)任制度等基本制度，以實現(xiàn)保護和改善土壤環(huán)境質(zhì)量，保障人體健康，促進可持續(xù)發(fā)展之目的。

注釋：

① 除了硝酸鹽指令外，歐盟涉及到土壤環(huán)境保護的指令還有水框架指令（2000/60/EC），關(guān)于環(huán)境保護，尤其是污泥農(nóng)用時保護土壤的86/278/EEC指令，關(guān)于廢物的75/442/EEC指令，關(guān)于廢物填埋的1999/31/EC指令，關(guān)于廢物焚燒的2000/76/EC指令，關(guān)于城鎮(zhèn)污水廠廢水處理的91/271/EEC指令等。參見胡必彬的《歐盟土壤生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及保護戰(zhàn)略》一文，《北方環(huán)境》2004年第5期，第52-58頁。

② 《歐盟農(nóng)村發(fā)展條例》是由歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金項目于2005年9月，參見歐盟官網(wǎng)關(guān)于歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金項目的簡介，網(wǎng)址：http：∥europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/l60032_en.htm。

③ 根據(jù)該條規(guī)定，《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》附件二作出了較為詳細的規(guī)定，即只有首先確定合理的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)，才能在此基礎(chǔ)上進行不同程度不同類型污染場地的識別和登記，針對不同類型污染場地，確定當(dāng)事人責(zé)任的大小，采取措施的程度、資金分配的多少。

④ 德國《聯(lián)邦土壤保護法》，參見德國環(huán)境部網(wǎng)站http：∥bmu.de/en/service/publications/downloads/details/artikel/federal-soil-protection-act-and-ordinance/[2013-1-17]。

⑤ 1994年德國《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》于1994年9月27日頒布，1996年10月7日生效，其后多次補充修訂，參見http：∥iset.ge/old/upload/German_Closed_Cycle_Act.pdf[2013-1-17]。

⑥ Germany： Soil Valuation Act。參見聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織法律辦公室數(shù)據(jù)庫，http：∥/cgi-bin/faolex.exe？database=faolex&search_type=query&table。

⑦ 1977年《肥料法》于1977年11月15日生效，2006年12月9日修訂，2009年1月9日被新《肥料法》（Fertilisation Act）廢止。http：∥/cgi-bin/faolex.exe？rec_id=068706&database=FAOLEX&search_type=link&table=result&lang=eng&format_name=@ERALL[2013-1-17]。

⑧ 德國《空間規(guī)劃法》第2條：大空間和跨地區(qū)的剩余空間結(jié)構(gòu)應(yīng)予以維持和發(fā)展。剩余空間對有效的土壤、水資源保持、動植物環(huán)境及氣候的功能應(yīng)得到維持或恢復(fù)。

⑨ 參見楊楓編譯的《聯(lián)邦德國的土壤保護和土壤保護法》，http：∥/websnapshot？ie=utf8&type=bin&url。

⑩ 除了勃蘭登堡州，德國其他所有的州都頒布了自己的土壤保護法。參見Stephan Mitschang.Soil Protection Law in the EU. International Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 2008，206。

B11 主要數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織法律辦公室數(shù)據(jù)庫，見網(wǎng)站http：∥/。

B12 早在1983年，德國一個政府間合作平臺就已經(jīng)存在，即土壤保護信息資源特別工作小組。1991年，聯(lián)邦/州土壤保護工作小組成立，這是德國州環(huán)境部長會議的一個下屬委員會，小組成員包括州政府和聯(lián)邦政府的最高土壤保護機構(gòu)，主要討論政策范圍、解決方案并且提出建議。LABO為各州進行土壤立法及土壤保護經(jīng)驗交流提供一個平臺，它的主要任務(wù)即確保土壤保護法在全國的統(tǒng)一實施，并且為該法的修訂起草建議書。參見德國環(huán)境部編寫并的《德國聯(lián)邦政府土壤保護報告》，詳見Federal Ministry for the Environment， Nature Protection and Nuclear Safety. German Federal Government Soil Protection Report，2002（6）：14。

B13 德國聯(lián)邦政府在環(huán)保部長會議下面設(shè)了一個聯(lián)邦/州土壤保護工作組，工作組實行理事會/全體會議制度，下設(shè)3個委員會，分別負責(zé)法規(guī)制訂、預(yù)備性土壤污染調(diào)查以及歷史遺留污染調(diào)查。按照字母順序，由各州輪流擔(dān)任理事會會長，任期兩年。委員會向理事會報告需要處理的議題，理事會對議題和當(dāng)前重要問題開展討論并形成報告，環(huán)保部長會議對理事會報告進行審議和批準(zhǔn)。參見《德國如何防治土壤污染？》一文，中國環(huán)境報2012-08-14第4版。

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