運行保障管理制度化建設(shè)路徑淺析

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制度化是群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程，是群體和組織發(fā)展和成熟的過程，也是社會生活規(guī)范化、有序化的變遷過程。其具體過程，一是確立共同的價值觀念。通過宣傳教育促使成員認清其利益，樹立一致的價值取向，建立規(guī)范體系，加強個人對組織的認同，并將其人格融入組織當(dāng)中，以增強群體凝聚力。二是制定規(guī)范。共同的價值觀需要規(guī)范來支持。根據(jù)共同的價值需要而制定的規(guī)范，把人們的行為納入相同的固定模式之中，它注重的是普遍性而不是特殊性。三是建立機構(gòu)。規(guī)范的實施要由組織機構(gòu)保證，制度化過程也是組織機構(gòu)建立和健全的過程。政府運行保障管理制度建設(shè)的過程即是政府運行保障管理制度化。制度化具有鮮明的過程性特點，從出現(xiàn)一個制度規(guī)范，到政府運行保障管理主體內(nèi)部所有組織成員對其自覺踐行，需經(jīng)歷一個較長歷程，且在此階段中還需要實踐不斷檢驗制度并予以修正、完善。政府運行保障管理制度建設(shè)是在政府基本管理制度的基礎(chǔ)上，保證機關(guān)高效運行、不斷改進并完善保障制度體系的過程，是未來由試點到普及、由地方到中央、由軟法到規(guī)章、由規(guī)章到法律的一個循序漸進的過程，更是政府機關(guān)共同價值觀的漸進形成、統(tǒng)一規(guī)章的確立及政府運行保障管理工作高質(zhì)量發(fā)展的過程。

一、政府運行保障管理制度化建設(shè)的必要性

政府運行保障管理制度化作為規(guī)則對組織成員行為予以約束和規(guī)范，且具強制性和權(quán)威性，有利于維護保障主體內(nèi)部穩(wěn)定運作。當(dāng)前對于政府運行保障管理的制度要求正是整個保障活動進行的基礎(chǔ)，關(guān)系著政府的改革前景，同時也是對當(dāng)下法治社會建設(shè)的一個肯定回應(yīng)。習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會上強調(diào)，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)之一是國家治理效能得到新提升，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升。而在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，政府治理的現(xiàn)代化特別是作為現(xiàn)代化治理手段的制度化建設(shè)顯得尤為迫切。政府運行保障管理各項保障制度和措施的設(shè)計，將以時代特征和發(fā)展趨勢為基準(zhǔn)，以解決現(xiàn)實需求和制定高效的現(xiàn)代管理方式為內(nèi)容，這不僅是促進政府運行保障管理方式和手段現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是政府運行保障管理主體根據(jù)時代要求進行的自我提升與更新。這既有利于推動機關(guān)工作模式和機制創(chuàng)新發(fā)展，也有利于實現(xiàn)政府運行保障管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化和高效化，本質(zhì)上就是要適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，即通過制度的建立和發(fā)展來更新保障方式和手段，用智慧化工具實現(xiàn)現(xiàn)代化管理，制定配套的標(biāo)準(zhǔn)化、精細化管理的指標(biāo)與流程，用制度方式深化治理、用制度手段推動治理的現(xiàn)代化。目前，我國與政府運行保障管理相關(guān)的行政法律法規(guī)涉及面廣且數(shù)目多，但如果不能形成具體的、可操作性強的制度，且為政府掌握和運用，就可能造成這些法律法規(guī)無法落實到位。運用制度深化法治思維和法治方式，發(fā)揮制度的引領(lǐng)和推動作用，善于用制度的形式保障改革措施落地見效，注重建章立制、形成規(guī)則，才能為完善相關(guān)制度乃至法律法規(guī)積累經(jīng)驗，確保為政府運行保障管理工作提供直接依據(jù)，防止保障工作偏離法治方向。提升效能是制度化的重要目標(biāo)，制度化、規(guī)范化是提升效能、降低成本的重要途徑。治理效能的提升可以體現(xiàn)為執(zhí)行力的提升和成本的降低。執(zhí)行力的提升體現(xiàn)在2個層面。一是將工作內(nèi)容通過制度設(shè)計編制成對成員具有約束力和指引力的工作指南，促進政府運行保障管理工作規(guī)范化、法治化。二是通過制度化的過程逐漸形成調(diào)整和約束組織成員的內(nèi)部行為規(guī)范，促使組織成員依據(jù)制度來處理各種事務(wù)。成本的降低也可以體現(xiàn)在2個層面。一是明確的權(quán)責(zé)和公開透明、標(biāo)準(zhǔn)的辦事程序使避免重復(fù)和盲目的投入成為可能。二是制度化理順了資源配置，優(yōu)化了資源的利用方式和使用途徑，延長了資源的使用周期，從而降低了行政成本。當(dāng)然，組織成員通過遵守制度提高執(zhí)行力而節(jié)約的人力成本也包括在其中。因此，政府運行保障管理制度化的過程可以看作是逐步提升執(zhí)行力和降低成本的過程，更是提升政府內(nèi)部治理效能的關(guān)鍵所在。

二、政府運行保障管理制度化建設(shè)的路徑

制定者與執(zhí)行者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。只有當(dāng)管理者把被管理者定位為自身的有機組成部分時，才是管理與被管理模式最理想的角色定位方式，政府運行保障管理亦是如此。制度其實可以看作是制度的制定者與執(zhí)行者在工作中達成的一項協(xié)議，需要制定者和執(zhí)行者對制度的內(nèi)容達成共識，尤其是繁復(fù)的政府運行保障管理工作，共同的價值追求才能保證行動一致，使工作有條不紊地進行，實現(xiàn)效能目標(biāo)。如果制度制定者以打壓、擠占執(zhí)行者的態(tài)度處理問題，在設(shè)定內(nèi)容時采取武斷、強制態(tài)度或者執(zhí)行者對制度內(nèi)容不認同，將會極大地影響執(zhí)行者的工作效率和質(zhì)量。若制定者在實現(xiàn)管理目標(biāo)的同時，能夠以促進執(zhí)行者更好發(fā)展、拓展為出發(fā)點，執(zhí)行者的積極性將會得到極大的提升。制定者和執(zhí)行者應(yīng)該有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這樣才能更好地實現(xiàn)共同的目標(biāo)。從點到面、實現(xiàn)整體優(yōu)化。高效行政管理的精髓在于科學(xué)、合理的制度機制形成，而作為組織有序運行的基石，制度的建立意味著管理和行為的統(tǒng)一。政府運行保障管理各部門首先應(yīng)通過確定各項活動的程序與標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范組織成員的行為模式。換句話說，保障工作有序展開需要有共同的價值追求和規(guī)則，約束成員行為，為“做什么、怎么做、做得好”提供行為指引。只有各部門都重視制度化建設(shè)、建立起規(guī)范體系，才能促進政府運行保障管理工作有條不紊地進行。用制度化、規(guī)范化的思維、理念、方法開展工作，繼而升華到以制度引領(lǐng)政府運行保障管理工作創(chuàng)新發(fā)展，不僅會促進各部門良性運轉(zhuǎn)，推動各機關(guān)尤其是政府運行保障管理部門的整體優(yōu)化，統(tǒng)一、系統(tǒng)的行為體系也會逐步被建立，從點到面為組織成員提供統(tǒng)一、應(yīng)參考的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促使他們更好地遵守工作流程，讓工作更順暢。權(quán)責(zé)匹配與制度公平。在整體優(yōu)化的同時，應(yīng)兼顧權(quán)責(zé)匹配。清晰的制度應(yīng)當(dāng)幫助政府厘清不同部門以及各個崗位組織成員的責(zé)任和業(yè)務(wù)內(nèi)容關(guān)系，即可以做什么、應(yīng)當(dāng)怎么做以及不同做法將會產(chǎn)生的后果。除此之外，制度化也為組織成員能力的發(fā)揮創(chuàng)造了一個公平的平臺，不會因為評分標(biāo)準(zhǔn)的不同，導(dǎo)致對組織成員努力的評定產(chǎn)生大的誤差。讓組織成員通過明確的制度來了解工作要求，在其中找對自己的位置，有依據(jù)可尋，組織成員由于有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可供參考，可以明了自己工作需要達到的要求，對自己的工作有一個明確的度量，從而發(fā)現(xiàn)差距，有自我培訓(xùn)發(fā)展的動力和標(biāo)準(zhǔn)，并不斷取得進步、獲得發(fā)展。通過建立制度體系將組織成員的各項工作納入標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)中，也有助于管理者公平、公正、公開、全面地對組織成員各時間段的工作情況進行考核與評價，杜絕了一般業(yè)績考核的弊端，實現(xiàn)了考核評價的規(guī)范化、定量化，促進了管理加強和管理創(chuàng)新。

作者:邢坤 單位:中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院 國家機關(guān)運行保障研究中心