政府法律顧問制度建設(shè)

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摘要大規(guī)模的政府法律顧問制度建設(shè)是以相關(guān)理論的深入研究為前提。本文擬從引入政治合法化理論入手，從這一新的視角深入探索政府法律顧問制度建設(shè)的理論背景，進(jìn)而對政府法律顧問制度的優(yōu)化和建設(shè)提出建議，希望可以推動完善我國的政府法律顧問制度。

關(guān)鍵詞政治合法化政府法律顧問制度建設(shè)

一、政治合法性是當(dāng)局進(jìn)行有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)

合法性理論是政治學(xué)的一個重要命題。德國的在相關(guān)領(lǐng)域的專家馬克斯•韋伯最早提出了有關(guān)政治合法性概念。從經(jīng)驗(yàn)分析出發(fā)，韋伯提出了有關(guān)這一概念三種類型的政治合法性狀態(tài)：“一是基于傳統(tǒng)的合法性，即傳統(tǒng)合法性；二是基于領(lǐng)袖人物超凡感召力之上的合法性，即個人魅力型的合法性；三是基于合理合法準(zhǔn)則之上的合法性，即法理型合法性”。在現(xiàn)實(shí)社會中，很少會出現(xiàn)純粹的某種合法性形態(tài)，更多地是這三種類型的混合。韋伯認(rèn)為，法理型合法性更為穩(wěn)定，一般來說現(xiàn)當(dāng)代的很多國家的統(tǒng)治基礎(chǔ)都是法理型的，即通過法律程序賦予統(tǒng)治基礎(chǔ)合法化。此后，伊斯頓、哈貝馬斯、羅爾斯等學(xué)者相繼從不同的角度對政治合法性問題進(jìn)行論述。不同學(xué)術(shù)流派的關(guān)注重點(diǎn)雖不同，但我們從其差異中仍然可以簡單地勾劃出政治合法性這一概念帶有普遍性意義的含義。即政治合法性是指政治系統(tǒng)實(shí)施政治統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性，換言之，即為民眾對政治系統(tǒng)的支持與認(rèn)同。政治權(quán)力統(tǒng)治效能的有效性、制度規(guī)則的合法律性、意識形態(tài)的一致性以及社會文化層或心理層面的支持構(gòu)成了政治合法性的基礎(chǔ)。政治合法性政治合法化即是政治系統(tǒng)不斷地向社會輸入政治價值,獲得社會對政治系統(tǒng)認(rèn)同的過程。一個政權(quán)有效統(tǒng)治的基礎(chǔ)是具有合法性?！叭绻覀儼岩恍╅L期合法統(tǒng)治的政權(quán)進(jìn)行對比研究，那么我們就會看到：任何一種政治系統(tǒng)，如果不具有合法性，那么，它就不可能讓廣大的人民群眾團(tuán)結(jié)在它周圍，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進(jìn)”。政治合法性需要構(gòu)建，只有人民自發(fā)的緊緊擁護(hù)這個政府時，其統(tǒng)治才有持久的效力，才能保持政治統(tǒng)治基礎(chǔ)的穩(wěn)定性。相反，一個政權(quán)的統(tǒng)治合法性被多數(shù)人懷疑乃至否定，那其動員社會的能力將會被極大削弱，最終導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定。

二、政治系統(tǒng)易在快速社會變遷時期產(chǎn)生合法性危機(jī)

以伊斯頓為代表的政治系統(tǒng)論學(xué)者將政治共同體（國家意識）、制度（典則）和政府（當(dāng)局）視為一個政治系統(tǒng)，認(rèn)為當(dāng)外部環(huán)境（民眾）對政治系統(tǒng)的信號輸入減少或者政治系統(tǒng)不能正常地輸出以反饋外部（民眾）的信號輸入時，政治系統(tǒng)就會失衡，“如果民眾的支持輸入減少到了起碼的水平之下，就會使政府、政治體制和政治共同體一個一個地與系統(tǒng)成員相脫離”，當(dāng)一個合法的政治系統(tǒng)失去了大多數(shù)群眾的支持與認(rèn)同，就會對統(tǒng)治產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)，合法性危機(jī)也就自然而然的發(fā)生了。從人類政治統(tǒng)治演變的視角來看，大多數(shù)政治實(shí)體在歷史演進(jìn)的過程中都會面臨著各種類型的合法性危機(jī)的問題，而一般意義上的合法性危機(jī)往往發(fā)生在向新社會結(jié)構(gòu)過渡的時期。改革開放以來，在中西方交流的過程中，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國社會處于社會經(jīng)濟(jì)、階層（階級）、文化快速的變遷中，由于政治體制改革的與經(jīng)濟(jì)體制改革不同步，導(dǎo)致我國各區(qū)域、城鄉(xiāng)、部門、行業(yè)、群體之間發(fā)展的不平衡，出現(xiàn)了類似勞資矛盾、貧富差距、不同經(jīng)濟(jì)體之間的摩擦、……，使得政治系統(tǒng)的合法性面臨著很多新的考驗(yàn)。在中華民族政治共同體的觀念較為穩(wěn)固的情況下，新時期來自各個方面的不滿情緒就主要集中在政府（當(dāng)局）、制度（典則）兩個方向，尤其體現(xiàn)在對政府（當(dāng)局）績效的不滿。相對而言，政府的合法性危機(jī)表現(xiàn)更為淺層，制度和政治共同體的合法性危機(jī)更為深層，其危害更大，解決起來更為不易。因此，從政府層面行動起來，避免合法性危機(jī)由淺入深地發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾進(jìn)激化，就變得很有必要。在諸多可能的舉措中，各級政府主動地以法律為基礎(chǔ)建立起一套明確的社會運(yùn)作規(guī)則,并且嚴(yán)格按照法律規(guī)則運(yùn)行,同時按照依法行政的規(guī)則來判定自身合法性的狀況，這將成為解決合法性危機(jī)的最基本的前提。

三、避免和化解政府合法性危機(jī)催生了政府法律顧問制度

政府法律顧問制度在我國開始于20世紀(jì)80年代，伴隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)達(dá)，經(jīng)歷了從實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)到擴(kuò)展、全面推開、逐步成熟的過程。1988年9月，深圳市政府在全國率先成立市政府法律顧問室，為政府部門決策及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域糾紛和法律事務(wù)提供法律咨詢。同年，中華人民共和國司法部《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，第一次把政府部門建立法律顧問這一實(shí)踐制度化。1993年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，在總結(jié)相關(guān)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，首次提出在國家政府機(jī)關(guān)安排試點(diǎn)實(shí)行政府律師顧問制度。1996年6月，吉林省政府在省級政府部門中試點(diǎn)成立法律顧問工作室，此后部分省市政府部門及地市政府也相繼建立法律顧問機(jī)構(gòu)，制定政府法律顧問制度。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中確立了“全面建立政府法律顧問制度”，這標(biāo)志著政府法律顧問制度在全國范圍內(nèi)鋪開。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，黨中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了建立法律顧問制度的重大意義，明確指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年8月，全國有2萬余名律師受聘在各級政府部門擔(dān)任法律顧問。中國律師參與政府法律顧問工作范圍、力度逐漸加大，制度不斷完善。

四、站在政治合法性構(gòu)建的高度認(rèn)識和完善政府法律顧問制度

在探討從政治合法性構(gòu)建的視角完善政府法律顧問制度之前，我們首先需要明確合法律性與合法性兩個概念的不同。政治學(xué)和法學(xué)關(guān)于“合法性”與“合法律性”是兩個不同范疇的概念，合法律性更多的是一種實(shí)證層面的法律秩序，而政治合法性更多的體現(xiàn)為一種心理層面的正當(dāng)秩序。合法律性與合法性這兩個概念有著相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性，但我們不能直接將合法律性等同于合法性，否則會使法律程序與實(shí)質(zhì)正義等社會價值相背離,我們必須將有關(guān)法律的表述與社會價值保持一致，并且保證法律的決議能夠促進(jìn)社會價值的實(shí)現(xiàn)，這時一般意義上的合法律性才能轉(zhuǎn)化為合法性。通過建立政府法律顧問制度來保障政府政治運(yùn)作的合法性。是這一制度實(shí)施的最大實(shí)質(zhì)意義，政府法律顧問制度建立以來，在推動法治政府建設(shè)，深化政府行政體制改革，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督制約，提升行政機(jī)關(guān)決策能力和促進(jìn)政府管理合法化等方面起到了積極的促進(jìn)作用。但目前仍存在諸如選拔機(jī)制不健全，法律顧問參與度不高，經(jīng)費(fèi)保障不到位等問題，從政治合法性構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)出發(fā)，筆者認(rèn)為政府法律顧問制度應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善：第一，大力推動法律顧問制度頂層設(shè)計。首先，應(yīng)該在我國黨委部門建立相應(yīng)的法律顧問制度。因?yàn)樵谥袊h和政府是高度一致的，所以西方學(xué)者所述的政府的合法性構(gòu)建放到中國的語境中往往既指執(zhí)政政府，也包括了執(zhí)政黨?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，各級黨委要率先建立法律顧問制度，為政府建立法律顧問制度做表率。法律顧問制度應(yīng)既服務(wù)于制度化、規(guī)范化的執(zhí)政黨的建設(shè)又服務(wù)于法治政府的建設(shè)。其次，在各級政府中設(shè)立法律顧問室，以便更好地服務(wù)于法律顧問，統(tǒng)一管理、密切聯(lián)系，更好地發(fā)揮法律顧問的作用，使其成為政府不可或缺的組成部門。再次，完善縣級以下政府單位的法律顧問配置及人才庫建設(shè)，改善縣級以下政府單位無法律顧問可用、無法律顧問可選的局面。第二，注意多渠道選拔政府法律顧問。政府法律顧問一般由政府法制辦工作人員、編制外外聘法律顧問組成。外聘法律顧問大部分是經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)業(yè)律師，少數(shù)是來自高校、科研院所的專家。執(zhí)業(yè)律師精通法律法規(guī)和訴訟策略，能夠?yàn)檎疀Q策保駕護(hù)航;但在立法環(huán)節(jié)，除了技術(shù)層面的專長，更需要政府法律顧問對所涉及的領(lǐng)域以及具體問題能夠做出獨(dú)立的價值判斷，在價值判斷這一方面，高校學(xué)者以及法學(xué)專家更具理論深度。第三，加大政府法律顧問在立法、建章立制環(huán)節(jié)的參與度。民眾的支持是政府合法性的一個重要來源，通過讓政府法律顧問積極參與各類有關(guān)社會事務(wù)的規(guī)范性文件制定，列席政府部門舉辦的各種制度建設(shè)類型的會議，并以法律顧問的身份收集民眾對政府規(guī)范性文件的建議與意見，提高各類規(guī)范性文件的質(zhì)量，從而保證行政行為的有效性和合法性，做到為民立法，為政府贏得民眾的支持。第四，發(fā)揮法律顧問在政府決策中的作用。十八屆中央全會提出了建設(shè)社會主義法治國家，因此政府部門必須做到嚴(yán)格的依法行政，在法律框架內(nèi)行使自己的職權(quán)，出臺相關(guān)決策文件時，一定要考慮決策的合理合法性，也要充分考慮到相關(guān)群體的利益。加強(qiáng)政府法律顧問在決策過程中的參與度，保障政府部門決策過程的科學(xué)化、民主化，各項(xiàng)決策由法律顧問把關(guān)，進(jìn)而減少風(fēng)險。第五，建立政府法律顧問參與涉訪涉訴案件常態(tài)機(jī)制。涉訪涉訴案件大都是群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，處理不好容易引發(fā)群體事件，法律顧問參與涉訪涉訴案件的處理，以法律的理性給民眾出謀劃策和專業(yè)的解答，有利于從法律上引導(dǎo)涉法涉訴信訪案件進(jìn)入法律程序，促使老百姓信仰法制的力量，而不是盲目走入信訪的迷途。總之，目前中國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)，結(jié)構(gòu)化不平衡使得各個領(lǐng)域矛盾重重，政府合法性受到威脅，政府法律顧問制度的推開有利于協(xié)助監(jiān)督政府在法制的框架內(nèi)運(yùn)行，達(dá)到言與行的一致。

作者：胥軍芳 單位:廣西華志翔律師事務(wù)所