地方檢察院預(yù)算管理模式現(xiàn)狀問(wèn)題解析

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摘要:省以下人財(cái)物統(tǒng)管的司法管理體制改革對(duì)地方檢察院預(yù)算編制工作提出了更高的要求。本文以T市統(tǒng)管模式下地方檢察系統(tǒng)預(yù)算管理狀況為例進(jìn)行實(shí)證分析，針對(duì)預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行方式、預(yù)算執(zhí)行效果、預(yù)算管控機(jī)制三個(gè)環(huán)節(jié)分別進(jìn)行現(xiàn)狀分析和問(wèn)題挖掘。最后從預(yù)算編制模式、預(yù)算管理的程序和方式、預(yù)算績(jī)效考評(píng)和監(jiān)督三個(gè)方面提出改進(jìn)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:司法體制改革;檢察院;預(yù)算管理

隨著省統(tǒng)管模式的推進(jìn)，檢察院經(jīng)費(fèi)保障模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對(duì)地方檢察院的預(yù)算管理工作提出了新的要求。T市從2017年開始全面推行省以下人財(cái)物統(tǒng)管改革，基層檢察院已成為市財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位。

一、預(yù)算編報(bào)及執(zhí)行形式

(一)現(xiàn)狀分析

T市檢察系統(tǒng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理模式采用分類管理模式，不同類別的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)的方式不同，預(yù)算執(zhí)行的方式不同。對(duì)于基層檢察院，資金來(lái)源分為市財(cái)政和市檢院，兩類資金分別核算，建立兩套賬目。

1．人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)

預(yù)算編報(bào)方式:通過(guò)“二上二下”的預(yù)算編審流程，市財(cái)政批復(fù)預(yù)算，并保障資金。預(yù)算執(zhí)行形式:通過(guò)市級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行撥付和執(zhí)行。

2．辦案業(yè)務(wù)費(fèi)

預(yù)算編報(bào)方式:由市檢察院統(tǒng)一編報(bào)預(yù)算，基層院無(wú)需向市財(cái)政編報(bào)業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算。市檢院再根據(jù)各基層院人數(shù)下發(fā)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，按季度撥付。預(yù)算執(zhí)行形式:市檢院下發(fā)給基層院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)存入各基層院業(yè)務(wù)費(fèi)專門賬戶，再通過(guò)開具普通轉(zhuǎn)賬支票和公務(wù)卡報(bào)銷等方式支出經(jīng)費(fèi)。不通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)支出經(jīng)費(fèi)。

3．專項(xiàng)裝備費(fèi)

預(yù)算編報(bào)方式:由市院集中編報(bào)裝備費(fèi)預(yù)算，再根據(jù)各基層院情況下發(fā)，基層院無(wú)需單獨(dú)向市財(cái)政保送預(yù)算需求，但市檢院下發(fā)的裝備費(fèi)預(yù)算控制數(shù)可以編入年初預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行方式:通過(guò)市級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，對(duì)裝備資金進(jìn)行撥付和執(zhí)行。

(二)問(wèn)題分析

1．沒有完全解決檢察經(jīng)費(fèi)的地方化問(wèn)題

由于改革后全市檢察系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算均主要依賴市財(cái)政，則檢察權(quán)的行使仍會(huì)存在來(lái)自政府機(jī)關(guān)的行政干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

2．預(yù)算執(zhí)行容易出現(xiàn)偏差

基層檢察院作為市財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位，只有人員、公用等基本支出和部分項(xiàng)目支出納入年初預(yù)算，使得基層檢察院作為獨(dú)立核算的一級(jí)預(yù)算單位不能實(shí)現(xiàn)全口徑編制預(yù)算和決算，容易使預(yù)算約束軟化，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果易出現(xiàn)偏差。

3．業(yè)務(wù)費(fèi)資金存在滯留與沉淀，不符合財(cái)政資金管理的效益要求

檢察業(yè)務(wù)費(fèi)在檢察院全部行政運(yùn)行支出中占據(jù)很大比重，但業(yè)務(wù)費(fèi)目前并不采用國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)對(duì)外支付，會(huì)降低財(cái)政資金的使用效率。

二、預(yù)算執(zhí)行效果

(一)現(xiàn)狀分析

部分預(yù)算支出效果不佳。如裝備購(gòu)置費(fèi)的使用中，存在某些采購(gòu)的設(shè)備利用率低下。還有部分項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行時(shí)被相關(guān)管理部門否決，造成該項(xiàng)預(yù)算雖已經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)但無(wú)法完成支出目標(biāo)的問(wèn)題。

(二)問(wèn)題分析

1．預(yù)算約束軟化

編制預(yù)算的目的是為了對(duì)支出進(jìn)行規(guī)劃和約束，倘若執(zhí)行時(shí)大量發(fā)生拆借現(xiàn)象，則預(yù)算就形同虛設(shè)。預(yù)算與決算產(chǎn)生偏差，一部分是因?yàn)槟承┎豢深A(yù)見因素造成，也有一部分原因是財(cái)政指標(biāo)下達(dá)不及時(shí)，以及預(yù)算的分配和經(jīng)費(fèi)的使用存在不合理之處。

2．項(xiàng)目支出的編報(bào)流程有待改進(jìn)

某些需要相關(guān)管理部門如工信委、建委等審批通過(guò)才能執(zhí)行的項(xiàng)目，應(yīng)該先審批項(xiàng)目再編制項(xiàng)目預(yù)算，防止預(yù)算批復(fù)后項(xiàng)目不能通過(guò)審批進(jìn)而無(wú)法完成支出的情況。

3．裝備費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效管理有待加強(qiáng)

目前裝備經(jīng)費(fèi)的使用缺乏績(jī)效管理，只是著眼于完成了支出計(jì)劃，并沒有關(guān)注績(jī)效產(chǎn)出。

三、預(yù)算管控機(jī)制

(一)現(xiàn)狀分析

1．預(yù)算編制組織形式

T市檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制工作主要由行政裝備處下的財(cái)政科完成，基層院的預(yù)算編制工作由行政科的財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，基層院財(cái)務(wù)工作人員在預(yù)算編制能力方面需要提高和加強(qiáng)。

2．預(yù)算管理的考核和監(jiān)督

對(duì)于基層檢察院預(yù)算管理工作的考核，體現(xiàn)在市檢院對(duì)基層院行政裝備工作的考評(píng)辦法中。對(duì)于基層院預(yù)算管理工作的監(jiān)督，有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督中審計(jì)部門通過(guò)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，;內(nèi)部監(jiān)督，主要來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)單位的監(jiān)督。

(二)問(wèn)題分析

1．預(yù)算編制組織形式有待完善

在編制過(guò)程中通常只由負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作的少數(shù)人完成，這可能會(huì)造成預(yù)算編制不能很好反映單位的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，檢察系統(tǒng)內(nèi)開展的針對(duì)預(yù)算編制工作的培訓(xùn)較少。

2．考核評(píng)分占比過(guò)少，考核內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)

對(duì)基層檢察院預(yù)算工作的考核評(píng)分在全科總分中只占2%，占比過(guò)小，且考核內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具有可操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這不利于基層檢察院對(duì)預(yù)算工作的重視。

3．內(nèi)部監(jiān)督不足

基層檢察院在預(yù)算工作中應(yīng)該接受的內(nèi)部監(jiān)督，一方面是來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)部門的監(jiān)督，另一方面來(lái)自本單位院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察部門的監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，上級(jí)部門的監(jiān)督一般通過(guò)專項(xiàng)檢查開展，不能做到及時(shí)和全面。

四、我國(guó)地方檢察預(yù)算模式改革的對(duì)策建議

(一)轉(zhuǎn)變預(yù)算編審模式

1．預(yù)算分類管理

在省級(jí)統(tǒng)管模式下，仍然應(yīng)堅(jiān)持將檢察經(jīng)費(fèi)分為兩類，一是人員、公用、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，二是業(yè)務(wù)費(fèi)、裝備費(fèi)等辦案經(jīng)費(fèi)。首先，兩類經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制方式不同。①對(duì)于人員、公用、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方各級(jí)檢察院分別向省級(jí)財(cái)政部門編報(bào)預(yù)算。人員、公用、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)的保障應(yīng)在一定程度上承認(rèn)各省之間的差異，因?yàn)槿藛T薪酬待遇和基本公用支出應(yīng)該和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。②對(duì)于業(yè)務(wù)費(fèi)、裝備費(fèi)等辦案經(jīng)費(fèi)，則由省級(jí)檢察院統(tǒng)一編制預(yù)算。市縣級(jí)檢察院可以向省級(jí)檢察院提出業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)需求，省級(jí)檢察院統(tǒng)一編報(bào)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，能夠從整體出發(fā)，縮小省內(nèi)區(qū)域間辦案經(jīng)費(fèi)的差異，同時(shí)協(xié)調(diào)跨區(qū)域案件的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障。其次，兩類經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審批主體不同。①對(duì)于人員、公用、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，預(yù)算編報(bào)參與省級(jí)財(cái)政“二上二下”的編制過(guò)程，其預(yù)算需要接受省級(jí)財(cái)政部門的統(tǒng)籌和審批。②對(duì)于業(yè)務(wù)費(fèi)、裝備費(fèi)等辦案經(jīng)費(fèi)，省級(jí)檢察院統(tǒng)一編報(bào)預(yù)算。行政機(jī)關(guān)對(duì)該預(yù)算的審核只能加注意見不能進(jìn)行刪減，全部提交人大審議①，審議通過(guò)后在財(cái)政部門備案。

2．將基本業(yè)務(wù)費(fèi)編入年初預(yù)算

由于省級(jí)檢察院向市縣級(jí)檢察院分配基本業(yè)務(wù)費(fèi)是按照人數(shù)來(lái)確定的，其數(shù)額具有較大的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，可以在省檢察院確定出市縣級(jí)檢察院分配數(shù)額后，將其納入基層院年初預(yù)算。在時(shí)間安排上，辦案經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制由于實(shí)行單獨(dú)編制，可以在時(shí)間上將其安排提前于市縣級(jí)年初預(yù)算財(cái)政批復(fù)之前，從而便于市縣級(jí)檢察院將所分配的業(yè)務(wù)費(fèi)編入年初預(yù)算。

(二)完善預(yù)算管理的程序和方式

1．成立預(yù)算編制委員會(huì)或預(yù)算編制小組

在省級(jí)檢察院設(shè)立預(yù)算編制委員會(huì)，市縣級(jí)檢察院設(shè)立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組。主要研究解決本單位部門預(yù)算管理中的重大問(wèn)題，商討年度部門預(yù)算的編制、預(yù)算管理制度、審查預(yù)算執(zhí)行情況等。

2．增加系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算編制工作的培訓(xùn)

省統(tǒng)管之后，基層檢察院的財(cái)務(wù)人員需要適應(yīng)預(yù)算編制工作由簡(jiǎn)到繁、由粗放到精細(xì)化的轉(zhuǎn)變過(guò)程。由于改革后，檢察系統(tǒng)的預(yù)算編制工作與普通行政單位不同，具有很多本系統(tǒng)自身的特點(diǎn)，需要加強(qiáng)檢察系統(tǒng)內(nèi)針對(duì)財(cái)務(wù)工作的培訓(xùn)。

3．重大項(xiàng)目實(shí)行集體民主決策

建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，對(duì)于重大預(yù)算開支、重要項(xiàng)目支出，進(jìn)行集體研究、決策和評(píng)審，在預(yù)算編制前進(jìn)行充分的討論，保證預(yù)算項(xiàng)目符合實(shí)際需求。

(三)完善績(jī)效考評(píng)辦法，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

1．增加考核比重，設(shè)置具體評(píng)價(jià)指標(biāo)

增加預(yù)算工作考核比重，并將評(píng)價(jià)體系劃分為若干具體的、操作性強(qiáng)的指標(biāo)，如預(yù)算編制工作是否按時(shí)間按要求完成，本年度是否有調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算，年初預(yù)算與年終決算的偏差，預(yù)算目標(biāo)的完成情況等方面。

2．績(jī)效管理重點(diǎn)由控制支出轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注成果

傳統(tǒng)的預(yù)算管理重點(diǎn)在于控制公共資源的投入，即以控制支出為主。而關(guān)注成果的預(yù)算管理中，則首先要確定根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要所要解決的問(wèn)題和達(dá)成的目標(biāo)，然后根據(jù)目標(biāo)確定所需商品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)而確定投入。

3．加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，明確監(jiān)管責(zé)任

通過(guò)檢務(wù)保障系統(tǒng)對(duì)異常情況設(shè)置預(yù)警，對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)時(shí)監(jiān)督，省級(jí)檢察院設(shè)置內(nèi)部審計(jì)制度，定期對(duì)市縣級(jí)檢察院開展業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)審計(jì)。本院的分管領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察部門要承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任，督促推進(jìn)財(cái)務(wù)運(yùn)行內(nèi)部公開制度，并定期聽取財(cái)務(wù)報(bào)告。

［注釋］

①?gòu)埼木辏畽z察機(jī)關(guān)省級(jí)以下統(tǒng)管改革研究［M］．濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2015．

［參考文獻(xiàn)］

［1］陳永生．司法經(jīng)費(fèi)與司法公正［J］．中外法學(xué)，2009．3．

［2］何家弘．檢察制度比較研究［M］．北京:中國(guó)檢察出版社，2008.

作者:寧凌玥 單位:天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院