小議新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別及其分類

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作為農(nóng)村社會保障制度中的核心制度之一，新農(nóng)保制度具有集人口、經(jīng)濟(jì)和社會為一體的綜合功能，由于在試點(diǎn)階段的制度設(shè)計(jì)及實(shí)施過程中存在著一些不確定因素，很有可能導(dǎo)致新農(nóng)?；顒釉陬A(yù)期目標(biāo)上的偏離。正如凱恩斯所認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程在眾多因素的影響下，總是在“非均衡———均衡———非均衡———均衡”的運(yùn)動過程中不斷的波動，而達(dá)到均衡只是一種“偶然巧合”，［4］35－39新農(nóng)?；顒訉?shí)際上也是以不同階段的預(yù)期目標(biāo)為軸線而不斷調(diào)整、完善的過程，而負(fù)偏離于制度預(yù)期目標(biāo)的則是新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)。所謂新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)是指在特定條件和境況下，由于無法準(zhǔn)確預(yù)見的因素，導(dǎo)致新農(nóng)?；顒优c績效和預(yù)期目標(biāo)之間的負(fù)偏離及引起的相應(yīng)損失。

新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)存在于其活動的各流程中。因?yàn)?，新農(nóng)?；顒觾?nèi)部的各個組成部分需要相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)與其預(yù)期目標(biāo)的吻合，才可持續(xù)地運(yùn)行。而新農(nóng)?；顒又羞\(yùn)作的不協(xié)調(diào)和不持續(xù)就是新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源;同時新農(nóng)保作為一個開放系統(tǒng)需要與外部環(huán)境進(jìn)行物資、能量和信息的交換，它對外部環(huán)境存在著依賴性，受到外部諸如國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的多重影響。由于制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施受地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史等因素的影響，在這一過程中就有可能出現(xiàn)制度運(yùn)行相對于制度預(yù)期目標(biāo)的偏離。在這些偏離中，好于或高于預(yù)期目標(biāo)的偏離，是我們所愿意看到的，而對于預(yù)期目標(biāo)的負(fù)偏離及相應(yīng)損失，正是我們需要識別和規(guī)避的新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有以下三個方面:第一，當(dāng)外部環(huán)境一定時，新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)不完善或制度本身發(fā)生了變化。比如，由于制度設(shè)計(jì)中精算方面系數(shù)的不確定性，可能導(dǎo)致目標(biāo)替代率過低、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)偏小以及制度的碎片化等風(fēng)險(xiǎn)。第二，當(dāng)新農(nóng)保制度一定時，外部環(huán)境發(fā)生了變化。比如，制度在運(yùn)行中，由于籌資、基金保管、投資、給付等諸環(huán)節(jié)受到外生變量的影響，導(dǎo)致制度實(shí)際效果向制度預(yù)期目標(biāo)的負(fù)向波動。第三，當(dāng)新農(nóng)保制度和外部環(huán)境同時發(fā)生了變化，但兩者的變化速度或方向不一致。

新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別是指對于威脅新農(nóng)?；顒拥母鞣N隱性及顯性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的認(rèn)知、歸類及分析，以揭示風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、產(chǎn)生原因及發(fā)生條件，并描述風(fēng)險(xiǎn)的特征及其可能造成的后果。新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別的任務(wù)就是從認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)的來源開始，通過對風(fēng)險(xiǎn)因素的提取和分析，就風(fēng)險(xiǎn)因素引起風(fēng)險(xiǎn)事件即風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行推斷和假設(shè)。［5］1－6作為新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別的目標(biāo)是將新農(nóng)保制度運(yùn)行過程中的不確定因素轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦⒚髁说娘L(fēng)險(xiǎn)描述，在準(zhǔn)確了解新農(nóng)保面臨什么風(fēng)險(xiǎn)、可能遭遇多大風(fēng)險(xiǎn)后，能事先或及時針對不同類型的風(fēng)險(xiǎn)采取具體有效的管理措施，對這些風(fēng)險(xiǎn)，避免陷入被動的事后補(bǔ)救，為新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及防范提供認(rèn)知基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)。新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別應(yīng)以預(yù)見性為導(dǎo)向、以矯正為目的，識別原則具體而言包括系統(tǒng)性原則、動態(tài)性原則、全面性原則、關(guān)鍵性原則、有效性原則、全員性原則。

1．系統(tǒng)性原則

系統(tǒng)性原則也稱為整體性原則，它要求把識別對象視為一個系統(tǒng)，以系統(tǒng)整體目標(biāo)的優(yōu)化為準(zhǔn)繩，協(xié)調(diào)系統(tǒng)中各分系統(tǒng)的相互關(guān)系，使系統(tǒng)完整、平衡。新農(nóng)保作為一個國家層面運(yùn)作的體系，具有顯著的系統(tǒng)性特征。因此，在新農(nóng)保的識別中，應(yīng)該將各個小系統(tǒng)的特性放到大系統(tǒng)的整體中去權(quán)衡，不僅僅局限于說明新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)因素有哪些，還需要系統(tǒng)的分析出這些風(fēng)險(xiǎn)因素的來源，甄別促成因素形成的條件。同時還要預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)引致的結(jié)果，分析其經(jīng)濟(jì)損失程度及目標(biāo)價(jià)值偏離程度。系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識別使得研究者對于每類風(fēng)險(xiǎn)前因后果和發(fā)展脈絡(luò)有清晰的認(rèn)識，為有針對性的開展風(fēng)險(xiǎn)管理打下良好的基礎(chǔ)。

2．動態(tài)性原則

風(fēng)險(xiǎn)識別的結(jié)果并非一勞永逸，而是一個循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。一方面，新農(nóng)保制度內(nèi)部各個要素是運(yùn)動和發(fā)展的，它們之間相互聯(lián)系又相互制約，各個內(nèi)部要素是隨著時間動態(tài)變化的。同時，新農(nóng)保的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅要受到本身?xiàng)l件的限制和制約，還要受到外部其他有關(guān)因素的影響和制約，并隨著時間、地點(diǎn)以及人們的不同態(tài)度而發(fā)生變化。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)的識別不是一次性活動，而是一個持續(xù)改進(jìn)的過程。隨著新農(nóng)保制度的推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)識別必須是一個連續(xù)不斷的、動態(tài)的、制度化的過程。同時，由于研究人員能力有限加上研究工具的局限性，識別結(jié)果的精準(zhǔn)性難以保證，只能通過反復(fù)的檢驗(yàn)與驗(yàn)證將誤差減到最低。

3．全面性原則

風(fēng)險(xiǎn)識別并不是片面的羅列當(dāng)前顯著的新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)因素，而是盡其所能的全面分析新農(nóng)保活動所面臨的所有的風(fēng)險(xiǎn)因素，全面系統(tǒng)地考察、了解新農(nóng)保運(yùn)作過程中各種風(fēng)險(xiǎn)事件存在環(huán)節(jié)和可能發(fā)生的概率以及損失的嚴(yán)重程度。由于當(dāng)前隱性的、微小的風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿蘸箫@性的、重大的風(fēng)險(xiǎn)，若某些風(fēng)險(xiǎn)因素在風(fēng)險(xiǎn)識別階段被忽略，則更談不上對其進(jìn)行評估確認(rèn)、選定衡量指標(biāo)或指定應(yīng)對方案，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)后果。因此在新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別過程中，不得發(fā)生遺漏，盡量覆蓋制度所有業(yè)務(wù)及管理流程的全過程，以免留下隱患。

4．關(guān)鍵性原則

風(fēng)險(xiǎn)識別的目的在于為風(fēng)險(xiǎn)防范管理提供前提和決策依據(jù)，以保證政府、集體和參保農(nóng)民以最小的支出獲得最大的安全保障，減少風(fēng)險(xiǎn)損失。因此目前在新農(nóng)保資源有限的條件下，必須根據(jù)實(shí)際情況和財(cái)務(wù)承受能力，來選擇效果最佳、經(jīng)費(fèi)最省的識別方法。在新農(nóng)保的風(fēng)險(xiǎn)識別和衡量中，必須作綜合的考察分析，在對制度的目標(biāo)、戰(zhàn)略和內(nèi)外部環(huán)境全面分析的基礎(chǔ)上，分清輕重緩急，關(guān)注整體風(fēng)險(xiǎn)與重大風(fēng)險(xiǎn)，抓住關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。把主要資源放在關(guān)鍵、重大風(fēng)險(xiǎn)的防范，減少損失發(fā)生的概率及其后果的嚴(yán)重程度，以便及時而清楚地為決策者提供比較完備的決策信息。

5．有效性原則

新農(nóng)保是一個范圍廣、影響大，涉及億萬農(nóng)民的國家制度，新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別的有效性和可靠性具有重大意義。無效的或虛假的信息會給國家和人們帶來重大影響，甚至不可挽回的損失。因此新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別必須關(guān)注兩個方面:一是科學(xué)識別。新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)的識別和衡量要在馬克思主義主義理論指導(dǎo)下，以嚴(yán)格的數(shù)學(xué)理論作為分析工具，在普遍估計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，以得出比較科學(xué)合理的結(jié)論。二是識別方法具有可操作性。新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)的識別，識別方法的選擇、組織、結(jié)果的考察等不能僅從理論上的最優(yōu)化出發(fā)，而應(yīng)考慮到我國的自身的文化、經(jīng)濟(jì)、社會特點(diǎn)等相關(guān)因素，選擇恰當(dāng)?shù)淖R別方法，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識別結(jié)果的有效。

6．全員性原則

新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別過程中，應(yīng)該是全員參與，政府、企業(yè)、個人、社會團(tuán)體等都是相關(guān)利益者，應(yīng)該積極參與新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別中來。以風(fēng)險(xiǎn)識別為目的，通過風(fēng)險(xiǎn)意識的提高，尤其是提高組織中處于關(guān)鍵地位的中、高層管理決策人員的風(fēng)險(xiǎn)意識，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，保障新農(nóng)保活動向預(yù)期目標(biāo)發(fā)展。

作為風(fēng)險(xiǎn)識別的主要對象，新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類。比如，按照風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的環(huán)境分為靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，動態(tài)風(fēng)險(xiǎn);根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)作用的對象分為財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、人身風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn);根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體分為個人風(fēng)險(xiǎn)、家庭風(fēng)險(xiǎn)及國家風(fēng)險(xiǎn)等。本文按照新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)生成原因，將新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)分為新農(nóng)保制度風(fēng)險(xiǎn)和新農(nóng)保制度外部效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)兩大類。其中，新農(nóng)保制度風(fēng)險(xiǎn)又分為制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)和制度外生風(fēng)險(xiǎn)。

(一)制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)

制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)是指新農(nóng)保子系統(tǒng)自身運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，從而導(dǎo)致其不可持續(xù)運(yùn)行。新農(nóng)保制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)是新農(nóng)保系統(tǒng)內(nèi)部與生俱來的，源于制度設(shè)計(jì)，運(yùn)行過程中由于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)缺乏或種種假設(shè)條件設(shè)定不合理，相關(guān)主體行為人(管理者，農(nóng)村居民)主觀決策以及獲取信息的不充分性等因素。新農(nóng)?；顒訌闹贫仍O(shè)計(jì)到待遇給付一共經(jīng)歷“制度設(shè)計(jì)———資金籌集———基金管理———待遇給付”四大環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都可能由于制度內(nèi)部的各種因素直接導(dǎo)致新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)事故，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)損失，致使制度實(shí)際目標(biāo)低于新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)管理的期望值。制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)具體包括制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、資金籌集風(fēng)險(xiǎn)、基金管理風(fēng)險(xiǎn)和待遇給付風(fēng)險(xiǎn)。

1．制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于制度本身設(shè)計(jì)不合理，缺乏精算或精算有誤，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果間的負(fù)偏差。［6］78－82主要包括養(yǎng)老金替代率風(fēng)險(xiǎn)、個人賬戶計(jì)發(fā)系數(shù)風(fēng)險(xiǎn)、制度碎片化與銜接風(fēng)險(xiǎn)等。養(yǎng)老金替代率風(fēng)險(xiǎn)指養(yǎng)老金替代率較低或較高，替代率較低不能實(shí)現(xiàn)制度“?；尽保娲瘦^高又使財(cái)政負(fù)擔(dān)過大導(dǎo)致制度不可持續(xù)。個人賬戶計(jì)發(fā)系數(shù)風(fēng)險(xiǎn)是指在制度設(shè)計(jì)時，由于無法預(yù)先精確預(yù)測到地區(qū)人口壽命，制度對個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)系數(shù)設(shè)定過高或過低，導(dǎo)致新農(nóng)保的個人賬戶無法實(shí)現(xiàn)自身的收支平衡的風(fēng)險(xiǎn)。制度碎片化與銜接風(fēng)險(xiǎn)指制度設(shè)計(jì)時，由于歷史原因針對不同人群單獨(dú)設(shè)立的諸多小制度，使新農(nóng)保制度擴(kuò)面和待遇確定上產(chǎn)生的不確定性。

2．資金籌集風(fēng)險(xiǎn)

資金籌集風(fēng)險(xiǎn)是指由于新農(nóng)保資金籌集主體(包括政府、集體和個人)目前或未來在承擔(dān)新農(nóng)保補(bǔ)貼、補(bǔ)助和繳費(fèi)方面能力或意愿的不確定性，而使制度無法負(fù)擔(dān)相應(yīng)的籌資責(zé)任，導(dǎo)致制度財(cái)務(wù)的不可持續(xù)性。與籌資主體相對應(yīng)，資金籌集風(fēng)險(xiǎn)分為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、集體籌資風(fēng)險(xiǎn)和個人籌資風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指中央或者地方政府在當(dāng)期或者將來，由于制度擴(kuò)面、人口老齡化、各級政府間財(cái)政責(zé)任不明確等原因，而出現(xiàn)沒有能力負(fù)擔(dān)新農(nóng)保政府補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。目前各地的新農(nóng)保試點(diǎn)辦法在地方財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)定上各不相同，［7］98－103在資金籌集上對地方政府間的職責(zé)沒有明確界定，各地各級財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也大相徑庭，需要具體分析和評估。集體籌資風(fēng)險(xiǎn)主要指由于籌資意愿和籌資能力等方面的不確定導(dǎo)致集體對新農(nóng)保的補(bǔ)助無法到位的風(fēng)險(xiǎn)。個人籌資風(fēng)險(xiǎn)指個人在當(dāng)前或?qū)頉]有參保繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)能力或意愿負(fù)擔(dān)新農(nóng)保繳費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。如由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化或個人本身的勞動能力缺陷，收入水平較低，沒有能力如期足額參保繳費(fèi);又或參保人的參保繳費(fèi)意愿較低或不明確，［8］93－98造成新農(nóng)?；I資來源不確定甚至是不可持續(xù)，這是新農(nóng)?；I資是否具有可持續(xù)性的重要方面。

3．基金管理風(fēng)險(xiǎn)

基金管理風(fēng)險(xiǎn)是指在新農(nóng)?；顒又械幕鹗绽U、支出、管理等內(nèi)部環(huán)節(jié)中，由于腐敗、運(yùn)營操作風(fēng)險(xiǎn)的存在，導(dǎo)致新農(nóng)保基金存在安全隱患，基金財(cái)務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。基金管理風(fēng)險(xiǎn)主要包括基金管理監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)、基金保值增值風(fēng)險(xiǎn)。其中，基金管理監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)指由于監(jiān)管主體的責(zé)任不到位或者管理不善，導(dǎo)致基金被擠占、截留或挪用的風(fēng)險(xiǎn)。基金保值增值風(fēng)險(xiǎn)指由于不恰當(dāng)?shù)耐顿Y戰(zhàn)略(比如現(xiàn)行較普遍的購買國家債券、存入商業(yè)銀行等基金保值增值方式)、商業(yè)銀行或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在的委托—風(fēng)險(xiǎn)或操作故障，導(dǎo)致的不利于基金投資運(yùn)作，使新農(nóng)?；鸢l(fā)生貶值的風(fēng)險(xiǎn)。新農(nóng)保的縣級統(tǒng)籌決定了新農(nóng)?；鹬饕獙?shí)行縣級管理。但是縣級管理的人才、技術(shù)和水平相對于國家或省級管理必然存在較大差距，同時新農(nóng)?；鸱稚⒂诟鞯兀矊?dǎo)致了基金運(yùn)營的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，且在當(dāng)前的行政管理體制下，縣級基金營運(yùn)更易于受到當(dāng)?shù)匦姓α康母深A(yù)。［9］132－138

4．待遇給付風(fēng)險(xiǎn)

待遇給付風(fēng)險(xiǎn)指在待遇給付環(huán)節(jié)由于人為的冒領(lǐng)養(yǎng)老金、制度流程或技術(shù)因素引起的操作失誤或道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致的基金意外損失或基金無法兌現(xiàn)養(yǎng)老金給付承諾的風(fēng)險(xiǎn)。待遇給付風(fēng)險(xiǎn)既是風(fēng)險(xiǎn)因素，可引發(fā)新農(nóng)保的其他風(fēng)險(xiǎn)事故，比如由于待遇給付不到位，引發(fā)群體性事件，影響社會和諧，引起社會動蕩不安，同時，它也屬于新農(nóng)保的風(fēng)險(xiǎn)事故之一，因?yàn)樵谛罗r(nóng)保流程的其它各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)因素都可能導(dǎo)致給付出現(xiàn)問題，導(dǎo)致制度的不可持續(xù)。按照涉及的主體，待遇給付風(fēng)險(xiǎn)分為待遇領(lǐng)取方風(fēng)險(xiǎn)和待遇給付方風(fēng)險(xiǎn)。領(lǐng)取方風(fēng)險(xiǎn)主要指一些投保者通過各種作假的手段冒領(lǐng)或騙領(lǐng)新農(nóng)保養(yǎng)老金，導(dǎo)致基金流失的風(fēng)險(xiǎn)。給付方風(fēng)險(xiǎn)主要指經(jīng)辦管理流程不規(guī)范、責(zé)任不明確、委托－風(fēng)險(xiǎn)或道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，導(dǎo)致償付能力不足或者給付低效等。以上制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)均由新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)或運(yùn)行中內(nèi)在的不確定性引致，可通過設(shè)計(jì)合理的規(guī)則、程序或者風(fēng)險(xiǎn)分散方式來降低，因此屬于風(fēng)險(xiǎn)分類中的“非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”。

(二)制度外生風(fēng)險(xiǎn)

制度外生風(fēng)險(xiǎn)是指制度外在因素對制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的影響和干擾，導(dǎo)致制度實(shí)際結(jié)果相對于預(yù)期目標(biāo)的負(fù)偏離。新農(nóng)保制度作為一項(xiàng)公共制度同樣暴露于特定的復(fù)雜環(huán)境之中，受到外部環(huán)境諸如政治局勢、宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢、人口老齡化及自然資源環(huán)境和社會條件等影響。因此，新農(nóng)保制度亦存在政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)等外生風(fēng)險(xiǎn)。

1．政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是指社會政策的制定及執(zhí)行由于缺乏明確、合理的目標(biāo)定位和穩(wěn)定、漸進(jìn)的推進(jìn)措施，導(dǎo)致制度隨意性大而引起的風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)對新農(nóng)?；顒优c績效具有現(xiàn)實(shí)的和潛在的影響，既包括國家和政局的穩(wěn)定狀況、執(zhí)政黨和政府推行的基本方針和政策指向及其連續(xù)性和穩(wěn)定性等因素，也包括政治體制改革的進(jìn)程等方面。由于政策連續(xù)性往往因領(lǐng)導(dǎo)人政治熱情及政治決策而受到干擾，或者戰(zhàn)爭、罷工或極端社會團(tuán)體暴動等活動使制度不可持續(xù);由于社會保障法制仍不完善、體系內(nèi)部碎片化，以及政績考核目標(biāo)短期化［10］24－28，新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展可能因?yàn)槟承┱闻e措而發(fā)生變化，甚至導(dǎo)致計(jì)劃運(yùn)營的中斷。

2．經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的周期性變化，導(dǎo)致相關(guān)的經(jīng)濟(jì)參數(shù)和變量發(fā)生不確定性的擾動，而使新農(nóng)?；鹈墒芙?jīng)濟(jì)損失、政府財(cái)政入不敷出而無法實(shí)現(xiàn)基金平衡，使制度相對于預(yù)期目標(biāo)的負(fù)偏離。在一個政治、經(jīng)濟(jì)制度成熟和穩(wěn)定的國家，經(jīng)濟(jì)周期總是不可避免的。經(jīng)濟(jì)衰退時期進(jìn)入勞動力市場和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時期進(jìn)入勞動力市場的不同人群，在其他條件相同的情況下，如相同的終生工資、相同的工作年限，其退休金積累可能有天壤之別。［11］183－189因此，經(jīng)濟(jì)因素對新農(nóng)?；顒雍涂冃a(chǎn)生更直接的影響。經(jīng)濟(jì)周期首先造成新農(nóng)保養(yǎng)老基金的投資風(fēng)險(xiǎn)?；鹪谕顿Y運(yùn)營中，由于短期資產(chǎn)價(jià)值不足以彌補(bǔ)短期負(fù)債和非預(yù)期的資金外流，導(dǎo)致籌集資金和使用資金上的缺口，無力及時給付養(yǎng)老金的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是實(shí)行基金完全積累的個人賬戶養(yǎng)老金，其規(guī)模需要進(jìn)行專門的精算，規(guī)模過小，不足以發(fā)揮保障和激勵作用，而規(guī)模過大，資金的籌資和保值壓力較大。在存銀行或購買國債情況下，由于通貨膨脹發(fā)生貶值，或者將來一旦進(jìn)入資本市場運(yùn)營，可能面臨各種金融風(fēng)險(xiǎn)，具體包括市場風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等。

3．自然風(fēng)險(xiǎn)

自然風(fēng)險(xiǎn)主要指自然災(zāi)害的發(fā)生，比如地震、泥石流、暴風(fēng)雨、洪水、干旱等重大風(fēng)險(xiǎn)，對當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)造成直接財(cái)產(chǎn)損失、使經(jīng)辦管理業(yè)務(wù)受到影響，同時自然災(zāi)害引發(fā)的大量遺屬待遇支付，也會給新農(nóng)保制度帶來較重的給付風(fēng)險(xiǎn)。此外，重大的自然災(zāi)害引發(fā)的失業(yè)與次生災(zāi)害，也會給新農(nóng)保制度的基金平衡帶來較大壓力。我國是世界上公認(rèn)的地震、洪水、臺風(fēng)等各種自然災(zāi)害發(fā)生均比較頻繁的國家，每年給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上，①這使得財(cái)政在新農(nóng)保制度上的給付能力受到負(fù)面影響，同時發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)村居民的新農(nóng)保繳費(fèi)能力也將大幅下降，新農(nóng)保的籌資來源勢必減少，另一方面，自然災(zāi)害引發(fā)的大量遺屬待遇支付，又將給新農(nóng)保制度帶來較重的給付風(fēng)險(xiǎn)。

4．社會風(fēng)險(xiǎn)

社會風(fēng)險(xiǎn)是指新農(nóng)保制度在社會系統(tǒng)環(huán)境因素(如體制轉(zhuǎn)型、資金市場、通貨膨脹、老齡化、腐敗等)的影響和干擾下出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。［12］13－16中國改革進(jìn)入到一個利益全面調(diào)整的時期。30多年的改革開放使一部分人和地區(qū)先富起來，并形成了與此相關(guān)聯(lián)的利益博弈格局，在此背景下，一方面固化的城鄉(xiāng)差距對新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)國民基本福利均等化形成了制約，另一方面，公民社會的不健全，導(dǎo)致新農(nóng)保在籌資來源上存在社會捐助等第三次分配較少的慈善確實(shí)使一部分人和一部分地區(qū)先富起來，與此相聯(lián)系的利益博弈格局也初步形成，并且有進(jìn)一步固化的趨勢，這對新農(nóng)保的改善民生和以國民收入導(dǎo)向的潛在理念充滿了挑戰(zhàn)。具體包括了城鄉(xiāng)社保水平差距風(fēng)險(xiǎn)、慈善失靈風(fēng)險(xiǎn)、福利剛性風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)制度外部效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

外部效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)中指某個經(jīng)濟(jì)主體的活動所產(chǎn)生的影響不表現(xiàn)在他自身的成本和收益上，而是會給其他的經(jīng)濟(jì)主體帶來好處或者壞處，分為正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)。新農(nóng)保作為一項(xiàng)重要的社會經(jīng)濟(jì)行為，是轉(zhuǎn)移支付、國民收入再分配的重要手段，這是外部效應(yīng)的具體表現(xiàn)。而新農(nóng)保的外部效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)則指新農(nóng)保制度對目標(biāo)的負(fù)偏離的影響傳遞到外部環(huán)境，對社會系統(tǒng)造成的損失和不確定性，引起的社會不安定、勞動力供給短缺及對儲蓄、消費(fèi)等不利影響的可能性。制度外部效益風(fēng)險(xiǎn)包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治等三方面。

1．經(jīng)濟(jì)方面

新農(nóng)保同經(jīng)濟(jì)水平的關(guān)系，并不完全處于一種受制約的被動地位，作為一種重要的社會經(jīng)濟(jì)行為，是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和市場經(jīng)濟(jì)的基本要素，其發(fā)展變化必然直接或間接地影響生產(chǎn)發(fā)展。［13］145正如社會保障制度最初的設(shè)計(jì)是為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)過百年來的發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)保障功能仍為其基本功能?，F(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派主要強(qiáng)調(diào)社會保障作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，其經(jīng)濟(jì)功能成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。新農(nóng)保外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括影響儲蓄的風(fēng)險(xiǎn)、個人賬戶效率損失風(fēng)險(xiǎn)、再分配總效率損失風(fēng)險(xiǎn)等。其中，影響儲蓄的風(fēng)險(xiǎn)指新農(nóng)保通過影響個人決策進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的資本積累的不確定性。個人賬戶效率損失風(fēng)險(xiǎn)指個人賬戶基金積累無法充分發(fā)揮其積極作用［14］679－687，甚至導(dǎo)致農(nóng)村市場出現(xiàn)資源虹吸現(xiàn)象，導(dǎo)致本來資源匱乏、收益率不高的農(nóng)村金融市場出現(xiàn)信貸萎縮、更加蕭條的風(fēng)險(xiǎn)。再分配總效率損失風(fēng)險(xiǎn)指基礎(chǔ)養(yǎng)老金無法實(shí)現(xiàn)根據(jù)各地迥異的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行補(bǔ)貼識別，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，補(bǔ)貼邊際效用很低，減少了社會保障應(yīng)有的國民風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用;對于較貧困地區(qū)，“多繳多得”容易產(chǎn)生“補(bǔ)富不補(bǔ)貧”的結(jié)果，甚至對于一些繳費(fèi)困難但又不符合國家代繳保險(xiǎn)費(fèi)條件的農(nóng)民，因無法繳費(fèi)參保而得不到相應(yīng)補(bǔ)貼，導(dǎo)致新農(nóng)保制度出現(xiàn)收入再分配調(diào)節(jié)功能的失靈。

2．社會方面

新農(nóng)保作為一項(xiàng)重要的社會公共政策，具有明顯的社會性特征，對包括實(shí)現(xiàn)社會公平、保障公民權(quán)利等在內(nèi)的社會各個方面都將產(chǎn)生影響，諸如農(nóng)村人口的數(shù)量素質(zhì)、農(nóng)村家庭文化傳統(tǒng)、社會發(fā)育程度、風(fēng)俗習(xí)慣、農(nóng)村居民生活水平、社會穩(wěn)定狀態(tài)等?？赡芤鸬呢?fù)面影響包括:捆綁模式對城鎮(zhèn)化的負(fù)面影響、地區(qū)不平衡導(dǎo)致的社會沖突、加劇傳統(tǒng)孝道缺失顯性化、地方補(bǔ)貼“逆向”調(diào)節(jié)效應(yīng)等。

3．政治方面

從西方社會保障制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)譜系來看，合理的社會保障制度不能只從效率的角度來判斷，它是一國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化、傳統(tǒng)等一系列因素綜合決定的制度選擇。社會保障在其產(chǎn)生之初就帶有一定的政治色彩。由于中國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，導(dǎo)致社會階層和社會群體快速分化，即使在農(nóng)村人群內(nèi)部，由于所處的經(jīng)濟(jì)地位和社會地位不同，農(nóng)民對新農(nóng)保制度的需求層次也不盡相同，這意味著新農(nóng)保利益調(diào)整的復(fù)雜性，如何保證制度的公平性、均衡性、有效性和因地制宜，實(shí)際的調(diào)節(jié)效果存在著很大不確定性。一旦調(diào)整不當(dāng)或者對政府處置方式不滿，與人們“養(yǎng)老期望”不符，民眾具有不滿情緒，會群體上訪、沖擊政府、抗議、游行示威，由此引發(fā)社會秩序混亂或社會騷亂，當(dāng)局迫于形勢和社會輿論的壓力，可能會對相關(guān)決策人進(jìn)行罷免或更換，可能引起政局的不穩(wěn)定，引發(fā)政治危機(jī)，直接威脅一國的政治安全。

新農(nóng)保的制度風(fēng)險(xiǎn)以及制度外部效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是任何一項(xiàng)制度或公共政策都可能面臨的，源于新農(nóng)保活動面臨的宏觀環(huán)境的不確定性，一般與國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)聯(lián)，因而屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即著名的奈特不確定性導(dǎo)致的，這些不確定性不僅無法預(yù)測確切結(jié)果，而且結(jié)果的性質(zhì)及發(fā)生的概率亦不能預(yù)測，因而很難在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確衡量進(jìn)行人為的有效調(diào)控。因此，遵循風(fēng)險(xiǎn)識別的關(guān)鍵性、有效性原則，新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)識別及防范應(yīng)著重于新農(nóng)保制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。在后續(xù)的研究中，將對以上識別出的新農(nóng)保制度內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)采用德爾菲專家預(yù)測法和AHP法進(jìn)行進(jìn)一步篩選，以確定新農(nóng)保的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，為下一步的新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)評估和防范提供依據(jù)。（本文作者：何暉 單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）