新型城鎮(zhèn)化行政管理體制障礙解析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了新型城鎮(zhèn)化行政管理體制障礙解析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

一、現(xiàn)行等級化的城市行政管理體制對城鎮(zhèn)化的影響

既然是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，也就意味著在新型城鎮(zhèn)化這一偉大系統(tǒng)工程中，大中小城市、小城鎮(zhèn)等主體應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上推進(jìn)各自的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在土地、資金、政策、項目等資源的配置上要統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是一味的將上述資源向少數(shù)幾個大城市或者中心城市集中，這就要求我們在城市的行政管理體制上要尋求突破。我國現(xiàn)行的等級化的城市行政管理體制，導(dǎo)致資源在一定區(qū)域內(nèi)向行政層級高和區(qū)域行政中心所在地的城市集中，該區(qū)域內(nèi)的行政層級較低的城市和非區(qū)域行政中心所在地城市的發(fā)展受到很大的限制。

(一)各級城鎮(zhèn)化主體自身的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量差異較大

經(jīng)過多年的演變，我國城市行政管理體制實行省、自治區(qū)管理地級市、地級市領(lǐng)導(dǎo)縣和縣級市(縣級市名義上直接隸屬于省級政府，但有地級市政府代管)、縣和縣級市管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層級化比較明顯的行政管理體制。這種等級化的城市行政管理體制有利于強化上級政府對下級政府的行政管轄，保證上級的政策和指令能夠得到很好的貫徹執(zhí)行，從而體現(xiàn)行政權(quán)對效率的要求，避免地方政府管理中出現(xiàn)混亂的局面。與這種等級化的城市行政管理體制行政權(quán)集中相伴隨的便是財權(quán)和資源的相對集中，位于這一等級制上端的直轄市和省會城市擁有的資源多，獲取資源的能力強，導(dǎo)致這一類的城市的建設(shè)和發(fā)展相對較快，加上這一類城市擁有的省級機關(guān)集中、高校集中、醫(yī)療資源集中、對工業(yè)產(chǎn)業(yè)的吸附能力較強，人流、資金流、產(chǎn)業(yè)流和政策流的注入和疊加作用，使得這一類城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的優(yōu)勢明顯，對周邊郊縣、相近的城市的帶動力較強，形成了以直轄市或者省會城市為中心的都市圈。從城市化的水平來講，這一類城市已經(jīng)走在我國城鎮(zhèn)化的第一梯隊，接近或者達(dá)到了發(fā)達(dá)國家城市化中期階段的水平。比如我國的北京、上海、廣州等地區(qū)的城市化進(jìn)程相對較快，水平和質(zhì)量也相對較高。其他省會城市的城市化進(jìn)程在各自的省內(nèi)都已經(jīng)處在現(xiàn)行一步的水平和階段。這一類城市目前存在大量外來人口涌入導(dǎo)致城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施承載的負(fù)荷過重、房價過高、環(huán)境污染嚴(yán)重、大量外來人口居住和生活質(zhì)量差等問題。位于這一等級制第二端的地級市之間的城市化水平差異比較明顯，分化比較嚴(yán)重?？偟恼f來，東部、中部和西部地區(qū)的地級市的城市化水平基本呈現(xiàn)不斷下落的階梯狀分布的特點，而同一個省內(nèi)的地級市內(nèi)部差異不大，但與省會城市或者部分計劃單列市和副省級城市的差距較大?？紤]到東中西部本身在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上存在的差距以及我國人口分布的特點，這種差距與我國的城市管理體制存在的問題關(guān)聯(lián)度不大。就一個省內(nèi)部來說，普通地級市和省會城市的差距較大。這一類城市大多是中等城市，少部分是大城市，這種規(guī)模適中的城市可以很好地發(fā)揮城市建設(shè)的規(guī)模效應(yīng)，是我國一直大體提倡發(fā)展的城市化的重點，他們本應(yīng)成為我國城鎮(zhèn)化人口分布最多的區(qū)間。如果能和省會城市的發(fā)展保持適度的協(xié)調(diào)一致，對于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性將大有裨益。但是，現(xiàn)實中的很多地級市人口大量外移到省會城市，導(dǎo)致同一省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象加劇。

(二)我國城鎮(zhèn)化人口在不同城市和地區(qū)空間分布上呈現(xiàn)極不平衡的態(tài)勢

等級化的城市管理體制導(dǎo)致城鎮(zhèn)化人口從末端向上端不斷流動的趨向，廣大中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨人口外流和空心化現(xiàn)象，大城市和中心城市人口過于集中而擁擠不堪，我國城鎮(zhèn)化人口在不同城市和地區(qū)空間分布上呈現(xiàn)極不平衡的態(tài)勢。位于這一等級制第三端的縣和末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平最落后的地區(qū)。縣級行政區(qū)域是我國傳統(tǒng)以來對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的也是最基礎(chǔ)的一環(huán)，黨中央和國務(wù)院多次提出要發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)實力。而多年以來實行的地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政管理體制使得縣和縣級市的自主權(quán)大為削減，財權(quán)相對集中于地級市使得縣級城市的城市化水平很低，因而對從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市的新城市人的吸引力大為降低，導(dǎo)致很多農(nóng)村的居民將目光投向縣級以上的城市，這樣一來，原本城鎮(zhèn)人口不多的縣級城市的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就更加缺乏人力的推動?？h城的情況如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況就更不用說了。從城鎮(zhèn)化的成本和路徑選擇來看，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)民城鎮(zhèn)化最便捷、成本最低、融和最易的一環(huán)，也是當(dāng)前城鎮(zhèn)化等級體制中最有潛力也是最應(yīng)該大力發(fā)展的一級，數(shù)量眾多的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要是能夠很好地發(fā)揮他們對新城鎮(zhèn)人口的吸附能力，將會對我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升有很大幫助。新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)就是有限數(shù)量的人口、資金、公共產(chǎn)品等資源在大中小城市和農(nóng)村集鎮(zhèn)之間的配置的空間分布狀態(tài)。如果完全按照市場要素自由流動的要求來配置這些資源，必將導(dǎo)致這些有限資源越來越向少數(shù)大城市和中心城市集中。近些年來我國中西部地區(qū)和三四線城市出現(xiàn)的部分“鬼城”部分原因就源于此。而行政管理體制正是造成這種資源分配格局的主要原因之一。要想推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)大中小型城市和農(nóng)村集鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，必須要破除這種不平等的等級化城市行政管理體制，否則，新型城鎮(zhèn)化的美好藍(lán)圖將很難實現(xiàn)。

二、計劃單列市和非省會副省級城市城鎮(zhèn)化發(fā)展給我們的啟示

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展在取得巨大成就的同時，等級化的行政管理體制也導(dǎo)致了城市之間、城市和縣鎮(zhèn)之間的發(fā)展呈現(xiàn)不均衡不協(xié)調(diào)的態(tài)勢，導(dǎo)致了人口資源等在全國范圍內(nèi)不合理的流動，給我國部分城市的管理帶來了很大的難題。但是在這一等級制的城市行政管理體制之外，計劃單列市和副省級城市的城鎮(zhèn)化所取得成就應(yīng)該能夠給我們一點啟示，這對在不改變我國現(xiàn)有傳統(tǒng)政府層級的格局下怎樣解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題很有幫助。計劃單列市和非省會副省級市分別隸屬于各自的省級人民政府，也非省級行政中心所在地，由于他們在財政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上的優(yōu)勢和特殊地位，使得他們在城市化發(fā)展過程中，在人口的集聚、資金的匯聚、項目的引進(jìn)、城市建設(shè)的水平上和同一省級行政區(qū)域內(nèi)的省會城市之間的差距不大，通過他們和省會城市的核心帶動和輻射作用，在他們周圍形成了中小城市協(xié)同發(fā)展的城市群。計劃單列市和非省會副省級城市的設(shè)立都有一定的歷史和政策原因，數(shù)量有限，由于行政層級的提升而導(dǎo)致行政成本急劇攀升，致使我們不可能在全國廣泛設(shè)立很多的計劃單列市和非省會副省級城市，但是這不妨礙在不改變現(xiàn)有行政管理體制的行政層級的框架下，賦予地級城市更多地財政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，減少省級政府對地級城市的經(jīng)濟(jì)和財政上行政官干預(yù)，在資金和項目的審批上向普通地級城市傾斜，從而使得地級城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平得到迅速提升，作為大中城市數(shù)量最多的地級城市發(fā)展起來后，必將對我國的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到重要推定作用。

三、對策

1.在財政權(quán)上，通過立法，實現(xiàn)省直管縣，保證縣級城市財權(quán)的獨立性。省直管縣雖然是當(dāng)前地方政府改革很熱的一種模式，我認(rèn)為不應(yīng)該在事權(quán)和財權(quán)上都高省直管縣，在管理幅度上來說，省級政府管理那么多的縣級政府不可能發(fā)揮管理的效果，但是可以在全國推開實行財權(quán)上的省直管縣，地級市政府不得對縣級政府的財政收入及預(yù)算外收入干預(yù)，保證縣級城市財權(quán)的獨立性。

2.參考計劃單列市的做法，在不提高行政級別的前提下，在每個省份選擇一到兩個地級市賦予部分計劃單列市的權(quán)限，以此解決省內(nèi)省會城市一家獨大的局面，實行多中心發(fā)展戰(zhàn)略，提高部分地級市的對周邊地區(qū)的影響力和帶動力。由于一線城市和部分二線城市的人口、交通、環(huán)境等因素的制約使得這類城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展在對人口的集聚上的空間已經(jīng)不大，而地級城市處于大城市向縣城和集鎮(zhèn)過渡的區(qū)域，這一類城市在我國占據(jù)了中等城市的絕對比重，現(xiàn)有城市建成區(qū)面積和人口數(shù)量以及很多地級城市的公共交通的規(guī)劃等剛剛起步，使得這一類城市具備了城市規(guī)模效益發(fā)揮的空間，因此，地級城市應(yīng)該要成為我們新型城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域。同時，在地級城市周圍又有數(shù)量不等的縣城和廣大的農(nóng)村區(qū)域，這一區(qū)域的人口正好是下一步要進(jìn)入城市的主要人口所在地，如果能夠把地級城市發(fā)展好，處理好地級市和周邊縣、鎮(zhèn)的關(guān)系，通過縣改區(qū)等方法可以建立以普通地級城市為中心，縣城、集鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局，既避免了大量人口融入一二線城市出現(xiàn)的大城市病，也可以解決當(dāng)前出現(xiàn)的所謂三四線城市的所謂“鬼城”現(xiàn)象。

3.設(shè)立城鎮(zhèn)發(fā)展調(diào)節(jié)基金。在國家層面，設(shè)立中西部地區(qū)城市發(fā)展基金和縣級城市發(fā)展基金。在省級層面，設(shè)立普通地級市城市發(fā)展基金。

4.通過行政手段，實行部分高校和行政機關(guān)的搬遷，以此帶動落后地區(qū)的城市化。新型城鎮(zhèn)化作為一項偉大的系統(tǒng)工程，在推動這一工程發(fā)展過程中，在必須要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的同時，我們也需要在不破壞市場環(huán)境的前提下，通過部分的行政手段來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。在條件和市場允許的情況下，可以通過部分知名高?？绲貐^(qū)設(shè)立校區(qū)、部分行政機關(guān)異地辦公、部分國有企業(yè)區(qū)域總部分散設(shè)立等方法來改變資源向少數(shù)城市集中地局面，從而推動城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者：陳 鵬 單位：安徽師范大學(xué)