市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)防范

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一、我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的主要成因

市政債券的信用風(fēng)險(xiǎn)介于國(guó)債和企業(yè)債之間，其影響因素主要有地方財(cái)政收支狀況、地方資源稟賦、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、政治因素等?？傮w而言，由于政府的財(cái)政收入與宏觀經(jīng)濟(jì)有密切的聯(lián)系，所以，只要是能影響宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的因素都會(huì)影響市政債券的信用。第一，統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)據(jù)的不真實(shí)影響對(duì)市政債券發(fā)行主體的資格審查。目前，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)所使用的統(tǒng)計(jì)手段和方法還不夠先進(jìn)和完善，而地方政府出于凸顯政績(jī)、樹立典范、吸引投資等原因，往往故意粉飾經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，虛報(bào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)或隱瞞一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，上報(bào)的地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)不真實(shí)，以此干擾監(jiān)管部門審查，獲得發(fā)債資格。第二，財(cái)政資金使用不透明，影響市政債券資金的使用效率。由于市政項(xiàng)目建設(shè)資金使用無法做到公開透明，存在暗箱操作現(xiàn)象，導(dǎo)致市政債券籌集到的資金難以得到有效的利用，一些資金可能會(huì)被利益集團(tuán)占有、挪用，無法保證市政建設(shè)項(xiàng)目獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，也就很難保證市政債券的順利償還。第三，地方政府本身也可能導(dǎo)致市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。首先，地方政府定期換屆，導(dǎo)致其很難保證政策的連續(xù)性，人事變動(dòng)與項(xiàng)目交接不暢，影響市政債券資金償還的連續(xù)性與穩(wěn)定性。其次，地方政府在選擇投資項(xiàng)目時(shí)過多關(guān)注自身利益，把大量資金投資于一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益差的面子工程，對(duì)關(guān)系地方長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目關(guān)注度不夠。最后，地方政府投資存在盲目性，有天然的投資沖動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)或過度建設(shè)的現(xiàn)象比較普遍，在發(fā)行債券時(shí)沒有正確評(píng)估自身的償還能力、合理控制市政債券的發(fā)行規(guī)模，導(dǎo)致債務(wù)違約。

二、我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

(一)完善法律規(guī)范

對(duì)市政債券的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范，需要建立一套完善的信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，監(jiān)管體系的每一環(huán)節(jié)都需要有法可依。第一，要修訂我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》，允許符合條件的地方政府按照法定程序發(fā)行市政債券，為市政債券的發(fā)行掃清法律障礙。第二，要出臺(tái)一系列專門的法規(guī)，對(duì)市政債券的發(fā)行、交易、償還等過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。第三，要完善相關(guān)配套政策，通過稅收優(yōu)惠政策提高投資者參與市政債券的投資熱情;制定一套適合市政債券的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，以提高地方政府的財(cái)政透明度，實(shí)現(xiàn)對(duì)市政債券風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)控;允許市政債券在全國(guó)性債券交易市場(chǎng)流通，提高市政債券的流動(dòng)性，降低其風(fēng)險(xiǎn)。第四，要規(guī)范市政債券發(fā)行過程中使用的具有法律效力的文書，這樣只要地方政府在發(fā)行市政債券時(shí)出具了法律文書，以后無論是換屆還是人事變動(dòng)，地方政府都須承擔(dān)債務(wù)責(zé)任，有效避免“無頭債”的產(chǎn)生。

(二)加強(qiáng)政府調(diào)控

政府宏觀調(diào)控是建立市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管體系的輔助手段。政府通過設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)約束市政債券發(fā)行者的行為來控制信用風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)政策引導(dǎo)市政債券市場(chǎng)健康發(fā)展。為規(guī)范市政債券的發(fā)行，需要有力的監(jiān)管主體?？紤]我國(guó)國(guó)情，在市政債券發(fā)展的初期階段，可以考慮先建立一個(gè)由中國(guó)人民銀行牽頭，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)參與的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體，進(jìn)行政策協(xié)調(diào)和監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。政策協(xié)調(diào)指各機(jī)構(gòu)在出臺(tái)新的政策之前，提前告知其他機(jī)構(gòu)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行討論和決策;監(jiān)管協(xié)調(diào)是指對(duì)于市政債券發(fā)行的多家機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門可以進(jìn)行相應(yīng)的歸類和分工，提高監(jiān)管效率。市政債券監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)建立相應(yīng)的監(jiān)管體系、制定監(jiān)管法規(guī)、確定監(jiān)管流程等。市政債券在我國(guó)穩(wěn)步發(fā)展后，可以建立一個(gè)專門的中央級(jí)的市政債券管理機(jī)構(gòu)，對(duì)市政債券的發(fā)行和交易進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違規(guī)違法機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要建立一套有效的監(jiān)管機(jī)制。這一監(jiān)管機(jī)制應(yīng)包括地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、市政債券資金使用監(jiān)督機(jī)制和市政債券危機(jī)化解機(jī)制等。監(jiān)管機(jī)制的建立，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)估地方政府的債務(wù)狀況，避免地方政府過度舉債;便于了解地方政府對(duì)市政債券所融資金的使用情況，避免重復(fù)建設(shè)和無效投資;便于及時(shí)分析違約事件產(chǎn)生的原因，采取措施展開市場(chǎng)自救，避免風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大，保護(hù)投資者利益，維持投資者信心，從而避免風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大化。

(三)強(qiáng)化制度約束

有效防范市政債券的信用風(fēng)險(xiǎn)，需要一些配套制度護(hù)航，主要包括信息披露制度、保險(xiǎn)制度和信用評(píng)級(jí)制度等。信息披露制度。債券市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱問題，債券的發(fā)行者有信息優(yōu)勢(shì)，而投資者則處于信息劣勢(shì)。市政債券也不例外。信息不對(duì)稱必然帶來信用風(fēng)險(xiǎn)，而信息披露制度的建立有助于解決信息不對(duì)稱，降低信用風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)信息披露制度的要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)定時(shí)披露市政債券發(fā)行機(jī)構(gòu)的信用等級(jí)、償債能力等指標(biāo)，證券發(fā)行機(jī)構(gòu)有責(zé)任披露市政債券所籌資金的用途、市政建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展等信息，便于公眾監(jiān)督。保險(xiǎn)制度。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立市政債券保險(xiǎn)制度，可以有效化解市政債券發(fā)行機(jī)構(gòu)的違約風(fēng)險(xiǎn)，是控制信用風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。具體程序是，發(fā)行市政債券的地方政府向特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保，當(dāng)市政債券到期無力償還時(shí)由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，保證本金和利息的支付。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，可以先設(shè)立償債基金，成熟后逐步過渡到市政債券保險(xiǎn)制度。信用評(píng)級(jí)制度。在西方國(guó)家，信用評(píng)級(jí)制度對(duì)市政債務(wù)的發(fā)展發(fā)揮了非常重要的作用。通過信用評(píng)級(jí)向市政債券的投資者揭示風(fēng)險(xiǎn)，投資者通過市政債券的評(píng)級(jí)結(jié)果選擇投資對(duì)象，通過市場(chǎng)的引導(dǎo)作用支持償債能力強(qiáng)、違約風(fēng)險(xiǎn)小的市政債券的發(fā)行。為保證中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)流程的規(guī)范、評(píng)級(jí)結(jié)果的客觀公正，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的行為也應(yīng)加以監(jiān)督。應(yīng)建立相應(yīng)的約束機(jī)制，定期對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)公布信息質(zhì)量不高、評(píng)級(jí)不準(zhǔn)確、有意誤導(dǎo)投資者的中介機(jī)構(gòu)要加以處罰甚至予以取締。

(四)行業(yè)自律

在市政債券市場(chǎng)建立行業(yè)自律性組織，進(jìn)行自律性監(jiān)管，可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，從不同角度防范市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)。自律組織包括行業(yè)協(xié)會(huì)和交易結(jié)算機(jī)構(gòu)。由于行業(yè)自律性組織貼近市場(chǎng)，可以通過對(duì)市場(chǎng)的觀察為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供市場(chǎng)管理方法和建議，促進(jìn)市政債券市場(chǎng)健康發(fā)展。自律性組織的工作主要包括制定行業(yè)自律規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)交易行為;組織與市政債券投資相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，提升投資者的素質(zhì)，避免盲目投資;搜集相關(guān)信息為投資者提供參考，有效降低信息不對(duì)稱性給投資者帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

作者：代凱歌 單位：河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校