地方稅制變遷與發(fā)展路徑探析

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自地方稅的概念提出以來(lái)，我國(guó)的稅收制度就開(kāi)始走向了中央與地方分稅的征收之路。1921年中國(guó)共產(chǎn)黨的建立成為推動(dòng)這一歷史進(jìn)程的關(guān)鍵因素，戰(zhàn)時(shí)稅收政策與建國(guó)后服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的稅收政策體制一脈相承，傳遞著中國(guó)共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)人民解放和民族復(fù)興所蘊(yùn)含的勇氣、智慧與擔(dān)當(dāng)。

一、1921-1949年，為新中國(guó)稅制建設(shè)奠定基礎(chǔ)

在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的地方稅制由于依托于革命根據(jù)地和人民群眾，很好地適應(yīng)了不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平。一方面，通過(guò)土地稅、遺產(chǎn)稅的設(shè)立以及合并苛捐雜稅，黨中央在維持正常財(cái)政運(yùn)作的基礎(chǔ)上，鞏固了群眾基礎(chǔ)，表明了共產(chǎn)主義的階級(jí)立場(chǎng)，為取得今后的革命勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，地方稅制的探索與革命根據(jù)地稅收工作的開(kāi)展為新中國(guó)的稅制建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)，在這期間不僅培育了大量的稅務(wù)人才，還積累了寶貴的管理經(jīng)驗(yàn)與制度改進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)民政府財(cái)權(quán)劃分的矛盾也為今后分稅制的建立埋下了伏筆。

二、1949-1978年，地方稅收劃分初步明確

建國(guó)后，國(guó)家針對(duì)不同時(shí)期的政治體制采取了不同的地方稅管理體制。在1956年三大改造完成之前，黨中央與國(guó)家政府的稅收工作主要集中在規(guī)整舊中國(guó)以及革命根據(jù)地的稅收體制上，1950年1月30日，中央人民政府的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》暫定了貨物稅、工商業(yè)稅、關(guān)稅等14種稅收，但尚未對(duì)中央與地方稅種進(jìn)行明確劃分。1953年11月政務(wù)院了《關(guān)于編造1954年預(yù)算草案的指示》，提出將印花稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產(chǎn)稅、文化娛樂(lè)稅、車船使用牌照稅和契稅劃分為地方預(yù)算固定收入。1958年后，隨著三大改造的完成，國(guó)家建立起了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并逐漸通過(guò)稅收立法實(shí)現(xiàn)了各個(gè)稅種的統(tǒng)一征收。由于地方的財(cái)政收支指標(biāo)基本確定，除卻由部分稅種作為地方固定稅收以外，政府還會(huì)通過(guò)財(cái)政撥款的形式進(jìn)行收入調(diào)節(jié)，多交少補(bǔ)。1968年后，中央對(duì)地方采取了財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，實(shí)質(zhì)上就是將地方稅收入以中央稅的形式匯總再按需重新下發(fā)給地方政府，這一政策沿用至20世紀(jì)80年代?？陀^地說(shuō)，這一時(shí)期的稅制改革處于一個(gè)歷史過(guò)渡階段，稅收立法工作的開(kāi)展是一個(gè)良好的開(kāi)端，而在地方稅制變化過(guò)程中暴露的問(wèn)題也為后期我國(guó)地方稅制的完善提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、1978年至今，構(gòu)建地方稅制新格局

1980年2月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，將鹽稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、工商所得稅、屠宰稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅、牲畜交易稅和集市交易稅列為地方固定收入，工商稅實(shí)質(zhì)上成為中央地方共享稅，按照“收支掛鉤、總額分成”的方法由中央統(tǒng)一調(diào)度。1985年起，實(shí)行新的財(cái)政管理體制，對(duì)廣東、福建以外的省份實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的管理辦法，而這事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了分稅制的雛形。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方稅制呈現(xiàn)加速發(fā)展之勢(shì)。1982至1988年，國(guó)家先后頒布了牲畜交易稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、筵席稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例，對(duì)納稅人、稅率等稅制要素進(jìn)行了界定，為我國(guó)復(fù)合稅制新體系的建立奠定了良好的制度基礎(chǔ)。歷史證明了分稅制的稅改道路是符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。基于蒂布特地方稅收競(jìng)爭(zhēng)理論、施蒂格勒地方政府存在合理性等經(jīng)濟(jì)學(xué)理念發(fā)展起來(lái)的財(cái)政分權(quán)理論，為我國(guó)新型分稅制體系的改革提供了重要的理論指導(dǎo)。1994年起施行的分稅制改革正式將我國(guó)現(xiàn)行稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三種類型，除增值稅、資源稅、證券交易稅以及具有共享稅性質(zhì)的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅外，關(guān)稅、消費(fèi)稅被劃定為中央稅，而營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅、房產(chǎn)稅等14個(gè)稅種被劃定為地方稅（固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、筵席稅在進(jìn)入21世紀(jì)后依次停征）。此次分稅制改革為地方稅制優(yōu)化建立了良好的開(kāi)端，隨著改革開(kāi)放紅利的到來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力在短短二十余年內(nèi)快速上升，并由此提高了我國(guó)稅收收入的增長(zhǎng)速度與質(zhì)量。從收入情況上看，地方稅收收入在1994年到2019年的25年間增長(zhǎng)了62倍；而從收入結(jié)構(gòu)上看，分稅制改革之后，國(guó)家通過(guò)裁減稅種、簡(jiǎn)化稅制使得稅收密集度不斷提高，大大提高了地方政府對(duì)稅收收入的征收效率，并降低了稅收收入流失的風(fēng)險(xiǎn)。其中，營(yíng)業(yè)稅在“營(yíng)改增”政策實(shí)施之前占據(jù)著地方稅收收入的主導(dǎo)地位，而在政策全面普及之后，地方稅收收入的稅種構(gòu)成趨于平均化，但是依舊集中在土地增值稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及房產(chǎn)稅等幾個(gè)主要的稅種上。毋庸置疑，不論是分稅制改革，還是國(guó)家經(jīng)濟(jì)科技的騰飛，都離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和英明決策，穩(wěn)定包容的政治環(huán)境與和諧有序的社會(huì)秩序也是構(gòu)成我國(guó)地方稅制不斷發(fā)展完善的重要因素。

四、統(tǒng)籌兼顧，開(kāi)創(chuàng)地方稅制新格局

稅收收入的增長(zhǎng)為地方政府發(fā)揮職能提供了重要的財(cái)政收入。步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨中央更加關(guān)注地方稅制的發(fā)展質(zhì)量，大力推進(jìn)我國(guó)地方稅制的優(yōu)化升級(jí)。以法律框架支持地方稅制建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)地方稅立法工作取得重大進(jìn)展，《中華人民共和國(guó)契稅法》《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅法》《中華人民共和國(guó)印花稅法》先后。正所謂依法治國(guó)立法先行，地方稅制建設(shè)離不開(kāi)完善的法律框架的支撐，筆者建議，合理劃分地方稅立法權(quán)，適當(dāng)賦予地方開(kāi)征、停征部分稅種的權(quán)力。一方面，在橫向權(quán)力劃分上，要始終堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)中心原則，并適時(shí)將地方行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行歸整，通過(guò)法定程序?qū)⑾鄬?duì)成熟的授權(quán)立法上升為法律。另一方面，要規(guī)范縱向立法權(quán)，授予部分省市地方人大與政府一定的立法權(quán)力，在條件相對(duì)成熟的情況下賦予部分機(jī)關(guān)調(diào)節(jié)稅率與稅基的權(quán)限。積極培育主體稅種。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年至2019年期間，我國(guó)地方稅收收入增長(zhǎng)率波動(dòng)幅度較大，排除國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及我國(guó)稅制改革的影響，地方稅收入增長(zhǎng)始終缺乏穩(wěn)定性，地方稅收收入占財(cái)政收入的比重也由1994年的63%降低至2019年的30%。其中，“營(yíng)改增”之后，在地方稅收收入的構(gòu)成中，有接近70%的貢獻(xiàn)都來(lái)自于共享稅，這些問(wèn)題的產(chǎn)生都與缺乏地方主體稅種息息相關(guān)。在目前可供選擇的主體稅種中，包括房產(chǎn)稅、銷售稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅符合受益原則，稅源穩(wěn)定且稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，是較為理想的縣級(jí)地方稅源。清理規(guī)整稅費(fèi)項(xiàng)目。完善地方稅體系，首先就要清理規(guī)整過(guò)時(shí)的、對(duì)增加財(cái)政收入效果不顯著的、不具備正外部性的稅費(fèi)，譬如在地方稅收收入中占比較小且管理成本較高的煙葉稅。同時(shí)，要及時(shí)清費(fèi)立稅，通過(guò)立法豐富地方稅體系，2018年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》的頒布就是良好的示范，而正在試點(diǎn)中的水資源稅以及在發(fā)達(dá)國(guó)家中廣泛開(kāi)征的社會(huì)保障稅也有望在不久的將來(lái)成為地方稅系的重要組成部分。完善轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方政府財(cái)政赤字壓力，解決因特定事件或地理因素導(dǎo)致的長(zhǎng)期和短期財(cái)政資金困難一直是財(cái)政工作的重中之重。2019年我國(guó)對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模接近全國(guó)的80%，大大推動(dòng)了中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平提升以及民眾就業(yè)，不僅彌補(bǔ)了由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱而造成地方稅收入過(guò)少的難題，還極大地改善了其生產(chǎn)生活條件，提高了中西部吸引投資、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的能力。未來(lái)還需建立更加完善的橫向與縱向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度，為地方稅制改革保駕護(hù)航。建立健全現(xiàn)代化稅收征管體系。2018年的國(guó)地稅合并對(duì)地方稅收征管提出了更高要求，一方面要轉(zhuǎn)變征管理念，從納稅人需求的角度出發(fā)，注重提升部門的涉稅服務(wù)水平，改變現(xiàn)行納稅系統(tǒng)的服務(wù)窗口、服務(wù)區(qū)域布置和機(jī)制流程，激發(fā)納稅人自主納稅、規(guī)范納稅的意識(shí)；其次，依托現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)的征管方式升級(jí)換代，通過(guò)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用構(gòu)建信息共享平臺(tái)，減少因信息不對(duì)稱帶來(lái)的征管效率低下等問(wèn)題，將技術(shù)創(chuàng)新融入稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)稽查等各個(gè)業(yè)務(wù)流程。最后，加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)行組織模式，建立扁平化的組織架構(gòu)，簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，以適應(yīng)現(xiàn)代化稅收服務(wù)新要求。

作者:蔡昌 李長(zhǎng)君 單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)