市政工程PPP項(xiàng)目超概問題探討

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了市政工程PPP項(xiàng)目超概問題探討范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請(qǐng)閱讀。

摘要：以初步設(shè)計(jì)概算控制為切入點(diǎn)，分析項(xiàng)目各階段概算控制要點(diǎn)、超概原因、管控對(duì)策等，以尋求多角度、多方向?qū)㈨?xiàng)目總投資控制在概算范圍內(nèi)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；市政工程；概算；投資控制

根據(jù)全國(guó)政府和社會(huì)資本合作綜合管理平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)披露的項(xiàng)目信息，2014年至2019年11月，全國(guó)范圍內(nèi)納入ppp管理庫(kù)的項(xiàng)目為9399個(gè)，投資額達(dá)14.3萬億元。其中6216個(gè)落地項(xiàng)目中，市政工程達(dá)到2579個(gè)，占比41.5%，超排名第二的交通運(yùn)輸類（893個(gè)，占比14.4%）。市政工程具有專業(yè)工程多、施工工藝復(fù)雜、施工交叉頻繁、協(xié)調(diào)工作量大、受天氣影響明顯等特點(diǎn)，在工程領(lǐng)域?qū)儆诟潘闶Э氐闹貫?zāi)區(qū)。

1項(xiàng)目超概算概述

1.1概算作用

工程概算是建設(shè)項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)階段計(jì)算工程投資與造價(jià)的設(shè)計(jì)文件，經(jīng)政府有關(guān)部門核定通過的投資概算是控制項(xiàng)目總投資的依據(jù)。

1.2概算編制階段控制原則

投資估算是在編制可行性研究報(bào)告時(shí)，編制人通過調(diào)查、研究、分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為決策者和政府主管部門提供的經(jīng)濟(jì)效益分析文件。根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第7號(hào)）第二十條規(guī)定，投資概算超過可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)的投資估算百分之十的，或者項(xiàng)目單位、建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案等發(fā)生重大變更的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)報(bào)告項(xiàng)目審批部門。項(xiàng)目審批部門可以要求項(xiàng)目單位重新組織編制和報(bào)批可行性研究報(bào)告?！墩顿Y條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）也有同樣要求，初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報(bào)告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。因此，初步設(shè)計(jì)概算在編制階段一般不得超過投資估算的10%，若超過10%以上應(yīng)報(bào)告項(xiàng)目審批部門。

1.3超概算的后果

不論作為投資人還是政府主管部門，對(duì)于項(xiàng)目投資超過預(yù)期都難以接受。尤其對(duì)于使用預(yù)算資金的政府投資項(xiàng)目，《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資[2015]482號(hào)）規(guī)定：國(guó)家發(fā)展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補(bǔ)；申請(qǐng)調(diào)整概算的項(xiàng)目，必須同時(shí)界定違規(guī)超概算的責(zé)任主體，并提出自行籌措違規(guī)超概算投資的意見，以及對(duì)相關(guān)責(zé)任單位及責(zé)任人的處理意見；因參建方過錯(cuò)造成超概算的，項(xiàng)目單位可以根據(jù)法律法規(guī)和合同約定向有關(guān)參建單位追償；國(guó)家發(fā)展改革委商請(qǐng)資質(zhì)管理部門建立不良信用記錄，納入國(guó)家統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)，作為相關(guān)部門資質(zhì)評(píng)級(jí)、延續(xù)的重要參考。

2市政工程超概的原因分析

2.1決策階段

2.1.1實(shí)地調(diào)查不足在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告編制過程中，閉門造車、東拼西湊的現(xiàn)象屢見不鮮，作為咨詢、設(shè)計(jì)人員不僅要到施工現(xiàn)場(chǎng)對(duì)工程線路、地面附著物、周邊環(huán)境等情況進(jìn)行全線實(shí)地考察，還要結(jié)合當(dāng)?shù)孛袂榧罢块T意見做出合理調(diào)整。對(duì)實(shí)地情況調(diào)查不足，容易造成對(duì)擬征收土地困難準(zhǔn)備不足、對(duì)土地性質(zhì)和規(guī)劃要求掌握不足、對(duì)土方及附著物的估計(jì)不足，最終影響的都是對(duì)測(cè)算費(fèi)用的依據(jù)缺乏，從而造成后續(xù)項(xiàng)目投資失控。

2.1.2投資估算深度不夠可行性研究階段對(duì)于設(shè)計(jì)人員來說，編制的重點(diǎn)是項(xiàng)目是否可行，更注重宏觀層面。而對(duì)于操作層面，受資料、信息不充分等原因則無法對(duì)工藝、技術(shù)方案進(jìn)行深入研究，因此必然導(dǎo)致對(duì)應(yīng)的投資估算無法考慮周全。項(xiàng)目投資估算可采用單位生產(chǎn)能力估算法、生產(chǎn)能力指標(biāo)法、比例估算法、系數(shù)估算法、估算指標(biāo)法等簡(jiǎn)單估算方法，也可采用相對(duì)精度更高的分類估算方法。但是不論采用哪種方法，對(duì)概預(yù)算管理人員的專業(yè)背景、經(jīng)驗(yàn)判斷等要求都很高。沒有完全一樣的項(xiàng)目，這是工程的一大特點(diǎn)，也是估算一大難點(diǎn)。

2.2設(shè)計(jì)階段

2.2.1勘察報(bào)告未完全反映水文、地質(zhì)情況市政工程，特別是管線工程的勘察工作，有復(fù)雜程度高、隱蔽性高、專屬性強(qiáng)、更新速度快等特點(diǎn)。根據(jù)規(guī)范要求，管線工程在選線勘察、初勘階段均以搜集資料和調(diào)查為主，但常常因各類布置圖、地形圖的缺失或錯(cuò)誤以及權(quán)屬單位提供資料不及時(shí)或不全面，造成信息收集困難。即便收集到資料，也會(huì)因?yàn)楣艿栏驴煲约安涣计髽I(yè)非法鋪設(shè)管道等情況，造成真實(shí)性難以判斷。勘察報(bào)告中無法反映的各類問題，均有可能對(duì)工程地基處理、支護(hù)、降水方案產(chǎn)生巨大影響，從而影響工程投資。

2.2.2“三邊工程”“三邊工程”是邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工。“三邊工程”弊端明顯卻廣泛存在，其原因主要是項(xiàng)目應(yīng)急需要、報(bào)批手續(xù)不全等。PPP項(xiàng)目中的大量市政工程均存在邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的現(xiàn)象。這樣的項(xiàng)目是難以控制投資的，有的項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)質(zhì)完工并發(fā)揮使用功能，但初步設(shè)計(jì)概算還沒有批復(fù)，造成初步設(shè)計(jì)補(bǔ)辦困難，項(xiàng)目投資只能做到哪算哪；還有的項(xiàng)目概算批復(fù)后，設(shè)計(jì)被施工牽著鼻子走，越走越遠(yuǎn)，最后施工圖相對(duì)初步設(shè)計(jì)已發(fā)生重大變化，概算也無法控制。

2.3施工階段

2.3.1邊施工、邊預(yù)算工程施工圖編制完成并經(jīng)過圖審機(jī)構(gòu)圖審?fù)戤吅?，?yīng)由招標(biāo)人或招標(biāo)人委托的第三方機(jī)構(gòu)編制施工圖預(yù)算文件。PPP項(xiàng)目中，往往約定的工程結(jié)算辦法是以當(dāng)?shù)刎?cái)政部門編制施工圖預(yù)算進(jìn)行下浮。但不在少數(shù)的PPP項(xiàng)目，在施工圖審核完畢后立即開始進(jìn)場(chǎng)施工，社會(huì)資本方與施工單位采用背靠背下浮的方式，即社會(huì)資本方采用與實(shí)施機(jī)構(gòu)同樣的結(jié)算方式進(jìn)一步與施工單位進(jìn)行下浮結(jié)算。這種現(xiàn)象容易造成施工單位過分投入，在材料選型、工程量上大做文章，因?yàn)橹灰蒙狭死麧?rùn)高的材料、確認(rèn)超額工程量，一般情況下都能在這種單價(jià)合同中得到回報(bào)。

2.3.2土方費(fèi)用高市政工程經(jīng)常涉及大量土方費(fèi)用，隨著各地政府城管部門加強(qiáng)了對(duì)土方運(yùn)輸、消納監(jiān)管要求，工程棄土、淤泥、建筑垃圾等必須轉(zhuǎn)運(yùn)至當(dāng)?shù)卣付ǖ耐练较{場(chǎng)地，一方面應(yīng)運(yùn)而生了土方消納費(fèi)的計(jì)價(jià)辦法，如《武漢市工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額管理站關(guān)于工程建設(shè)土石方外運(yùn)消納費(fèi)用補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見》明確，“經(jīng)協(xié)商可適當(dāng)補(bǔ)償土石方外運(yùn)消納費(fèi)用，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高不超過50元/m3”。同時(shí)也增加了項(xiàng)目建設(shè)成本。另有部分市政項(xiàng)目，在城市中心建設(shè)，如近些年較多的城市軌道交通、海綿城市、綜合管廊、雨污合流改造工程等，工地內(nèi)沒有或者僅有少量可堆土場(chǎng)地，挖出的土方大部分還需進(jìn)行回填，因此施工單位不得不將土方轉(zhuǎn)運(yùn)至消納場(chǎng)，等到需進(jìn)行回填土?xí)r再運(yùn)回工地。這樣不僅多產(chǎn)生了兩次運(yùn)費(fèi)，還增加了消納費(fèi)、土方回購(gòu)費(fèi)。

2.3.3設(shè)計(jì)變更、工程簽證及索賠在工程建設(shè)投資中一般包含暫列金、暫估價(jià)、計(jì)日工、預(yù)備費(fèi)等費(fèi)用，避免在預(yù)算編制或招投標(biāo)階段發(fā)生無法預(yù)計(jì)的專業(yè)工程費(fèi)用、零星工程費(fèi)用以及因材料等物價(jià)上漲造成的預(yù)算價(jià)格變動(dòng)等。盡管招標(biāo)人都會(huì)力求在預(yù)算編制或招投標(biāo)階段保證計(jì)算精確，但施工過程中的變化不可避免。在固定總價(jià)合同模式中，施工單位承擔(dān)了施工圖范圍內(nèi)的量、價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，但固定總價(jià)合同模式局限性較大，采用該模式的情況較少。采用可調(diào)整單價(jià)合同模式，可避免因施工圖不完整、施工工期較長(zhǎng)造成的材料漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方而言，容易造成投資難以控制，特別對(duì)于市政管網(wǎng)項(xiàng)目中因征地協(xié)調(diào)難度大而引起的“明挖改頂管”、因地質(zhì)條件不具備而造成的更改路由等。

2.3.4征地、拆遷、補(bǔ)償、遷改費(fèi)用高項(xiàng)目可研及初步設(shè)計(jì)階段，投資估算、初步設(shè)計(jì)概算編制人員對(duì)于項(xiàng)目征拆補(bǔ)償費(fèi)用往往按照項(xiàng)目所在地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及類似項(xiàng)目補(bǔ)償案例進(jìn)行匡算，一般情況下投資可控。但不可避免存在一些地方土地承包人存在投機(jī)思維，例如在待拆遷樓房緊急加蓋、在私有承包林場(chǎng)一夜之間種上名貴樹種等，其目的都是提高補(bǔ)償款。有的項(xiàng)目因補(bǔ)償金未談妥只得進(jìn)行改線甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目長(zhǎng)期停滯。管線遷改同樣是項(xiàng)目前期難以預(yù)計(jì)的一項(xiàng)費(fèi)用。隨著城市的大規(guī)模建設(shè)以及老百姓對(duì)美麗城市的不斷定義，城市中越來越多的架空線路被要求入地，近些年新起的綜合管廊概念也是順應(yīng)這項(xiàng)趨勢(shì)的產(chǎn)物。但部分老舊管網(wǎng)，如電力、自來水、污水、燃?xì)?、電信、廣電、軍用光纜等在城區(qū)地下錯(cuò)綜復(fù)雜的密集環(huán)繞。新建工程難以完全探明施工地界的全部線路情況，因此經(jīng)常需要花費(fèi)額外費(fèi)用對(duì)產(chǎn)權(quán)單位的線路進(jìn)行保護(hù)。部分需要遷改或臨時(shí)架空的線路，則需由產(chǎn)權(quán)單位自行實(shí)施，其套用的行業(yè)定額，大大增加了項(xiàng)目投資額。

2.3.5建設(shè)期進(jìn)度滯后PPP項(xiàng)目中，無論對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)還是社會(huì)資本方而言，盡快結(jié)束建設(shè)期都是雙方共同期望的。實(shí)施機(jī)構(gòu)迫于完成各級(jí)政府的層層考核壓力，社會(huì)資本方則希望降低管理成本，盡快進(jìn)入回款階段避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。拋開PPP合同的兩方主體，仍有不少相關(guān)單位能夠影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。征地拆遷進(jìn)度緩慢、交通打圍協(xié)調(diào)困難、渣土禁運(yùn)無法騰挪工作面等均是容易引起進(jìn)度滯后的原因。建設(shè)期滯后帶來的同樣是投資增加，最為明顯的就是建設(shè)期利息計(jì)算周期延長(zhǎng)和施工索賠。

3超概算的管控對(duì)策

3.1運(yùn)用考核手段

為落實(shí)財(cái)金[2019]10號(hào)文關(guān)于PPP項(xiàng)目要“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”的要求，全國(guó)各地的PPP項(xiàng)目都開始緊鑼密鼓的籌備PPP績(jī)效考核辦法?？?jī)效考核工作不僅是政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的有效措施，也是通過付費(fèi)來約束社會(huì)資本方提高項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效的重要抓手。那么，對(duì)于社會(huì)資本方而言，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移很重要。社會(huì)資本方可以對(duì)下游設(shè)計(jì)單位、勘察單位、施工單位、設(shè)備廠商等均建立對(duì)等或提出更高要求的考核辦法，從而將損失降到最低。

3.2強(qiáng)調(diào)過程控制

建設(shè)單位平行發(fā)包模式下，設(shè)計(jì)單位、施工單位銜接不緊密，投資控制的意識(shí)不強(qiáng)，或者全部指望建設(shè)單位，經(jīng)常造成項(xiàng)目信馬由韁。而EPC工程總承包模式的大力推進(jìn)，一定程度上化解了這個(gè)問題。建設(shè)單位可以采用固定總價(jià)合同、限額設(shè)計(jì)等方式，將投資控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由EPC單位承擔(dān)。而EPC單位也可以在發(fā)生重大變更后及時(shí)調(diào)整后續(xù)施工的施工圖紙或施工方案，快速的在過程中識(shí)別和化解超概風(fēng)險(xiǎn)。

3.3加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)

個(gè)人經(jīng)驗(yàn)固然重要，但理論知識(shí)不扎實(shí)就容易形成思維壁壘。工程建設(shè)領(lǐng)域更是如此，PPP近些年發(fā)展迅猛，新政新規(guī)層出不窮，稍有不慎踏破紅線就容易造成項(xiàng)目清退出庫(kù)或者停滯不前。社會(huì)和行業(yè)的日新月異，都對(duì)項(xiàng)目管理人員提出了更高的要求。通過不斷精進(jìn)業(yè)務(wù)知識(shí)，加以運(yùn)用就可以解決絕大多數(shù)項(xiàng)目管理中存在的問題。例如在決策階段扎實(shí)運(yùn)用估算指標(biāo)、概算定額，集合公司平臺(tái)優(yōu)勢(shì)整合能夠基本覆蓋項(xiàng)目投資的概算模板；在設(shè)計(jì)階段，對(duì)工程投資中超概風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目采用新技術(shù)、新材料、新工藝和新設(shè)備等創(chuàng)新設(shè)計(jì)方式；在施工階段，運(yùn)用包干合同規(guī)則，解決下游單位土方費(fèi)用不可控的問題等等。

4結(jié)語

從市政工程PPP項(xiàng)目超概問題出發(fā)，梳理市政工程特點(diǎn)，在項(xiàng)目各階段、各投資控制環(huán)節(jié)找出可能出現(xiàn)超概的原因，并對(duì)部分內(nèi)容提出解決辦法，有助于于PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、劃清權(quán)責(zé)，順利開展全過程投資控制工作。

參考文獻(xiàn)

[1]陳光奇.淺談可行性研究在建筑項(xiàng)目工程中的作用[J].建筑與裝飾，2016（2）：205-206.

[2]錢圣.城市市區(qū)管線工程勘察工作分析[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2014（17）：289-290.

作者：許亞強(qiáng) 單位：中信清水入江（武漢）投資建設(shè)有限公司