小議生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實困境

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一、生態(tài)文明的內(nèi)涵與價值

(一)生態(tài)文明的內(nèi)涵

從不同文明的本質(zhì)和表現(xiàn)分析，這種觀點具有指導(dǎo)意義，指引社會向一種美好的理想狀態(tài)奮斗。對生態(tài)文明的理解，一方面要立足現(xiàn)實，一方面要著眼未來。就中國的現(xiàn)實而言，生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵直接指向當(dāng)前無法持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式，通過具體的制度設(shè)計來實現(xiàn)人和自然的和諧相處。就未來而言，應(yīng)該把生態(tài)文明作為文明的理想狀態(tài)。“我們需要理想，也正是因為它是對現(xiàn)實的超越，它引導(dǎo)我們推動事物向著現(xiàn)實狀態(tài)不斷進(jìn)步和完善?！保?］關(guān)于經(jīng)典文獻(xiàn)對生態(tài)文明的表述，黨的十七大報告和十八大報告給我們提供了很好的分析視角。2007年黨的十七大報告指出:“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式?！鷳B(tài)文明觀念在全社會牢固樹立?！?012年黨的十八大報告在進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上系統(tǒng)論述了生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，提出了生態(tài)文明建設(shè)的舉措:優(yōu)化國土空間開發(fā)格局;全面促進(jìn)資源節(jié)約;加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度;加強生態(tài)文明制度建設(shè)?？梢钥闯觯袊伯a(chǎn)黨對生態(tài)文明的認(rèn)識經(jīng)歷著一個不斷深化的過程，黨的十七大報告提出了生態(tài)文明觀念，黨的十八大則把這種理念具體表述為尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)意識。這種意識是基于經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢而提出的，具有明確的針對性。它是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式、抑制市場消費主義和設(shè)計具體保護(hù)制度的前提。黨的十七大報告提出生態(tài)文明建設(shè)的著力點是形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，而黨的十八大報告進(jìn)一步提出了優(yōu)化國土開發(fā)格局和加強生態(tài)文明制度建設(shè)，內(nèi)容更加完善。我們分析生態(tài)文明的內(nèi)涵，上述兩個方面提供了基本框架，具體研究都要圍繞著這個框架展開。

(二)生態(tài)文明的價值

生態(tài)文明的價值問題是人和自然的關(guān)系問題。我們可以從兩個方面來探討這個問題。從宏觀層面上，人作為自然界的一部分，必須遵守自然界的基本規(guī)律。自然界不是任我們支配的奴隸，人類不能為所欲為，也就是說我們對自然施加的行為不是沒有限制的。“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復(fù)了我們?！保?］到目前為止，我們并沒有認(rèn)識到自然界的發(fā)展規(guī)律，更談不上征服改造自然了。生態(tài)文明是人類對自身能力的一種清醒認(rèn)知，是對自然的一種理性態(tài)度，是對自身征服欲的一種抑制。從具體層面上，生態(tài)文明是對個人消費主義、地區(qū)GDP競賽和國家大國夢的一種反思。消費主義是和市場主義相伴而生的一種消費方式，渴求無節(jié)制的物質(zhì)享受和消遣，并把這些當(dāng)作生活的目的和人生的價值。地區(qū)GDP競賽是地方政府為了證明主政者的能力和贏取上級肯定而進(jìn)行的一系列招商引資、爭取中央項目支持、打造政府形象的行為。雖然有學(xué)者認(rèn)為這是當(dāng)前中國經(jīng)濟保持高度發(fā)展的動力所在，但我們不能不看到這種發(fā)展模式帶有很大的盲目性。大國夢則是中國渴望迅速回歸世界大國的一種夢想。任何一國都有這種夢想，但中國還是略顯著急了點，而把經(jīng)濟實力作為最主要的追求目標(biāo)。可以看出，上述三種存在只關(guān)注市場主義，忽視了由此帶來的生態(tài)危機。當(dāng)前中國，野生動物的肆殺濫捕、城市城鎮(zhèn)乃至農(nóng)村發(fā)展格局的無序規(guī)劃、資源能源的過度開采利用、環(huán)境保護(hù)意識的不被重視等問題已經(jīng)越來越嚴(yán)重。在這種大背景下，生態(tài)文明建設(shè)的價值就在于對上述問題的清醒認(rèn)知，同時開始關(guān)注如何糾正它們。

二、生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實困境

生態(tài)文明建設(shè)的困境來自于個人和企業(yè)生態(tài)意識的迷失，而這背后則是政府的不作為。政府為什么不作為?這是由當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展模式和地方官員評價體系決定的。

(一)經(jīng)濟發(fā)展模式對生態(tài)文明的影響

當(dāng)前支撐中國經(jīng)濟發(fā)展的模式是中央政府主導(dǎo)性和地方政府自主性相結(jié)合的發(fā)展模式。中央政府的主導(dǎo)性通過制定一些可量化的發(fā)展指標(biāo)、明確發(fā)展的基本方向和大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來體現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上對地方政府分權(quán)。地方政府的自主性則通過發(fā)揮自己的積極性和創(chuàng)造性完成發(fā)展指標(biāo)來體現(xiàn)。問題在于，各級地方政府官員為了自身的政治前途，不再僅僅滿足于達(dá)到這些指標(biāo)，而是想方設(shè)法去超越它們。誰的發(fā)展速度快、誰的經(jīng)濟總量高，誰的地位就重要、晉升空間就會大。于是，各級地方政府就展開了一場史無前例的GDP競賽，也就是這場競賽成為推動我國經(jīng)濟高速發(fā)展的強大動力。不難發(fā)現(xiàn)，這種經(jīng)濟發(fā)展的模式必然會帶來這樣一種現(xiàn)象，即各級政府為了追求發(fā)展速度和經(jīng)濟總量的增長而帶來的生態(tài)短視，他們對引進(jìn)項目沒有進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境評價，或者根本不進(jìn)行環(huán)境評價，造成企業(yè)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞，同時對區(qū)域發(fā)展沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，城市盲目擴張、開發(fā)區(qū)遍地開花、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃混亂。環(huán)境保護(hù)部門由于缺乏獨立性，對項目審批流于形式，睜一只眼閉一只眼，甚至常常出具虛假的環(huán)境評價報告。為了增加財政收入，地方政府縱容企業(yè)和個人對礦產(chǎn)資源的過度開采、對漁業(yè)資源的過度捕撈、對淡水資源的過度抽取等。關(guān)注眼前利益，不考慮未來發(fā)展。政府官員都想著過幾年自己會被調(diào)走，污染的環(huán)境后果不用自己承受。但是如果大家都這樣想都這樣做，整個生態(tài)環(huán)境都會遭到破壞，人人也就都是受害者了。從中央政府的角度，生態(tài)環(huán)境的破壞早就引起高度的重視，并且不斷出臺加大環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，國家環(huán)?？偩忠采駷閲噎h(huán)保部，但效果并不明顯。原因就在于，地方政府自主性的發(fā)展使其權(quán)力不斷擴張，導(dǎo)致中央與地方政府的關(guān)系成為一種“行為聯(lián)邦制”。［4］在這種體制下，地方是否執(zhí)行中央政策，完全取決于政策是否符合地方利益。地方政府的這種行為常常使中央的意志無法落實。盡管中國共產(chǎn)黨從十七大就提出了生態(tài)文明建設(shè)，但問題并沒有得到解決，根本的原因就是中國的經(jīng)濟發(fā)展模式?jīng)]有改變。十八大中國共產(chǎn)黨再次強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，并且明確提出了建設(shè)舉措，但任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

(二)官員政績評價體系對生態(tài)文明建設(shè)的影響

改革開放后，評價領(lǐng)導(dǎo)干部不再是政治掛帥，而是以政績作為評價標(biāo)準(zhǔn)。這應(yīng)該說是一大進(jìn)步。然而在具體的實行過程中，政績被片面理解為可以具體量化的經(jīng)濟指標(biāo)，把GDP增長作為主要的政績評價指標(biāo)。以經(jīng)濟指標(biāo)代替政績，誤導(dǎo)和扭曲了干部行為。很多地方把招商引資作為考核下級官員的硬性指標(biāo)，分配任務(wù)。很多部門“不務(wù)正業(yè)”不說，招商過程中還出現(xiàn)了不切實際，不計長遠(yuǎn)，亂上項目，不重視質(zhì)量和效益，不重視經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，不重視人與自然的和諧相處等很多問題。官員政績評價體系存在的問題不僅學(xué)界廣泛關(guān)注，政界的改革呼聲同樣強烈，但情況并沒有根本改觀。為什么出現(xiàn)這種情況?原因就在于中國以GDP主義為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式?jīng)]有改變，總希望先強大起來，再解決下一步的問題。在這種情況下，關(guān)注公共福利、關(guān)注環(huán)境保護(hù)都會直接影響到當(dāng)前的經(jīng)濟增長速度，影響到既定的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。怎么辦?只能先放一放了。不難發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任主要在地方政府，而地方政府能不能、愿不愿承擔(dān)這個責(zé)任，科學(xué)的官員評價體系的建立就尤為重要。

三、生態(tài)文明的制度建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)首先是一種生態(tài)意識的形成，但生態(tài)意識的形成光靠宣傳是不行的?？梢哉f每一個人都有生態(tài)意識，問題是如何讓他不做破壞生態(tài)的事情。在中國，政府權(quán)力強大、社會組織弱小、個人日漸原子化，因此，生態(tài)意識的形成，政府就難辭其責(zé)。政府有兩種選擇:一是GDP主義;一種是生態(tài)主義。如何讓政府選擇后者，或者說在選擇前者的同時兼顧到后者，制度建設(shè)勢在必行。對于生態(tài)文明制度建設(shè)，黨的十八大報告明確提出要建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。如何使這些制度能夠建立起來，并真正得到落實，首先需要關(guān)注以下兩個問題。

(一)建立綠色GDP考核體系

官員考核體系就像指導(dǎo)政府決策的指揮棒，單純用GDP考核干部致使部分領(lǐng)導(dǎo)干部的決策和行為出現(xiàn)了很多問題，取消傳統(tǒng)的GDP考核體系己是當(dāng)務(wù)之急。所謂綠色GDP，是把經(jīng)濟增長和環(huán)境保護(hù)很好地結(jié)合起來，指從GDP中扣除自然資源耗減價值與環(huán)境污染損失價值后的剩余的國內(nèi)生產(chǎn)總值。為了避免更大范圍的資源濫用和環(huán)境破壞，避免生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，我們必須用綠色GDP作為官員業(yè)績的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，把資源的利用效率和環(huán)境保護(hù)的情況納入干部考核范圍。考察領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要看他對經(jīng)濟發(fā)展的成績，也要考核他是否注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，節(jié)約資源，推動粗放型經(jīng)濟增長模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉(zhuǎn)變。要把綠色GDP作為落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)之一，把各級領(lǐng)導(dǎo)干部從過度重視單純GDP引導(dǎo)到重視科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展上來。用綠色GDP取代GDP作為干部考核的重要內(nèi)容，已成為社會各界的共識。這種考核體系不是單純某一指標(biāo)的變化，關(guān)鍵是要讓政府決策者樹立生態(tài)意識，真正為生態(tài)文明建設(shè)做出點實實在在的事情來。十八大報告明確提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。只有切實落實綠色GDP考核體系，才能實現(xiàn)十八大報告中提出的優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約和加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度等目標(biāo)，實現(xiàn)中國的持續(xù)健康發(fā)展，給我們的子孫后代留下一片藍(lán)天、一汪清水、一個舒心的生活環(huán)境。綠色GDP不能僅僅是一種理念，更是具體的可量化的指標(biāo)設(shè)計和不同指標(biāo)的比例平衡，評價主體不僅要有政府部門，也要有專業(yè)的環(huán)境評價機構(gòu)和轄區(qū)內(nèi)的民眾參與，評價結(jié)果不能僅僅是一個參考，而要真正對官員的政治前途產(chǎn)生影響。

(二)完善環(huán)境保護(hù)部門管理體制

在中國，地方環(huán)保部門雖然受上級環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但主要受同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，這主要表現(xiàn)在地方人民政府掌握著環(huán)保部門的人事權(quán)和辦公經(jīng)費等。這種管理體制在當(dāng)前公民生態(tài)意識不強的背景下暴露了很多問題，如執(zhí)法不嚴(yán)、環(huán)境保護(hù)主義、環(huán)保投入低、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等。近年，對環(huán)保部門實行垂直管理的呼聲高漲，人們認(rèn)為上述管理體制是制約環(huán)保部門發(fā)揮職能作用和環(huán)境惡化的一大原因，而垂直管理則能夠確保環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)水平和環(huán)保行政執(zhí)法的力量，提高環(huán)保執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平，保證環(huán)保部門獲得必需的財政支持。這種管理體制打破地區(qū)界限，消除地方間推諉扯皮，防止本位主義、地方保護(hù)主義的干擾，真正保障環(huán)保部門能從國家和地方的整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)獨立自主地嚴(yán)格執(zhí)法，實現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法的高效、統(tǒng)一。與此同時，認(rèn)為垂直管理改革要慎行的聲音也一直存在。他們認(rèn)為，中國環(huán)境惡化的根本原因是“GDP至上”的發(fā)展觀、政績觀和相應(yīng)的干部考核選拔制度，地方保護(hù)主義只是以上問題的表現(xiàn)形式。根本的制度不改變，垂直管理體制只能減緩而不能解決地方保護(hù)主義問題。與此同時，垂直管理體制會弱化當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保積極性和環(huán)保能力，使其不再支持配合環(huán)保工作，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)保部門“不作為’、“亂作為”或“難作為”，同地方政府關(guān)系緊張。另外，垂直管理體制同我國環(huán)境保護(hù)法的法律規(guī)定相沖突。另外，從質(zhì)檢、藥監(jiān)、工商等部門垂直改革的效果看，很多問題依然存在，有的效果甚至還不如屬地管理。

上述關(guān)于環(huán)保部門管理體制的爭議，都顯示了這個問題的重要性。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，結(jié)合當(dāng)前環(huán)境惡化日益嚴(yán)重的現(xiàn)實，環(huán)境評價指標(biāo)要作為考核地方主政者的硬性指標(biāo)，實行對地方政府領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決制”，而這種評價權(quán)要由上級環(huán)保部門、專業(yè)機構(gòu)和公民共同決定。這是一種對地方保護(hù)主義的制約機制，是對屬地化管理的一種平衡。環(huán)保部門是一個專業(yè)性很強的職能部門，對其進(jìn)行垂直管理有一定的必要性，但這種垂直管理需要地方政府的配合和支持。目前，可以按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則配置環(huán)保權(quán)力和責(zé)任，構(gòu)建環(huán)保部門管理體制。具體包括環(huán)保決策權(quán)向同級環(huán)保主管部門集中;監(jiān)督權(quán)向上級環(huán)保主管部門集中等。

本文作者：陳勇 單位：北京師范大學(xué)