京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的稅收政策探究

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摘要:京津冀三地在公共資源和基本公共服務(wù)水平方面存在的較大差距是阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的重要原因之一。在當(dāng)前京津冀一體化的大背景下,利用稅收政策加強(qiáng)京津冀三地公共服務(wù)項(xiàng)目協(xié)同合作以達(dá)到逐步縮減京津冀在人均公共財(cái)力及公共資源配置方面的差距是目前亟待解決的問(wèn)題。因此,本文從稅收政策的角度出發(fā),針對(duì)如何縮小京津冀基本公共服務(wù)差距,推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出具有針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞:京津冀;基本公共服務(wù);稅收政策

一、京津冀基本公共服務(wù)資源差距的現(xiàn)狀分析

基本公共服務(wù)是由保障居民最基本的生存和發(fā)展的一系列公共服務(wù)構(gòu)成的,主要包括最低生存保障服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本住房保障、基本公共教育、基本社會(huì)保障等。在各項(xiàng)基本公共服務(wù)中,京津冀雖地處同一區(qū)域,但基本公共服務(wù)相差較大。

二、京津冀基本公共服務(wù)差距的原因

由于京津冀公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力、人力、物力資源差異較大,從而導(dǎo)致京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異日趨擴(kuò)大,最終形成了京津冀之間在基本公共服務(wù)方面存在很大差距的現(xiàn)狀。具體原因如下:

(一)歷史因素影響

京津冀間的公共服務(wù)差距主要是歷史形成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的原因,也有行政區(qū)劃體制機(jī)制及社會(huì)文化傳統(tǒng)等因素的影響。長(zhǎng)期以來(lái),河北省為京津輸送大量的資源得到的補(bǔ)償卻很少。自改革開(kāi)放以來(lái),北京市和天津市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,河北省發(fā)展相對(duì)較慢,目前,北京和天津是特大城市,北京已進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo);天津的工業(yè)化也基本完成,其已經(jīng)基本形成以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo);目前河北省仍以資源密集型的重工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主導(dǎo),處于工業(yè)化的中期階段,且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征突出。

(二)稅收分配不合理加大京津冀稅收收入差距

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制下,競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向型的實(shí)施模式使得京津冀區(qū)域的地方政府之間存在著財(cái)稅領(lǐng)域的利益沖突,由于北京、天津在資源中的優(yōu)勢(shì)地位,導(dǎo)致兩地在競(jìng)爭(zhēng)中居于優(yōu)勢(shì)地位,河北處于相對(duì)弱勢(shì)地位,這也導(dǎo)致同一地理區(qū)域的京津冀間財(cái)政經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡的局面。由于我國(guó)對(duì)跨區(qū)投資在行使稅收管轄權(quán)方面重視居民管轄權(quán)、輕視地域管轄權(quán)現(xiàn)象,造成總部經(jīng)濟(jì)以及地方政府間稅收利益分配上的不均衡問(wèn)題。目前解決此類稅收利益分配問(wèn)題的主要方式是總部機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)所在地兩地地方政府之間自行協(xié)商。這就導(dǎo)致各地政府間稅收收入跨區(qū)分配方面分配規(guī)則不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,從而使得地方分支結(jié)構(gòu)所在地的稅收收入流向總部機(jī)構(gòu)所在地,導(dǎo)致稅收利益分配不均衡。目前從京津冀稅收分享情況來(lái)看,北京因其自身的資源優(yōu)勢(shì)吸引了大量經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)總部進(jìn)駐;而天津作為直轄市,也獲得了部分?jǐn)?shù)量企業(yè)的總部的入駐;但河北省作為北京和天津的外圍,擁有大量大公司的分支機(jī)構(gòu),其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)繳納的稅收源源不斷地流向了總部機(jī)構(gòu)所在地的京津兩市。如果不能改變這種局面,就會(huì)繼續(xù)拉大京津冀財(cái)政差距,最終導(dǎo)致京津冀在平等獲取公共資源方面權(quán)利的不公平性。

(三)人口流出地與流入地在公共服務(wù)支出上不對(duì)稱

我國(guó)公共服務(wù)主要是按照屬地原則進(jìn)行提供,目前隨著勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,從而會(huì)引發(fā)在資源、利益分配方面的不均等現(xiàn)象。北京、天津兩地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),吸引大量流動(dòng)人口的流入,而河北作為周邊相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),成為了北京、天津人口流入的主要來(lái)源地。流動(dòng)人口一定程度上促進(jìn)了流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)而增加了流入地的稅收收入,但按照公共服務(wù)的屬地原則,其并不承擔(dān)流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出;河北作為人口的流出地,沒(méi)有享受到人口帶來(lái)的紅利,卻需要承擔(dān)流動(dòng)人口的公共醫(yī)療衛(wèi)生、生活保障、公共教育服務(wù)等公共服務(wù)支出,從而會(huì)加劇京津冀三地稅收利益分配不均衡性以及財(cái)政收入的不對(duì)稱,導(dǎo)致流出地財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,而在某種程度上流動(dòng)人口形成了對(duì)流入地的公共服務(wù)支出的補(bǔ)貼。

三、促進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的稅收政策建議

進(jìn)一步深化財(cái)稅改革是目前加快京津冀三地基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的重要措施。通過(guò)稅收政策加強(qiáng)京津冀在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的合作來(lái)縮減三地的公共服務(wù)資源的差距,建立一個(gè)基本公共服務(wù)資源相對(duì)公平的保障機(jī)制是目前面臨的重大問(wèn)題。因此,繼續(xù)推進(jìn)京津冀公共交通服務(wù)、環(huán)境保護(hù)服務(wù)一體化,扎實(shí)推進(jìn)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)一體化,探索建立京津冀教育服務(wù)一體化發(fā)展模式,持續(xù)推進(jìn)京津冀行政服務(wù)一體化。

(一)深化京津冀三地財(cái)稅改革

首先,在京津冀一體化的過(guò)程中,北京要向河北進(jìn)行非核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行功能疏解,在疏解過(guò)程中中央要均衡北京與河北兩地的事權(quán)和財(cái)權(quán),一定程度上考慮加大對(duì)河北的財(cái)政投入,以減輕河北承接非核心功能的財(cái)政支出壓力。另外,在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中,制定合理的京津冀三地財(cái)稅協(xié)同合作模式以及優(yōu)化京津冀三地跨區(qū)域投資稅收分配機(jī)制是協(xié)同發(fā)展要解決的首要問(wèn)題。其次,在京津冀跨區(qū)域投資方面需構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的在總部與分支機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的稅收分配和稅收共享機(jī)制,落實(shí)稅源地政府的稅收管理權(quán)和稅收歸屬權(quán)。最后,應(yīng)該遵循地域管轄權(quán)的原則賦予分支機(jī)構(gòu)所在地政府的優(yōu)先征稅權(quán),解決稅收歸屬與稅源區(qū)域不一致的矛盾,緩解京津冀地區(qū)在跨區(qū)域投資方面稅收分配問(wèn)題。

(二)加快河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高稅收能力

經(jīng)濟(jì)與稅收之間有著密切聯(lián)系,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定程度上決定了稅收收入總量。因此,提高河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,促進(jìn)其地方稅收收入快速增長(zhǎng),增強(qiáng)其財(cái)政支出能力,拉動(dòng)基本公共事業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與稅收的良性互動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)其區(qū)域基本公共衛(wèi)生服務(wù)的提升,加快其基本公共服務(wù)體系構(gòu)建。同時(shí),也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能。北京、天津兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平明較高,應(yīng)發(fā)揮它們對(duì)周邊地區(qū)尤其河北地區(qū)的帶動(dòng)和輻射作用,加快地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付步伐,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付均等化來(lái)實(shí)現(xiàn)河北政府財(cái)政資金的組織能力的提高;不斷縮小京津冀三地政府間財(cái)政收支能力差距,進(jìn)而推進(jìn)河北地區(qū)基本公共服務(wù)的迅速發(fā)展。

(三)稅收政策助力京津冀公共服務(wù)項(xiàng)目合作

目前,京津冀基本公共服務(wù)差距較大。政府與社會(huì)資本合作(PPP)是當(dāng)前國(guó)家大力推行的舉措,PPP項(xiàng)目主要分布在供水電氣、污水垃圾處理、交通、教育等基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)方面,其任務(wù)是為轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)提供公共服務(wù),價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)受政府管制,具有公益性。稅收政策是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要手段,因此京津冀有必要以稅收政策為切入點(diǎn),在PPP項(xiàng)目中加強(qiáng)京津冀地方政府間的合作。京津冀需要建立PPP項(xiàng)目統(tǒng)一的稅收政策體系。在基本公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一的PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策,建立完善的PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策體系,填補(bǔ)相應(yīng)的稅收政策的空白。另外,還可以運(yùn)用不同的稅收政策優(yōu)惠模式,加快京津冀三地的PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展,提高其公共服務(wù)水平,提升居民生活質(zhì)量。在PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策制定過(guò)程中需要考慮向河北傾斜,提高河北地區(qū)稅收優(yōu)惠力度,吸引更多的投資者,保障其投資合理收回,讓公共資源集聚河北,提升其公共服務(wù)水平,進(jìn)而縮小與京津兩地基本公共服務(wù)間的差距。

(四)消除身份限制,突破區(qū)域障礙,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

一方面,流動(dòng)人口與流入地居民都為人口流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn),因此,要消除屬地原則的基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),打破身份限制,確保京津冀三地流動(dòng)人口在與流入地居民能夠享有大體相等的基本公共服務(wù)。另一方面,突破區(qū)域限制,實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域公平。在實(shí)現(xiàn)京津冀三地基本公共服務(wù)均衡化的過(guò)程中,京津冀下屬區(qū)縣的公共服務(wù)的均衡化同樣應(yīng)該得到重視,以徹底的實(shí)現(xiàn)以城市內(nèi)人群間基本公共服務(wù)的均等化推進(jìn)到京津冀區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化。

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作者:尹航 孔慶景 張曉萍 單位:河北金融學(xué)院