城市社區(qū)管理政府職能轉(zhuǎn)型分析

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[摘要]社區(qū)已成為城市管理的基本單位，但相應(yīng)的政府職能在社區(qū)的實(shí)現(xiàn)卻略顯滯后與粗放，職能越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著社區(qū)自治組織與社區(qū)主體的多元化，居民公民意識(shí)與法治思想的不斷增強(qiáng)，政府必須實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理上的職能轉(zhuǎn)型，探索出新的城市社區(qū)管理創(chuàng)新之路。政府要樹立起“有限—有效—共贏”的職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，向服務(wù)型有限政府轉(zhuǎn)變；厘清政府與社區(qū)的關(guān)系，明確政府與其他社區(qū)組織的權(quán)力邊界；同時(shí)與各社區(qū)管理參與主體建立起合作共治的社區(qū)管理模式，滿足公民利益需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)福祉。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)；政府職能；轉(zhuǎn)型；合作共治

一、城市社區(qū)管理中的政府職能現(xiàn)狀

（一）主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)的“全能型”政府

在社區(qū)管理社會(huì)化的形勢(shì)下，很多應(yīng)當(dāng)交由非政府組織承擔(dān)的職能，政府依然大包大攬，尤其是社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境與社區(qū)安全等范圍。另外，在人員設(shè)置與安排上，社區(qū)應(yīng)該以居委會(huì)為主以合同方式聘任社會(huì)人員，并在經(jīng)費(fèi)上采取財(cái)政支持與社會(huì)化籌集相結(jié)合的方式。但事實(shí)上，社區(qū)工作人員往往是事業(yè)編制或者公務(wù)員編制，由政府主導(dǎo)招聘，造成了財(cái)政經(jīng)費(fèi)的緊張。從這個(gè)角度講，政府職能的轉(zhuǎn)變不應(yīng)只是“事”的轉(zhuǎn)變，而是觀念與“權(quán)”的轉(zhuǎn)變。

（二）政府與社區(qū)之間的關(guān)系不明確

政府對(duì)居委會(huì)職能定位上存在一定程度上的不明確，在實(shí)際工作中，居委會(huì)往往更像是政府的“派出機(jī)構(gòu)”，而非自主進(jìn)行社區(qū)自治管理的主體。在事務(wù)性工作中，居委會(huì)承擔(dān)了大量各級(jí)政府部門的任務(wù)，成為了任務(wù)落實(shí)的執(zhí)行層。另外，街道與社會(huì)團(tuán)體這樣的機(jī)構(gòu)在社區(qū)管理中承擔(dān)的應(yīng)該是監(jiān)督與考核的職能，但是在實(shí)際中卻成為了接受政府考核的單位，導(dǎo)致無(wú)法有效地搭建起政府與居民之間的交流溝通橋梁，反受其咎成為眾矢之的，大大挫傷了其工作積極性。

（三）政府對(duì)社區(qū)自治的保障不力

政府在城市社區(qū)管理上的越位與錯(cuò)位并不代表其本職工作的完美，恰恰是在行政過(guò)程中的“缺位”造成了更多的問(wèn)題。首先是在制度保障上，并未建立起行之有效的配套法規(guī)，舊有的原則性宏觀性的法規(guī)年代太遠(yuǎn)，已不能細(xì)致到指導(dǎo)具體工作，對(duì)一些新問(wèn)題并不能做出及時(shí)調(diào)整，一定程度上已經(jīng)制約了社區(qū)的發(fā)展建設(shè)。另外各級(jí)政府對(duì)城市社區(qū)自治并未形成系統(tǒng)的政策指導(dǎo)，沒(méi)有建立起運(yùn)行流暢的機(jī)制保障。其次是在對(duì)“第三部門”的培育與保障不到位，對(duì)社區(qū)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等沒(méi)有進(jìn)行有效的資助與組織，不論是資金還是政策激勵(lì)都沒(méi)有相應(yīng)的系統(tǒng)傾斜，致使社會(huì)團(tuán)體參與社區(qū)管理的積極性不高。此外在公共服務(wù)提供上，政府依然不能提供足夠保障，基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)薄弱，社區(qū)內(nèi)圖書館、活動(dòng)室等建設(shè)由于資金等問(wèn)題一直得不到根本性解決，使居民無(wú)法感受到社區(qū)的歸屬感，從而公民意識(shí)不能有效地實(shí)現(xiàn)向社區(qū)意識(shí)的轉(zhuǎn)變，影響了社區(qū)管理的實(shí)效。

二、城市社區(qū)管理中政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

政府要想改變?cè)诔鞘猩鐓^(qū)管理中的越位、錯(cuò)位、缺位，必須進(jìn)行著力于社區(qū)建設(shè)與政府主導(dǎo)的政府職能轉(zhuǎn)變，其中角色的定位、關(guān)系的厘清與模式的選擇格外重要。

（一）觀念的更新：有限有效

政府在社區(qū)管理上的誤區(qū)，尤其是大包大攬與直接經(jīng)營(yíng)的做法，根本在于觀念上對(duì)政府的角色與職能定位不清。政府對(duì)社區(qū)的管理職能不必也不能體現(xiàn)在直接管理上，社區(qū)的自我管理與發(fā)展不會(huì)削弱政府對(duì)社會(huì)的管控，恰恰相反，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的和諧繁榮就是增強(qiáng)政府宏觀控制力的途徑和體現(xiàn)。政府在履行職能過(guò)程中要以與時(shí)俱進(jìn)的眼光看待新問(wèn)題，逐漸積累科學(xué)合理有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與法律手段進(jìn)行社區(qū)引導(dǎo)與管理，事無(wú)巨細(xì)的包攬只能造成決策與執(zhí)行的混亂。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府要在觀念上實(shí)現(xiàn)更新，樹立起“有限一有效—共贏”的基本目標(biāo)?！坝邢蕖奔凑m當(dāng)放權(quán)，退出社會(huì)和市場(chǎng)力量可以自發(fā)管理服務(wù)的領(lǐng)域，以政策制定與宏觀調(diào)控為主，將“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；“有效”是指政府要著力于提供行之有效的政策支持與服務(wù)保障，以社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)提供軟硬件保障，注重實(shí)效性；“共贏”要求政府職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中保障不同利益主體的訴求，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與到社區(qū)管理中來(lái)，將利益分歧消弭在公平公正的政府行政與社區(qū)管理中，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理、社區(qū)穩(wěn)定繁榮、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、公民合法權(quán)益各方的共贏與和諧。在觀念上，政府務(wù)必校正行政籠罩的政府定位，達(dá)到公權(quán)力與公民權(quán)利、社區(qū)利益的互動(dòng)；構(gòu)建起民本至上的政府觀念與公共服務(wù)的職責(zé)定位，消除“人治”觀念，在“法治”道路上尋求社會(huì)整體發(fā)展與社區(qū)、公民、企業(yè)利益的契合點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的政府目標(biāo)。

（二）關(guān)系的厘清：權(quán)力邊界

從關(guān)系上說(shuō)，政府與社區(qū)應(yīng)建立起政府指導(dǎo)下的社區(qū)自治關(guān)系，政府行政與社區(qū)行為之間相對(duì)分離，政府通過(guò)制定政策、宏觀調(diào)控來(lái)對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)，方式相對(duì)間接，其目的是協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益并提供相應(yīng)支持；社區(qū)的具體事務(wù)則是在社區(qū)自治組織與相關(guān)社會(huì)團(tuán)體及公民自主管理下實(shí)現(xiàn)的，與政府部門沒(méi)有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種社區(qū)自治并不代表社區(qū)脫離政府，而是政府扮演政策制定者、指導(dǎo)者和監(jiān)督者角色，社區(qū)扮演管理者、執(zhí)行者和受益者角色，二者之間是一種“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)、給予資助，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的關(guān)系模式。在關(guān)系厘清基礎(chǔ)上需要明確認(rèn)定的就是政府與社區(qū)的權(quán)力邊界問(wèn)題。居委會(huì)是憲法與法律規(guī)定的社區(qū)群眾自治組織，關(guān)鍵還在于明確憲法和法律所賦予的政府和社區(qū)自治組的合法權(quán)力。2010年11月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》中明確規(guī)定了政府對(duì)居委會(huì)提供必要的經(jīng)費(fèi)與辦公保障，委托居委會(huì)辦理事務(wù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，對(duì)各類考核評(píng)比要大力壓縮。這一原則性規(guī)定強(qiáng)調(diào)了政府作為國(guó)家強(qiáng)制力與進(jìn)行管理社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)自治組織之間明確分工又有機(jī)合作，二者應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)力邊界內(nèi)履行好職能。

（三）模式的選擇：合作共治

現(xiàn)代化的城市社區(qū)管理是多元化主體共同參與的社會(huì)公共事務(wù)，各主體充分發(fā)揮其作用才能保證社區(qū)內(nèi)公共資源的科學(xué)合理配置與主體間利益的平等，因此主體間應(yīng)建立起平等互信互惠的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)各行其道且有機(jī)結(jié)合下的共贏，這種模式就是城市社區(qū)管理的合作共治模式。從政府角度來(lái)說(shuō)，合作共治模式有三個(gè)要點(diǎn)，第一是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治功能的回歸與完善。作為法定的群眾性自治組織，居委會(huì)由居民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，代表著居民的利益，肩負(fù)著處理社區(qū)公共事務(wù)的職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)依法合理規(guī)定居委會(huì)的功能與職權(quán)，使居委會(huì)不僅成為政府與居民之間的橋梁，也“擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)鄰里之間、社區(qū)組織之間、居民與社區(qū)各類組織之間關(guān)系的重任”，協(xié)助政府共同維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定與和諧。第二是要完善社區(qū)內(nèi)中介組織與市場(chǎng)組織。各類社區(qū)服務(wù)類機(jī)構(gòu)，如業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)文化協(xié)會(huì)等在社區(qū)管理中已經(jīng)凸顯出積極的作用，但是其發(fā)育還不成熟，尤其是保障公民權(quán)益與組織公益活動(dòng)上還有欠缺。政府在培育各類社會(huì)中介組織積極加入到社區(qū)管理的同時(shí)，也要以合法合理的途徑引入市場(chǎng)機(jī)制，將企業(yè)組織引入到社區(qū)管理中，發(fā)揮其服務(wù)的專業(yè)性與管理的社會(huì)性。只有充分調(diào)動(dòng)其社會(huì)與市場(chǎng)的力量，才能更好的滿足社區(qū)內(nèi)公民多層次的需求。第三是要堅(jiān)定政府主導(dǎo)性質(zhì)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。只有充分發(fā)揮黨組織的思想政治優(yōu)勢(shì)對(duì)社區(qū)各類組織進(jìn)行有效引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，才能保證社區(qū)發(fā)展的方向，保障公民的權(quán)益?？傊鐓^(qū)管理職能的轉(zhuǎn)變既非政府職能社區(qū)化，也不是社區(qū)建設(shè)的去政府化，多元化的社區(qū)合作共治模式下，政府將管理職能轉(zhuǎn)為參與與協(xié)調(diào)職能，并引導(dǎo)形成有效的管理網(wǎng)絡(luò)與體系，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社區(qū)自治組織、非政府社區(qū)組織、市場(chǎng)企業(yè)組織和黨組織的社區(qū)管理積極性，為社區(qū)管理提供切實(shí)的主體保障，達(dá)成政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)福祉與公民權(quán)益的滿足。作者簡(jiǎn)介：馬旭紅，女，1964年生，湖南洞口人，本科，副教授，工作單位為貴州省委黨校公共管理教研部，主要研究方向?yàn)楣补芾?、政治學(xué)。

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作者：馬旭紅 單位：貴州省委黨校公共管理教研部