預算績效管理改革與財務管理模式

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摘要：全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置，提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措。對當前預算績效管理中存在的問題進行探討，同時提出改革的措施和建議，以期對行政事業(yè)單位在預算績效管理改革下的財務管理模式創(chuàng)新有所幫助。

關鍵詞：部門預算；預算績效管理；行政事業(yè)單位；財務管理

一、預算績效管理成效及目前仍存在的問題

我國預算改革后實現(xiàn)了部門預算的框架和機制，部門預算編制實行零基預算編制，預算更為精確和嚴密，總體上促進了預算的整體性、計劃性和科學性，但也存在一些問題。成效方面，云南省2017年9月至2018年1月，省財政廳組織第三方對省級部門編制的4372個預算項目（資金來源為公共財政預算、政府性基金）開展了預算評審，項目申報金額1602億元，其中本級財力安排786億元。2018年項目評審平均分為71.73分，其中分值超過60分且“績效目標是否科學”要點評審得分在15分以上的項目數(shù)3180個，占評審總項目數(shù)的72.73%。當前依然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。1.零基預算的定額標準不科學。部門預算實行零基預算，預算是否科學合理依賴于對部門職能以及年度工作內(nèi)容和運作方式完整而透徹的了解，在此基礎上才能制定一個科學合理的定額標準。而當前的實際預算編制過程中，各部門普遍存在著定額標準不科學、不完整的問題，只能仍然通過原有的“基數(shù)加增長”的方法來編報數(shù)字。2.績效理念意識不強。部門仍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題時有發(fā)生；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立。3.社會監(jiān)督工作薄弱。預算法定由人大審查，實際的人大預算審查以及監(jiān)督都存在很多缺陷，最突出的是預算約束的弱化，對責任人追究流于形式。在人大對預算進行審查監(jiān)督外的同時，社會監(jiān)督也是很重要的一個方面，尤其是對行政事業(yè)單位在執(zhí)行環(huán)節(jié)上的社會監(jiān)督，當前的問題是信息公示和決策透明的程序性制度不完備，社會監(jiān)督缺乏基礎；公眾參與的法律法規(guī)還不完善，缺乏渠道和主體責任意識。

二、預算績效管理對行政事業(yè)單位財務管理的作用

1.單位預算編制更加精準。預算績效管理改革將績效關口從事后評價向事前和事中延伸，通過對單位發(fā)展計劃與年度預算的編制，同步制定整體績效目標與分項目的績效目標，開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必備要件，績效目標隨預算同步批復下達，從源頭上提高預算編制的科學性、精準性、計劃性與可操作性，充分發(fā)揮績效在預算管理當中的導向作用，提高預算管理的實效。2.單位資源配置更加優(yōu)化。單位的資產(chǎn)與負債管理是財務管理的重難點，預算績效管理改革強調(diào)了對配置優(yōu)化與資源共享，這有利于對單位的資產(chǎn)配置進行優(yōu)化。預算績效管理基于“績效”，將長期和短期的績效相結合，能夠促進資產(chǎn)長效機制的建立，改善資產(chǎn)管理難的現(xiàn)況。3.單位預算執(zhí)行進度更快。預算績效管理改革貫穿預算編制、預算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，單位按照“誰支出、誰負責”的原則，完善用款計劃管理，年度執(zhí)行中嚴格按計劃管理，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行跟蹤管理，便于對支出進度與目標完成情況及時掌握和調(diào)整。加強預算執(zhí)行監(jiān)測，科學調(diào)度資金，推進國庫集中支付電子化管理，切實提高預算執(zhí)行效率。4.單位決算結果應用更有激勵性約束。通過決算，全面反映財政資金的使用情況及效益，如實反映績效目標實現(xiàn)結果。對績效目標未達成或目標制定明顯不合理的，做出說明并提出改進措施，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。有效推動預算單位開展績效自評，將績效評價結果與預算安排掛鉤，對績效好的項目優(yōu)先保障，對績效一般的項目督促改進，對低效無效的項目一律取消。

三、預算績效管理改革下行政事業(yè)單位財務管理的基本思路

1.強化預算績效管理改革。圍繞部門職能職責和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“規(guī)劃—目標—措施—項目”的框架體系，制定科學的部門整體支出績效目標，引領部門預算編制，突出部門履職效果。強化預算績效目標管理，探索開展事前績效評估，填報項目支出預算績效目標編審表，從完整性、相關性、適當性、可行性和部門績效管理基礎工作五個方面進行審核，注重績效導向、強調(diào)成本效益，確保目標指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配。強化績效管理結果運用，將部門自評、重點項目績效再評價結果和年度績效管理工作考核結果運用于下一年預算編制，將評價結果作為調(diào)整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)，推動部門職能職責的有效履行。2.硬化預算約束。為增強部門內(nèi)部統(tǒng)籌能力，減少年度執(zhí)行中預算調(diào)整事項，云南省從編制2019年部門預算起，按照基本支出的3%~5%分類分檔新增設置部門預算機動經(jīng)費，用于部門統(tǒng)籌解決年度執(zhí)行中各種新增支出，減少和規(guī)范預算級次調(diào)劑和跨類科目調(diào)劑事項。嚴格執(zhí)行預算進度考核，將考核結果運用于部門年度預算控制中，對執(zhí)行進度存在的問題，有針對性地采取措施和辦法，及早形成有效支出，避免年底突擊花錢，推進預算支出均衡。3.提升預算管理水平。第一，加強項目庫建設，編實編細預算。項目庫是編實編細預算的重要基礎。為充分發(fā)揮項目庫對預算項目的規(guī)范作用，對項目庫進行優(yōu)化完善。一是增強項目名稱的統(tǒng)一規(guī)范，項目命名實行“代碼+名稱”的統(tǒng)一管理模式，嚴格規(guī)范項目名稱設置規(guī)則。二是探索項目分類管理，按支出性質(zhì)和特征分為專項業(yè)務類、民生類和事業(yè)發(fā)展類項目，根據(jù)不同類別資金的管理要求和特點，明確準入條件，強化項目精細化管理。三是加強項目儲備，項目庫中要有一定規(guī)模的項目儲備，建立項目“儲備池”，按照輕重緩急和可執(zhí)行程度等進行排序，實現(xiàn)項目滾動管理優(yōu)中選優(yōu)。四是提升用款計劃性，探索實施分季用款計劃管理機制，年度執(zhí)行中嚴格按計劃管理。五是細化預算編制，在全面推進“政府預算經(jīng)濟分類”和“部門預算經(jīng)濟分類”科目編制預算的基礎上，新增控制使用“其他”科目的比例原則上不超過10%。第二，優(yōu)化財政資源配置。破除財政專項資金各自為政、零星分散、結構固化、效益不高的問題，優(yōu)化支出結構，集中財力辦大事。首先，深化零基預算改革，打破專項資金“基數(shù)加增長”的預算編制方法，重新評估預算項目的必要性與社會經(jīng)濟效益，結合當年財力進行必要的修正與取舍，改變項目支出只增不減的固化格局。其次，加大專項資金整合力度，堅決取消“小、散、亂”、效用不明顯、不再具備執(zhí)行條件的專項資金，根據(jù)單位履職需要和所承擔的工作任務，全面整合投向相近、政策目標相似的專項資金，優(yōu)化支出結構，集中財力辦大事。最后，加大資金統(tǒng)籌力度，完善政府預算體系，加強全口徑預算管理。第三，規(guī)范財政資金管理。其一，按照省財政“一個部門一個專項轉移支付”的要求，繼續(xù)清理、整合、歸并專項轉移支付項目，對與中央配套和按既定政策標準測算補助兌現(xiàn)到人的資金中，凡是具備整合條件的一律納入整合。其二，嚴格設立、執(zhí)行和退出評估機制，部門承擔的新工作、新任務通過調(diào)整存量資金結構或增加既有專項規(guī)模解決。確需新增的，嚴格遵循部門申請、政策評估、財政審核、政府審批的程序辦理。其三，嚴格實行省本級支出項目和省對下專項轉移支付分開編制和管理，預算執(zhí)行中原則上不得相互調(diào)劑。其四，優(yōu)化完善資金分配辦法，放大競爭激勵因素，切實提升地方工作主動性。同時，下放項目審批權限，落實主體責任，著力完善基層項目庫建設，切實增強基層項目儲備，提高基層部門對改革的承接能力，做到權責對等、激勵相容。4.細化預算績效評價體系。預算績效評價為預算績效管理改革的重點，也是預算績效管理的核心所在?？冃гu價指標的設計是否合理和規(guī)范都對預算績效管理效果有直接的影響。行政事業(yè)單位在財務管理的過程中，對預算績效管理有更高的要求，必須能夠識別內(nèi)部和外部的風險，抓準風險點。在項目決策中，采取決策議事機制，重大事項上實施集體決策機制。在預算績效管理中建立和健全預算執(zhí)行考核體系，對預算執(zhí)行情況定期考核，及時發(fā)現(xiàn)其中的問題，并及時糾偏。5.利用財務軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術支持實行動態(tài)監(jiān)控。當前預算執(zhí)行中存在的先斬后奏和超支的一個重要原因是在業(yè)務運行過程中財務應答的時間滯后和審核過程的冗長，針對這個問題，單位應當大力推廣信息化管理系統(tǒng)的應用，利用財務軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術支持實行財務管理和會計核算的即時管理，實現(xiàn)在線實時動態(tài)監(jiān)管。6.通過黨建工作加強財務管理的社會監(jiān)督。無論是預算管理還是行政事業(yè)單位的財務管理，作為公共性資金和社會公共部門，接受社會監(jiān)督是應當而且也是必要的。目前的社會監(jiān)督在我國還缺乏充分的制度和機制保障，更重要的是缺乏社會公眾的參與。行政監(jiān)督需要基本的素質(zhì)和專業(yè)水平，社會參與在西方主要是通過社會組織來實現(xiàn)的，而我國的社會組織極不發(fā)達，所以行政監(jiān)督的社會參與往往流于形式，或者沒有開展的基礎。

四、結語

我國的預算體制經(jīng)過改革以后，確立了部門預算框架，預算的完整性和科學性都有了很大的提升，預算績效管理日益成為監(jiān)管和研究的重點，與此相關的財務管理模式也在不斷改善。無論財務管理還是預算績效管理，基于其公共性要求，我們要不斷實現(xiàn)管理模式上的改革創(chuàng)新。

參考文獻：

[1]吳華洋.基于內(nèi)部控制的行政事業(yè)單位預算績效管理分析[J].中國市場，2018，(3)：170-172.

[2]徐慶海.行政事業(yè)單位預算績效管理的難點及其對策研究[J].財經(jīng)界：學術版，2017，(22)：134-139.

作者：許媛 單位：云南省工業(yè)和信息化廳信息中心