山地風(fēng)電場(chǎng)開(kāi)發(fā)林業(yè)問(wèn)題及對(duì)策

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摘要:隨著風(fēng)電技術(shù)的越來(lái)越成熟，風(fēng)電場(chǎng)的開(kāi)發(fā)也進(jìn)入白熱化階段，各大發(fā)電集團(tuán)都在全國(guó)尋找風(fēng)資源好的區(qū)域進(jìn)行風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)，從西北的荒漠地區(qū)到南方的山地地區(qū)。在一些南方地區(qū)比如云南、廣西、貴州、湖南等，雖然總體屬于風(fēng)能資源貧乏區(qū)，但局部地形對(duì)風(fēng)速的顯著影響使得部分山區(qū)的風(fēng)能資源具有一定的開(kāi)發(fā)價(jià)值。然而在南方山地地區(qū)大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，項(xiàng)目占用森林和林地面積大幅上升，違法違規(guī)使用林地、野蠻施工、植被恢復(fù)不到位等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，對(duì)森林生態(tài)功能、森林景觀等造成較大損害。為防止生態(tài)環(huán)境受到破壞，國(guó)家林業(yè)和草原局相繼多項(xiàng)政策來(lái)規(guī)范山地風(fēng)電場(chǎng)的用林手續(xù)。這就導(dǎo)致部分企業(yè)因?yàn)轱L(fēng)電場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目用地問(wèn)題得不到解決，使得項(xiàng)目停工，投產(chǎn)時(shí)間拖后。我想通過(guò)這篇文章，對(duì)部分風(fēng)電企業(yè)如何擺脫面臨的林地困境起一點(diǎn)指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞:山地風(fēng)電場(chǎng);林地;用林手續(xù)

一、山地風(fēng)電場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)面臨的林業(yè)困境和難題

主席多次在公開(kāi)場(chǎng)合提出“既要金山銀山，又要綠水青山”，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)中必須加強(qiáng)環(huán)境的治理與生態(tài)的修復(fù)工作，重新恢復(fù)綠水青山。這使得山地風(fēng)電場(chǎng)在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中遇到越來(lái)越多環(huán)保、水保和林地使用等環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，特別是林地使用問(wèn)題尤其突出，由于施工工程中風(fēng)場(chǎng)的施工道路和吊裝平臺(tái)占用林地面積大，對(duì)森林生態(tài)功能可能造成較大的損害，使得國(guó)家對(duì)辦理林地使用手續(xù)上越來(lái)越規(guī)范，為的是堅(jiān)決杜絕在風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中未批先建、少批多建、野蠻施工破壞林地、林木等違法違規(guī)行為。2019年2月27日國(guó)家林業(yè)和草原局了林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》，該文進(jìn)一步規(guī)范了風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用林地，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度。文中不僅規(guī)定自然遺產(chǎn)地、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、鳥(niǎo)類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿?；闪謳Ш拖肆謳В瑸轱L(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目禁止建設(shè)區(qū)。而且規(guī)定風(fēng)電場(chǎng)風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林地和二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林中的有林地。該《通知》下發(fā)之前已經(jīng)核準(zhǔn)但未取得林地手續(xù)的風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，要重新合理優(yōu)化選址和建設(shè)方案不得占用年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地和一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林地，避讓二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林中有林地集中區(qū)域。對(duì)于山地風(fēng)電場(chǎng)選址來(lái)說(shuō)，往往都是在海拔較高的山脈地區(qū)，因?yàn)楹０屋^高的區(qū)域前后方無(wú)障礙物遮擋，風(fēng)能資源好，然而這些海拔較高的地區(qū)大部分都是些人煙稀少的天然林區(qū)，當(dāng)?shù)卣桶堰@些人煙稀少地區(qū)的有林地帶劃分成國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林承包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，并且每年有一定的公益林補(bǔ)助派發(fā)給農(nóng)民，來(lái)維護(hù)和改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，保持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡和保護(hù)生物多樣性。林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文出臺(tái)后，對(duì)年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、天然林和一、二級(jí)公益林的使用和其林區(qū)進(jìn)行的工程建設(shè)實(shí)行了限制，根據(jù)我國(guó)多年平均降雨量可知，南方大部地區(qū)都在位于年降雨量400毫米以上區(qū)域，“降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地”對(duì)南方地區(qū)山地風(fēng)電場(chǎng)影響不大，如下圖。文件對(duì)已經(jīng)在天然林和二級(jí)公益林區(qū)域選址的山地風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目影響很大。這可能導(dǎo)致風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)橛昧謫?wèn)題得不到解決而不得不使項(xiàng)目停工。

二、解決山地風(fēng)電場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)的林業(yè)困境的措施

(1)及時(shí)掌握國(guó)家、地方林業(yè)部門的相關(guān)政策和信息，正確解讀其政策信息內(nèi)容，堅(jiān)決貫徹和靈活運(yùn)用其相關(guān)政策。

(2)在初期風(fēng)電場(chǎng)選址階段，必須提前和地方相關(guān)林業(yè)部門接觸、溝通，風(fēng)場(chǎng)選址要根據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局提供的“林地一張圖”避開(kāi)天然喬木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林地和二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林中的有林地等國(guó)家禁止進(jìn)行風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)的區(qū)域。由于風(fēng)電場(chǎng)的林地使用批復(fù)手續(xù)是在風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目核準(zhǔn)之后開(kāi)始辦理，所以一旦項(xiàng)目核準(zhǔn)卻又因?yàn)榱值嘏鷱?fù)無(wú)法取得而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工，會(huì)給風(fēng)電投資企業(yè)帶來(lái)很多大量的人力和物力損失。

(3)在風(fēng)電項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)和勘察設(shè)計(jì)階段，對(duì)風(fēng)電場(chǎng)施工和檢修道路的設(shè)計(jì)，盡可能利用和結(jié)合現(xiàn)有森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路，在其基礎(chǔ)上擴(kuò)建風(fēng)電場(chǎng)道路，從而減少用林面積。但設(shè)計(jì)必須要嚴(yán)格控制道路寬度，合理建設(shè)排水溝、過(guò)水涵洞、擋土墻等設(shè)施。

(4)針對(duì)林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文下發(fā)之前已經(jīng)核準(zhǔn)但未取得林地手續(xù)的風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，17號(hào)文并雖沒(méi)有對(duì)其工程使用天然林提出要求，但是對(duì)一、二級(jí)公益林和年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地進(jìn)行了限制，對(duì)于占了二級(jí)公益林的風(fēng)電項(xiàng)目，應(yīng)該積極和當(dāng)?shù)卣謽I(yè)部門甚至省廳級(jí)林業(yè)局進(jìn)行溝通和交流，尋求政策出臺(tái)后辦理林地手續(xù)的相關(guān)流程和要求。以廣西為例，就成功地出現(xiàn)了一例林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文下發(fā)后，取得二級(jí)公益林使用批復(fù)的風(fēng)電項(xiàng)目的案例。該項(xiàng)目是在林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文下發(fā)之前已經(jīng)核準(zhǔn)但未取得林地手續(xù)，該項(xiàng)目在與縣、市、廳林業(yè)部門進(jìn)行溝通的同時(shí)，積極組織工程部和設(shè)計(jì)單位對(duì)風(fēng)電場(chǎng)總體設(shè)計(jì)方案進(jìn)行會(huì)審。經(jīng)過(guò)幾次討論和研究之后，決定在原設(shè)計(jì)方案上做一些調(diào)整:①首先取消了幾個(gè)風(fēng)資源極好但是位于二級(jí)公益林中有林地集中區(qū)域的風(fēng)機(jī)點(diǎn)位;②將幾個(gè)位于二級(jí)公益林中有林地集中區(qū)域的風(fēng)機(jī)點(diǎn)位遷移到非二級(jí)公益林集中區(qū)域和非二級(jí)公益林區(qū)域;③在設(shè)計(jì)風(fēng)場(chǎng)施工道路的時(shí)候充分利用和結(jié)合了在微觀選址過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路。以上三個(gè)措施極大的降低了風(fēng)電場(chǎng)對(duì)二級(jí)公益林有林地的占用面積。將原方案和做過(guò)調(diào)整的最終方案形成一個(gè)總的對(duì)比方案上報(bào)至自治區(qū)林業(yè)局。這個(gè)方案最終取得自治區(qū)林業(yè)局的批復(fù)，并且該風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目是第一個(gè)也是目前為止唯一個(gè)在林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文下發(fā)后取得二級(jí)公益林使用批復(fù)的風(fēng)電項(xiàng)目。

(5)針對(duì)林資發(fā)〔2019〕17號(hào)文《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》下發(fā)后沒(méi)核準(zhǔn)但是已經(jīng)與當(dāng)?shù)卣炗嗭L(fēng)電開(kāi)發(fā)協(xié)議并占用二級(jí)公益林和天然林的風(fēng)電項(xiàng)目，這些風(fēng)電項(xiàng)目只能采取對(duì)二級(jí)公益林和天然林的避讓措施。但是由于基本上公益林和天然林都是集中連片的，特別是公益林的申報(bào)都是要求集中連片，不形成天窗、不截?cái)噙B片，風(fēng)電項(xiàng)目根本無(wú)法再找到合適的區(qū)域進(jìn)行重新選址。然而深入研究國(guó)家和地方關(guān)于公益林的一些相關(guān)政策后，發(fā)現(xiàn)國(guó)家和省級(jí)每年都有一到兩次調(diào)整公益林的機(jī)會(huì)。在與省廳級(jí)和地方林業(yè)部門充分溝通，取得地方政府林業(yè)部門支持后，項(xiàng)目的林權(quán)所有人可以按照《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》相關(guān)規(guī)定向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門遞交調(diào)整出公益林的申請(qǐng)，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門將相關(guān)申請(qǐng)和按照增減平衡的原則需要補(bǔ)進(jìn)國(guó)家級(jí)公益林的申請(qǐng)一起上報(bào)至省、廳級(jí)林業(yè)局批復(fù)。

(6)在風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，如果發(fā)生因受當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗、地形條件、風(fēng)向、風(fēng)速等因素影響，而導(dǎo)致部分風(fēng)機(jī)取消，部分風(fēng)機(jī)位置和施工道路需要調(diào)整，應(yīng)及時(shí)通知林地可研單位根據(jù)調(diào)整后的施工圖做項(xiàng)目林地使用變更，要堅(jiān)決杜絕未批先建的情況發(fā)生。

(7)在風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)和施工過(guò)程中，要嚴(yán)格按照環(huán)保部門、水保部門、林業(yè)部門等，必須嚴(yán)格按照規(guī)范要求施工，切不可強(qiáng)行推挖施工，避免隨意推挖而造成的砂石滾落，造成安全隱患，同時(shí)還要做好水土保持和林業(yè)恢復(fù)的有效措施。對(duì)于已占用的吊裝平臺(tái)、施工道路、棄渣場(chǎng)、集電線路等臨時(shí)林地的，應(yīng)在臨時(shí)占用林地期滿后一年內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，并及時(shí)恢復(fù)植被。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著環(huán)境保護(hù)的觀念越來(lái)越深入人心，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)越來(lái)越重視，越來(lái)越多的人都在質(zhì)疑山地風(fēng)電場(chǎng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)會(huì)不會(huì)破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。但是從目前來(lái)看已經(jīng)有很多投產(chǎn)的風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目例如國(guó)投浦北龍門風(fēng)電場(chǎng)一期工程和國(guó)電投大懷山風(fēng)電場(chǎng)工程等都已經(jīng)和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境相融合，形成一條美麗的風(fēng)景線。所以只要我們能合法合規(guī)地開(kāi)發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目并在建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)風(fēng)電場(chǎng)施工的監(jiān)管，風(fēng)電場(chǎng)工程不僅能與環(huán)境和諧共處，更能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活水平。在風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，確實(shí)也存在一些破壞生態(tài)的問(wèn)題，但這并非風(fēng)電產(chǎn)業(yè)本身所致，更多是項(xiàng)目前期林地、水保、環(huán)保手續(xù)不齊全和項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)管不足的問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)風(fēng)電項(xiàng)目還在不斷發(fā)展和進(jìn)步，但是在發(fā)展的過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，所以，為了保證風(fēng)電項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，就需要我們把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與風(fēng)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)同樣重視起來(lái)。

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［3］陳越．我國(guó)環(huán)境治理決策的困境及對(duì)策研究［D］．燕山大學(xué)，2014．

作者：史彥濤 楊娟 單位：國(guó)投廣西風(fēng)電有限公司