糧食產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)系統(tǒng)探析

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本文作者：潘永圣、王穎 單位：江蘇省農(nóng)委農(nóng)業(yè)局

近年來，國家對(duì)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的投入不斷加大，主要包括恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)助和災(zāi)害損失補(bǔ)償兩個(gè)方面。恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)助主要是重大自然災(zāi)害發(fā)生后，通過物化或資金形式，對(duì)恢復(fù)生產(chǎn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)予以補(bǔ)助。2004年開始，省級(jí)救災(zāi)化肥列入財(cái)政預(yù)算，每年安排1500萬元，年初一次招標(biāo)，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生情況，在受災(zāi)季節(jié)發(fā)放到重災(zāi)區(qū)。與此同時(shí)，每年根據(jù)重大災(zāi)害發(fā)生情況，中央和省里都安排相應(yīng)救災(zāi)資金，2006年，針對(duì)夏季洪澇災(zāi)害，省政府安排救災(zāi)種子補(bǔ)助資金2500萬元；2007年，針對(duì)夏季洪澇和臺(tái)風(fēng)，省財(cái)政安排1215萬元改補(bǔ)種用種補(bǔ)貼，中央下達(dá)該省1400萬元用于采購救災(zāi)化肥；2008年，針對(duì)年初冰凍雪災(zāi)，中央和省里下達(dá)1.03億元災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)助資金；2009年，針對(duì)春季干旱和小麥穗發(fā)芽，中央和省里安排2480萬元補(bǔ)助資金。2010年，針對(duì)小麥長(zhǎng)勢(shì)較弱的情況，中央和省里安排6500萬元弱苗施肥和穗期病蟲統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)助資金；2011年針對(duì)春季特大干旱等，中央和省里安排2.39億元，用于抗旱澆水、弱苗施肥等補(bǔ)助。災(zāi)害損失補(bǔ)償主要通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民因?yàn)?zāi)造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，目前主要是成本保險(xiǎn)?！笆晃濉逼陂g，江蘇省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入超過44億元，為全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了約950億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，支付各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款15.5億元，受惠農(nóng)戶達(dá)730萬戶次。各級(jí)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例從2007年的60%提高到目前的70%以上。其中，中央財(cái)政對(duì)江蘇給予保費(fèi)補(bǔ)貼資金約為13.1億元，江蘇省地方各級(jí)財(cái)政配套20.9億元，農(nóng)民繳納保費(fèi)10.3億元。

近幾年扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目種類逐年增多、扶持資金數(shù)量逐年增加。從江蘇實(shí)際情況看，主要有3個(gè)方面：一是圍繞糧食生產(chǎn)科技推廣，在農(nóng)業(yè)三新工程、農(nóng)民科技入戶等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，都安排了不少資金用于糧食生產(chǎn)科技推廣。測(cè)土配方施肥、重大病蟲防治等項(xiàng)目上重點(diǎn)突出了糧食生產(chǎn)，2005~2011年投入資金7億元，實(shí)施測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥推廣補(bǔ)貼和綠肥種植補(bǔ)貼、有機(jī)質(zhì)提升等重點(diǎn)項(xiàng)目。二是圍繞糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確了每年新增10萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，實(shí)施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增21.5億kg糧食產(chǎn)能建設(shè)田間工程等農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目?！笆晃濉逼陂g財(cái)政投入81億元，其中省財(cái)政安排42.5億元，改造中低產(chǎn)田80.7萬hm2。三是圍繞糧食生產(chǎn)組織方式轉(zhuǎn)變，實(shí)施了糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、商品化集中育秧等項(xiàng)目，特別是糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建是2008年新增專項(xiàng)，到2012年，省級(jí)專項(xiàng)增加到1.9億元，中央和省級(jí)資金總量近3億元。

糧食產(chǎn)業(yè)政策扶持效應(yīng)與存在問題

國家對(duì)糧食生產(chǎn)持續(xù)增加投入，出臺(tái)政策扶持，有力地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)發(fā)展，為糧食生產(chǎn)連續(xù)八連增產(chǎn)提供了強(qiáng)有力的支撐，取得了明顯成效。從糧食生產(chǎn)本身，突出表現(xiàn)為“一個(gè)調(diào)動(dòng)，三個(gè)促進(jìn)”。

1996～1999年糧食連年豐收，糧食收購價(jià)格下行，種糧效益低下，農(nóng)民種植積極性受到極大影響，導(dǎo)致種植面積持續(xù)下滑，到2003年，全國糧食面積跌至0.99億hm2的低谷，總產(chǎn)4307億kg。2003年，江蘇糧食種植面積465.95萬hm2，為新中國成立以來最低，總產(chǎn)247億kg，為20世紀(jì)70年代末的水平。這幾年，各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策最直接的效應(yīng)就是調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民惜地意識(shí)增強(qiáng)，20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初出現(xiàn)的冬季休閑現(xiàn)象明顯減少，糧食面積出現(xiàn)較大幅度恢復(fù)性增長(zhǎng)，夯實(shí)了糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，2011年與2003年比，全省糧食面積增加65.97萬hm2，增幅14.2%，因面積增加增產(chǎn)糧食35億kg，占增產(chǎn)總量的41.9%。糧食面積增加中以水稻、小麥為主，分別增加40.77萬hm2和49.17萬hm2，油菜、棉花等經(jīng)濟(jì)作物因花工多、比較效益不高等原因面積下降。

圍繞糧食生產(chǎn)能力提高，近年來實(shí)施的農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策，改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，強(qiáng)化了物質(zhì)裝備水平，糧食生產(chǎn)抵御各種自然災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)，大范圍干旱、洪澇災(zāi)害得到有效控制，過去經(jīng)常發(fā)生的麥?zhǔn)掌陂g的爛麥場(chǎng)也因機(jī)械化收獲而大大減少，糧食綜合生產(chǎn)能力明顯提高。2011年，全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重達(dá)到41%，旱澇保收農(nóng)田面積比重達(dá)到66.2%，比2003年提高5個(gè)百分點(diǎn)。全省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)到4106萬kW，比2003年增1077萬kW，增35.6%，主要農(nóng)作物機(jī)械化水平達(dá)到80%。在水稻、小麥基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化收獲的基礎(chǔ)上，玉米等其他作物機(jī)械化收獲水平快速提高，2011年純作玉米機(jī)收比重達(dá)到47%。機(jī)插秧、機(jī)植?？焖侔l(fā)展，2011年全省擁有插秧機(jī)總量達(dá)到8萬多臺(tái)，近幾年每年新增1萬多臺(tái)，機(jī)插秧比例超過50%。

江蘇耕地以平原為主，水稻、小麥等糧食作物單產(chǎn)水平高，生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)突出，但隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，糧食生產(chǎn)從業(yè)人員呈兼業(yè)化趨勢(shì)，不利于糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。近年來，通過推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、培育專業(yè)化服務(wù)組織等，糧食適度規(guī)模經(jīng)營比重逐年提高。省財(cái)政對(duì)單宗流轉(zhuǎn)規(guī)模66.7hm2以上的每667m2補(bǔ)貼100元，蘇州等蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)土地流轉(zhuǎn)每667m2補(bǔ)貼300~400元。糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、商品化集中育秧、重大病蟲害防治、抗旱澆水補(bǔ)助、“一噴三防”補(bǔ)助等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，突出了對(duì)專業(yè)化服務(wù)組織的扶持，提高了糧食生產(chǎn)的組織化程度。糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建要求每個(gè)萬畝片建立3個(gè)以上正式登記注冊(cè)的專業(yè)化服務(wù)組織，重大病蟲害重點(diǎn)用于扶持專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治。而且，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼促進(jìn)了農(nóng)機(jī)專業(yè)合作組織的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年，全省從事糧棉油生產(chǎn)的專業(yè)化服務(wù)組織以每年新增1000個(gè)以上的速度發(fā)展，到2011年，已發(fā)展到6000多個(gè)。土地集中型規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)23.3萬hm2左右。

以糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、測(cè)土配方施肥、農(nóng)業(yè)三新工程等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施為抓手，配套集成了一系列高產(chǎn)配套技術(shù)體系，創(chuàng)造了一批高產(chǎn)典型，促進(jìn)了單產(chǎn)水平的提高。水稻上突出了機(jī)插稻精確定量栽培技術(shù)集成推廣，小麥上突出了氮肥后移等高產(chǎn)技術(shù)集成推廣。2011年，全省糧食單產(chǎn)達(dá)到414.6kg/667m2，創(chuàng)歷史最高水平，連續(xù)6年保持在400kg/667m2以上，比2003年增60.6kg/667m2。117個(gè)部省小麥萬畝示范片平均單產(chǎn)516kg/667m2，比示范縣平均單產(chǎn)高120kg/667m2，單產(chǎn)最高的大中農(nóng)場(chǎng)，經(jīng)實(shí)收測(cè)產(chǎn)平均單產(chǎn)為670.1kg/667m2，其中最高田塊平均單產(chǎn)達(dá)689.9kg/667m2，再次刷新了該省小麥單產(chǎn)最高紀(jì)錄；425個(gè)部省扶持的水稻萬畝示范片平均單產(chǎn)682kg/667m2，比示范縣平均高110kg/667m2，單產(chǎn)最高的興化釣魚鎮(zhèn)萬畝片達(dá)754.3kg/667m2。

從近年來糧食生產(chǎn)的實(shí)際來看，現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)扶持政策還存在一些需要進(jìn)一步完善和改善的問題。一是補(bǔ)貼對(duì)象難以與種糧農(nóng)民對(duì)應(yīng)。糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)是補(bǔ)貼種糧的農(nóng)民，但在政策實(shí)際落實(shí)過程中，補(bǔ)貼基本是全部是給土地承包權(quán)擁有者，一些從事糧食規(guī)模經(jīng)營的大戶、服務(wù)組織等，由于土地是流轉(zhuǎn)過來的，實(shí)際上得不到種糧補(bǔ)貼的實(shí)惠。二是補(bǔ)貼面積難以與種植面積對(duì)應(yīng)。目前水稻直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是按省核定到縣（市、區(qū)）的面積進(jìn)行補(bǔ)貼，良種補(bǔ)貼是按當(dāng)年實(shí)際種植面積補(bǔ)貼，實(shí)施落實(shí)過程中，部分田塊已經(jīng)改種其他經(jīng)濟(jì)作物了，仍享受水稻直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼也存在增量上報(bào)、減少不報(bào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致補(bǔ)貼面積大于實(shí)際面積。三是補(bǔ)貼效果難以與糧食產(chǎn)量對(duì)應(yīng)。由于種糧補(bǔ)貼大多與種植面積掛鉤，良種補(bǔ)貼原來與種子掛鉤，全覆蓋后也改為與面積掛鉤，種好種壞一樣拿補(bǔ)貼，對(duì)刺激農(nóng)民應(yīng)用科技、提高單產(chǎn)的作用不大。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目扶持資金與實(shí)施目標(biāo)難以對(duì)應(yīng)。目前各類扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持項(xiàng)目還存在單打獨(dú)斗的情況，提出的目標(biāo)很多，但投資標(biāo)準(zhǔn)不高，同樣的標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)，有的每667m2投入500元，有的投入1100多元，難以達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施提出的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

完善糧食生產(chǎn)支持與保護(hù)體系對(duì)策建議

根據(jù)扶持糧食生產(chǎn)的目的，在不斷加大扶持力度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策和項(xiàng)目整合，集聚資金資源，更好地發(fā)揮效應(yīng)。重點(diǎn)考慮4個(gè)方面：一是圍繞增加糧農(nóng)收入的補(bǔ)貼性政策。主要是現(xiàn)有的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，建議統(tǒng)統(tǒng)歸為糧食直補(bǔ)一項(xiàng)政策，根據(jù)財(cái)力水平和農(nóng)資成本上升等情況，不斷提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加糧農(nóng)收入。二是圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)物化補(bǔ)貼。主要是現(xiàn)有的“一噴三防”補(bǔ)貼、抗旱澆水補(bǔ)貼等，建議將現(xiàn)有的良種補(bǔ)貼歸入糧食直補(bǔ)，重新設(shè)立與良種掛鉤的良種推廣補(bǔ)貼。三是圍繞生產(chǎn)能力提高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。突出農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技集成推廣、專業(yè)化服務(wù)等事關(guān)糧食單產(chǎn)水平提高關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大投入水平，組織實(shí)施重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，提高綜合生產(chǎn)能力。這方面投入目前遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，特別是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，相當(dāng)部分農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施還不配套，灌排能力弱、機(jī)械作業(yè)不方便，需要加快推進(jìn)。四是圍繞糧食生產(chǎn)公益性服務(wù)的常規(guī)工作。主要包括農(nóng)情、病蟲情、土壤墑情等觀測(cè)點(diǎn)建設(shè)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，糧食生產(chǎn)新品種、新技術(shù)、新產(chǎn)品的試驗(yàn)示范推廣等，這方面是糧食生產(chǎn)投入的短腿，存在以項(xiàng)目代替經(jīng)常性公益性服務(wù)的現(xiàn)象，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，糧食生產(chǎn)公益性服務(wù)嚴(yán)重弱化，正常工作無法開展，必須盡快解決，要將必要的經(jīng)費(fèi)列入經(jīng)常性財(cái)政預(yù)算。

每一項(xiàng)糧食生產(chǎn)扶持政策都有政策的初衷，在制定具體操作辦法時(shí)，要緊緊圍繞政策目的，做到結(jié)果與目的相一致。對(duì)糧農(nóng)的收入補(bǔ)貼，必須堅(jiān)持種糧得補(bǔ)貼、不種糧不得補(bǔ)貼和誰種糧補(bǔ)給誰的大原則，為提高資金兌付速度，最好以上年度糧食種植面積作為下年度的補(bǔ)貼依據(jù)，從而保證每年在春耕生產(chǎn)前將資金兌付到位。為促進(jìn)糧食規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，建議在核實(shí)登記種植面積時(shí)，對(duì)種植面積達(dá)到3.33hm2以上的大戶單獨(dú)建立檔案，在保持存量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，新增補(bǔ)助中安排一定比例用于種糧大戶補(bǔ)貼，更好地發(fā)揮政策效應(yīng)。對(duì)技術(shù)物化補(bǔ)貼，要堅(jiān)持以實(shí)物形式補(bǔ)助，確保資金用于關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)。要根據(jù)不同的物化補(bǔ)貼特性，確定適宜的補(bǔ)貼范圍，不宜所有補(bǔ)貼都搞全覆蓋。考慮到物化補(bǔ)貼一般需要公開招標(biāo)，需要1個(gè)月左右的時(shí)間，同時(shí)又要確保補(bǔ)助物資發(fā)放到戶不誤農(nóng)時(shí)，要將補(bǔ)貼資金列入預(yù)算，常態(tài)化管理，增強(qiáng)計(jì)劃性。比如，2012年的第二批“一噴三防”資金，由于時(shí)間緊，不少地方招標(biāo)都是采取的應(yīng)急之舉，有的地方由于農(nóng)資銷售商已經(jīng)備貨，造成矛盾。對(duì)扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目類政策，要根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)，制定切實(shí)可行的實(shí)施內(nèi)容和考核指標(biāo)，達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施效果。目前，一些項(xiàng)目在設(shè)計(jì)本身就存在一些不合理現(xiàn)象，項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等要求提得很高，靠項(xiàng)目資金根本無法完成，導(dǎo)致一些地方在實(shí)施過程中弄虛作假，有的同一項(xiàng)目重復(fù)實(shí)施，反而造成浪費(fèi)。對(duì)經(jīng)常性公益性服務(wù)，要明確具體工作任務(wù)，建立系統(tǒng)的農(nóng)情調(diào)度、試驗(yàn)示范工作機(jī)制，既能為領(lǐng)導(dǎo)掌握實(shí)際情況和決策提供可靠依據(jù)，又能為糧食生產(chǎn)提供服務(wù)。

經(jīng)過近年來的發(fā)展，扶持糧食生產(chǎn)的政策逐年增多，這些政策、項(xiàng)目效果如何缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，扶持標(biāo)準(zhǔn)的提高、規(guī)模的擴(kuò)大等行政色彩還比較濃烈，隨著扶持力度的逐步加大，有必要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制。一是要有科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。根據(jù)不同的政策類型、項(xiàng)目種類，選擇科學(xué)合理、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系。二是要有合適的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。目前項(xiàng)目的考核評(píng)估往往是項(xiàng)目管理單位自己，有時(shí)間就抓得緊一點(diǎn)，沒時(shí)間就抓得松一點(diǎn)，有的根本就沒有考核評(píng)價(jià)?？梢越梃b國際上一些好的做法，安排適當(dāng)經(jīng)費(fèi)，委托第三方開展評(píng)價(jià)，保證評(píng)價(jià)的客觀性、公正性。三是要有評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。評(píng)價(jià)結(jié)果要作為進(jìn)一步完善政策、安排項(xiàng)目等的重要依據(jù)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)的良性循環(huán)。

隨著扶持糧食生產(chǎn)的政策支持力度加大，資金不斷增多，如何確保?？顚Ｓ?，最大限度發(fā)揮政策扶持資金的效應(yīng)，十分必要。一是要推行陽光操作。特別是各種直補(bǔ)農(nóng)戶的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，一定要建立規(guī)范的到戶臺(tái)賬、加大公示力度，接受社會(huì)監(jiān)督。項(xiàng)目立項(xiàng)、組織實(shí)施等要規(guī)范程序，減少人為因素干擾，最大限度發(fā)揮項(xiàng)目實(shí)施效果。二是要加大督查力度。在政策落實(shí)和項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)照政策要求、實(shí)施目標(biāo)等，加強(qiáng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題，對(duì)不規(guī)范、不到位的情況予以糾正。三是要加大資金審計(jì)力度。按照不同政策和扶持項(xiàng)目種類，安排相應(yīng)資金，組織開展獨(dú)立審計(jì)，實(shí)行普查和抽查相結(jié)合，對(duì)是否專款專用、是否規(guī)范建賬、是否發(fā)揮效應(yīng)等開展審計(jì)，督查各地規(guī)范資金使用。