科技創(chuàng)新政策落實存在的問題及對策
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摘要：近年來，廣東全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，頒布實施多項重大科技創(chuàng)新政策，對促進社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了突出作用，但政策執(zhí)行落實仍然存在一些突出問題。基于粵府〔2015〕1號文落實情況進行典型分析，文章研究提出解決重點政策瓶頸問題、分類指導(dǎo)各地市加快落實、加強政策執(zhí)行區(qū)域均衡、加大政策宣傳力度、建立政策評估常態(tài)機制等一些可供參考的政策建議，為廣東乃至全國進一步提高科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性和有效性提供決策參考。
關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新政策;廣東省;問題;對策
一、前言
在黨的報告中提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”，明確指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。廣東省作為我國改革開放的先行省、經(jīng)濟強省以及科技強省，在全國發(fā)展大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位。近年來，為貫徹落實對廣東工作的重要批示指示精神，廣東積極將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心戰(zhàn)略和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的總抓手，重點推進了持續(xù)深入推進高新技術(shù)企業(yè)培育、新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造、孵化育成體系建設(shè)等重大舉措，進一步聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出科技支撐，強化技術(shù)轉(zhuǎn)化。眾所周知，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的最大外生變量就是科技創(chuàng)新政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣東“十二五”期間出臺了超過80項重大科技創(chuàng)新政策，營造了良好的科技創(chuàng)新政策環(huán)境。特別是，2015年2月出臺的《廣東省人民政府關(guān)于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》（粵府〔2015〕1號），目前仍是廣東關(guān)于促進科技創(chuàng)新最具普惠性、引導(dǎo)性的文件，共包括12條政策，從企業(yè)研發(fā)準備金、創(chuàng)新券補助、科技企業(yè)孵化器建設(shè)用地和財政補助，以及科技成果轉(zhuǎn)化收益機制和人才保障等方面，提出了多個在國內(nèi)首次探索實施的重大創(chuàng)新政策。在新形勢下，分析科技創(chuàng)新政策執(zhí)行落實情況尤其是存在的突出問題，對于提高政策執(zhí)行和落實的實效，發(fā)揮科技創(chuàng)新政策在廣東社會經(jīng)濟發(fā)展中的突出貢獻作用尤為重要。政策關(guān)鍵在于落實，本文將結(jié)合有關(guān)收集數(shù)據(jù)，基于粵府〔2015〕1號文落實情況進行典型分析，研究提出一些可供參考的政策建議，進一步提高政策科學(xué)性和有效性。
二、總體落實情況
粵府〔2015〕1號文總共12條，可分為企業(yè)研發(fā)準備金制度、創(chuàng)新券補助政策、創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠期約定政府購買制度、科技企業(yè)孵化器政策、科技成果轉(zhuǎn)化政策、科技人員職稱評審政策、新型研發(fā)機構(gòu)政策以及高層次人才居住保障政策等8類政策。但由于科技人員職稱評審職能在廣東省人社廳，不涉及各地級以上市，因此不宜納入分析評估范圍。分析評估均從“政策協(xié)同”、“政策執(zhí)行”與“政策受惠”三個方面進行評估，其中“政策協(xié)同”主要側(cè)重評價各地區(qū)是否制定相關(guān)配套政策及實施細則，以及發(fā)文單位情況；“政策執(zhí)行”主要側(cè)重評價各地區(qū)相關(guān)政策執(zhí)行力度；“政策受惠”主要側(cè)重評價各地區(qū)相關(guān)配套政策執(zhí)行效果?？傮w而言，粵府〔2015〕1號文及其相關(guān)配套政策在省級層面落實情況較好，12條政策都已基本落地實施，部分政策已取得顯著成效，12條政策引起了社會各界的廣泛關(guān)注；各地級以上市層面執(zhí)行情況不均衡，珠三角地市普遍執(zhí)行情況較好，粵東西北地區(qū)總體執(zhí)行情況一般。
（一）配套政策制定及時，全部按節(jié)點順利完成
粵府〔2015〕1號文出臺后，廣東省科技廳相關(guān)省直部門，在較短時間內(nèi)出臺了《省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助資金管理辦法》《關(guān)于科技創(chuàng)新券后補助試行方案》《科技企業(yè)孵化器創(chuàng)業(yè)投資及信貸風(fēng)險補償資金試行細則》《創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠期約定政府購買試行辦法》《關(guān)于科技企業(yè)孵化器后補助試行辦法》《經(jīng)營性領(lǐng)域技術(shù)入股改革實施方案》《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》等多個可落地、可操作的配套實施政策。
（二）宣傳發(fā)動工作深入，社會各界廣泛關(guān)注
各類科技創(chuàng)新政策措施制定出臺后，廣東省科技廳多渠道進行了政策宣傳。組織專家宣講團深入全省21個地級以上市舉行22場專題政策解讀報告會，培訓(xùn)人數(shù)近5000人，參加企業(yè)3000多家。推動人民日報等40多家主流媒體進行持續(xù)跟蹤宣傳報道。在省政府網(wǎng)站開辟“加快科技創(chuàng)新、打造廣東創(chuàng)新高地”專欄，“廣東科技”、“廣東科技智庫”等微信公眾號已經(jīng)建立，對最新科技政策進行詳細解讀和廣泛推介。
（三）八類政策分類啟動，當期效應(yīng)及時顯現(xiàn)
廣東省直有關(guān)單位加強協(xié)作的同時，積極落實政策實施的財政資金保障，加大簡政放權(quán)力度，發(fā)揮各地級以上市的能動作用，使有關(guān)政策當年出臺、當年落地實施，對基本滿足實施條件的政策率先全面啟動。比如，2015年，“省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助資金”當年出臺實施細則，當年組織企業(yè)實施，當年完成資金發(fā)放，全省20個地級以上市（深圳市除外）共1583家企業(yè)申報，1494家企業(yè)獲得補助，補助總金額達12.11億元。2015-2017年期間，共12850家（次）企業(yè)獲得研發(fā)補助，補助金額高達70.03億元。對經(jīng)營性領(lǐng)域技術(shù)入股等操作技術(shù)性強、科技人員尚有一定顧慮的政策，廣東省科技廳先期推動在部分高校先行試點示范，引起較大的社會關(guān)注與認可。
（四）科技立法順利推進，政策實施有法可依
為適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略新需要，2016年3月完成《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》修訂工作，對涉及科技創(chuàng)新的重大改革及政策進行了修訂，為粵府〔2015〕1號文的貫徹實施提供了法律保障。同時，為進一步對科技成果轉(zhuǎn)化進行“松綁”，明確賦予高等學(xué)校、科研機構(gòu)科技成果自主處置權(quán)，確保科技成果轉(zhuǎn)化“有法可依”，廣東制定出臺了《廣東省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》，已自2017年3月1日起施行。
（五）政策執(zhí)行區(qū)域差異較大，珠三角地區(qū)受益情況更顯著
各地級以上市對粵府〔2015〕1號文8類政策都已基本落地執(zhí)行，政策的組織保障與宣傳培訓(xùn)也全面展開，珠三角地區(qū)執(zhí)行情況較好、受益情況更顯著。比如，新型研發(fā)機構(gòu)政策已在16個地級以上市啟動實施。為貫徹落實新型研發(fā)機構(gòu)政策，廣東省科技廳牽頭制定《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》，并在科技計劃項目中設(shè)立了“新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)”專題，采取獎補結(jié)合的后補助資助方式對新型研發(fā)機構(gòu)給予支持。2016年，獲批的56家單位，獲省財政補助新型研發(fā)機構(gòu)數(shù)量為54家，獲省財政補助總金額達1.89億元。其中，廣州市、深圳市、佛山市獲得省科技廳認定的新型研發(fā)機構(gòu)數(shù)量、獲得省財政補助的新型機構(gòu)數(shù)量和獲省財政補助總金額均列全省前3位。
三、政策執(zhí)行落實存在的主要問題
（一）重要配套政策有待繼續(xù)調(diào)整完善
粵府〔2015〕1號文及其配套政策中的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)政府遠期約定采購、創(chuàng)新券后補助等，都屬于在國內(nèi)先行先試政策，缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗可循，廣東各地市在具體執(zhí)行中也是摸索前行，比如對創(chuàng)新券的面值設(shè)置、申請形式、兌換方式、兌換周期等，各地市都在摸索中逐步推進，相關(guān)政策也需要在改革推進中不斷改進完善。遠期約定政府采購政策由于缺乏先行經(jīng)驗借鑒，缺乏更加細化的操作指引，目前該項政策的落實尚未取得實質(zhì)性進展，迫切需要制定相關(guān)操作指引。個別政策、部分權(quán)限仍需進一步調(diào)整，做好與中央政策銜接，如科技企業(yè)孵化器風(fēng)險補償政策，也需要適應(yīng)國家收緊投資類企業(yè)注冊登記和私募基金設(shè)立的新形勢。企業(yè)研發(fā)后補助根據(jù)廣東政務(wù)公開有關(guān)的規(guī)定，需要對獲得企業(yè)名單及項目計劃公示，容易成為國外其他國家反補貼調(diào)查的借口。
（二）政策執(zhí)行有待加強區(qū)域均衡
由于廣東地區(qū)差異較大，創(chuàng)新政策在各地進展不一，珠三角地區(qū)財政條件較好，各項政策執(zhí)行情況相對較好，粵東西北地區(qū)限于財政壓力等原因在政策執(zhí)行上還有待進一步增強。如科技創(chuàng)新券政策，深圳、佛山等地市已向企業(yè)兌換了創(chuàng)新券，廣州、東莞、珠海等10個地市在2016年就已經(jīng)啟動補助工作，陽江、清遠、韶關(guān)、湛江等地市也不同程度增加了相關(guān)財政科技投入。再如企業(yè)研發(fā)補助資金實施情況，2015年廣州、珠海、東莞3個地級以上市獲得企業(yè)研發(fā)財政補助的企業(yè)數(shù)量、補助總額，就已超過全省支持數(shù)量的90%，粵東西北地區(qū)獲得補助總額較少。各地級以上市孵化器建設(shè)也有類似情況，2015年廣州、深圳孵化器數(shù)量均超100家，但有些地市目前仍處孵化器建設(shè)的起步階段。
（三）政策執(zhí)行有待強化部門協(xié)同
粵府〔2015〕1號文7類政策，涉及到科技、財政、發(fā)改、經(jīng)信、人社、住建、國土、稅務(wù)、審計、統(tǒng)計等多個部門，需要多部門協(xié)同推進才能保障政策落地實施。如部分欠發(fā)達地區(qū)的財政部門和稅務(wù)部門，因稅收和財政收入原因，存在落實減稅政策和財政補助政策難以協(xié)調(diào)的情形。土地、規(guī)劃、住建等部門對于粵府〔2015〕1號文中關(guān)于企業(yè)孵化器建設(shè)用地政策，仍然存在一定顧慮。高校、科研機構(gòu)主管部門對于科技成果轉(zhuǎn)化處置權(quán)的下放仍存在一定的“不徹底、放不下”的心態(tài)。各地級以上市的科技創(chuàng)新券組織管理方式不一，與省級科技創(chuàng)新券后補助政策銜接仍存在一定困難。
（四）政策宣傳有待創(chuàng)新模式和手段
廣東創(chuàng)新政策宣傳雖已投入巨大，也得到社會各界的廣泛關(guān)注，但相當一部分小微企業(yè)對政策了解還是不足，企業(yè)操作人員、高層管理人員之間的認識有分離。比如，粵府〔2015〕1號文很多政策事實上已經(jīng)較好落地實施，眾多補助政策已嵌入各類省市科技計劃中，但相當一部分獲得補助的企業(yè)，并不知道享受的是粵府〔2015〕1號文的“政策紅利”。雖然廣東省科技廳等部門開展了大量宣講宣傳培訓(xùn)工作，但還是要靠層層發(fā)動來打通“政策覆蓋最后一公里”，基層科技部門、科技園區(qū)、孵化器的平臺媒介作用尚未得到完全地發(fā)揮。
四、提高政策執(zhí)行成效的對策建議
（一）推動省直有關(guān)部門著力解決重點政策瓶頸問題
比如，對于創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠期約定政府購買制度，該項政策為國內(nèi)首創(chuàng)，尚無成熟經(jīng)驗可循，省級及地市層面均在探索中，并且遠期約定政府購買制度的執(zhí)行從需求征集到目錄形成再到執(zhí)行采購需要較長的時間周期，建議廣東省科技廳、財政廳等有關(guān)部門制定完善相關(guān)操作指引，為各地級以上市提供更加具體的指引。對于企業(yè)研發(fā)補助政策，要在繼續(xù)堅持普惠性的基礎(chǔ)上，積極研究最新的世貿(mào)組織規(guī)則，在現(xiàn)有規(guī)則范圍內(nèi)爭取最大限度的國家利益。對于科技企業(yè)孵化器政策，孵化器風(fēng)險補償政策方面，廣東省科技廳設(shè)立了“孵化器風(fēng)險補償專項資金”，并將4000萬元風(fēng)險補償資金預(yù)撥到各地級以上市，部分地級以上市也已經(jīng)設(shè)立配套資金，但仍建議廣東省科技廳等有關(guān)部門進一步完善科技企業(yè)孵化器風(fēng)險補償政策，加強省科技企業(yè)孵化器風(fēng)險補償政策與國家政策的有效銜接。
（二）分類指導(dǎo)各地市加快落實
比如，對于企業(yè)研發(fā)準備制度，除廣州、珠海、東莞、深圳（深圳由于財政單列，不納入省級補助范圍）4個地級以上市，其它地級以上市獲得省企業(yè)研發(fā)準備金補助的企業(yè)數(shù)量、補助金額都較少，建議其它地級以上市加大組織宣傳力度，積極發(fā)動本地企業(yè)申報省企業(yè)研發(fā)準備金補助。對于創(chuàng)新券補助政策，建議及時總結(jié)各地級以上市創(chuàng)新券政策執(zhí)行的經(jīng)驗與問題，對創(chuàng)新券的補助門檻、面值設(shè)置、申請形式、兌換方式、兌換周期、使用范圍等進行優(yōu)化和標準化，并在各地級以上市進行全面推廣。對于創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠期約定政府購買制度，目前僅有個別地市針對該項制度出臺專項政策文件，建議其它地級以上市先行先試，探索制定創(chuàng)新產(chǎn)品與遠期約定政府購買等政策落實的實施細則，切實推動政策落地。
（三）加強政策執(zhí)行的區(qū)域均衡及分類指導(dǎo)
對部分需要地方財政支持才能落實的政策，如創(chuàng)新券、高層次人才居住保障、科技企業(yè)孵化器等政策，針對粵東西北地區(qū)財政實力相對薄弱的實際情況，建議省財政通過轉(zhuǎn)移支付等形式，適當加大對粵東西北地區(qū)的政策傾斜，推動形成具有地區(qū)特色的政策執(zhí)行新機制。對部分地級以上市短期內(nèi)不具備實施條件的政策，如個別地級以上市高校及科研機構(gòu)力量薄弱，科技成果轉(zhuǎn)化政策難以執(zhí)行，在政策執(zhí)行評估、績效考核等方面應(yīng)當區(qū)別對待。
（四）加大科技創(chuàng)新政策宣傳力度
建立完善全省性科技創(chuàng)新政策宣傳QQ群、微信群、微信公眾號，多渠道第一時間宣傳最新科技創(chuàng)新政策。邀請廣東省內(nèi)高水平科技創(chuàng)新政策專家錄制培訓(xùn)視頻，將相關(guān)視頻上傳到廣東省科技廳、各地級以上市科技局或官方微信群，方便社會公眾在線學(xué)習(xí)。組織南方日報等主流媒體，聯(lián)合推出系列政策專題宣傳活動，結(jié)合典型企業(yè)的成功案例進行分析，以擴大政策的社會影響面，提高政策的普及度。編印科技政策宣傳手冊向目標企業(yè)精準推送，由地級以上市科技管理部門層層下發(fā)，直接送到企業(yè)負責(zé)人、財務(wù)負責(zé)人手中，讓創(chuàng)新主體第一時間掌握最新科技創(chuàng)新政策動態(tài)。
（五）建立科技創(chuàng)新政策評估常態(tài)機制
科技創(chuàng)新政策評估是科技管理部門規(guī)范運行和有效服務(wù)的重要體現(xiàn)，因此，必須把政策評估作為科技主管部門重點工作之一，將科技評估工作擺在更為突出的位置，推動科技創(chuàng)新政策評估工作向常態(tài)化發(fā)展。建議推進粵府〔2015〕1號文等重點創(chuàng)新政策執(zhí)行情況評估工作常態(tài)化、制度化，針對政策評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、適用方法和評估內(nèi)容形成規(guī)范，強化創(chuàng)新政策評估的關(guān)鍵技術(shù)支撐。對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)成各地級以上市落實責(zé)任、限期整改，使政策落實成為一場“接力賽”，確?！暗诌_終點”。鼓勵各地級以上市通過委托第三方機構(gòu)、實地調(diào)研、企業(yè)訪談等方式加強科技創(chuàng)新政策落實情況評估，及時總結(jié)政策實施過程中取得的成效和部分政策難以落地的癥結(jié)所在，在不違反法律法規(guī)及相關(guān)政策基礎(chǔ)上，修訂完善本地落實相關(guān)創(chuàng)新政策及實施細則，建立科技政策評估動態(tài)調(diào)整機制，切實提高科技創(chuàng)新政策的成效。
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作者:曾凱華 王富貴 李妃養(yǎng) 鄭秋生 單位:1.廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心 2.中國科學(xué)院廣州分院
