預(yù)算管理在科研項目中運行探析

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［摘要］近年來，我國從中央到地方都加大對科研項目經(jīng)費的投入，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127號)等文件的陸續(xù)出臺，各級行政主管部門正從政策上充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，切實減輕科研人員負(fù)擔(dān)。但科研項目經(jīng)費管理始終是大多數(shù)科研人員難以逾越的短板，文章分析了預(yù)算管理在科研項目全生命周期中遇到的問題，探討什么樣行之有效的預(yù)算管理能為科研人員的創(chuàng)新助力。文章指的科研項目全生命周期包括項目申報、立項、實施及驗收的全過程。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算管理;經(jīng)費預(yù)算;專項經(jīng)費

隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127號)、《科技部財政部關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化國家重點研發(fā)計劃項目和資金管理的通知》(國科發(fā)資〔2019〕45號)等文件的，國家各職能部門不斷探索各種減輕科研人員負(fù)擔(dān)的行之有效的手段和政策，希望通過簡化項目管理的手段，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。但簡化不等于放任，項目經(jīng)費的管理及使用如何能夠刪繁就簡，科學(xué)、精準(zhǔn)的覆蓋科研項目立項、實施、績效評價、驗收全過程的預(yù)算管理就成了助力科研項目順利開展的有效手段。

1現(xiàn)狀與存在的問題

近年來，黨中央、國務(wù)院聚焦完善科研管理、提升科研績效等方面，先后制定出臺了一系列政策文件，國家各部委、地方科技、財政部門也在紛紛探索更科學(xué)有效的方法，從主管單位監(jiān)管、引導(dǎo)的角度以促使項目預(yù)算合理，有效服務(wù)、激發(fā)科研人員創(chuàng)新的積極性，但由于科研人員、財務(wù)人員、項目承擔(dān)單位對政策理解不到位，專業(yè)知識存在較大的偏差，使得具體實施時項目經(jīng)費使用及管理方面不但得不到松綁，還增加了許多手續(xù)和要求，實施效果差強(qiáng)人意。在這樣的背景下，前兩年開始，科技部在批復(fù)重點研發(fā)計劃項目經(jīng)費時，采用了由承擔(dān)單位提出預(yù)算———專家審核經(jīng)費提出核減意見———預(yù)算單位對專家擬核減部分經(jīng)費提出必要性、相關(guān)性說明———專家再次確認(rèn)，確定最終的經(jīng)費核減金額。這是科研項目預(yù)算的一大進(jìn)步，使得預(yù)算編制更具合理性，經(jīng)費確定更加科學(xué)性，讓預(yù)算編制者和評審者之間有了交流的紐帶，編制者可以有機(jī)會闡述之前沒有說清楚的預(yù)算編制理由。但這一方面需要預(yù)算編制者對所承擔(dān)的科研項目研究內(nèi)容和財務(wù)預(yù)算專業(yè)知識充分了解，另一方面也對評審專家的專業(yè)水平有了更大的挑戰(zhàn)，實施難度較大，目前還沒能在其他類型的科研項目，特別是地方的科研項目中得到推廣。為了使科研項目更順利開展，早在2011年9月，財政部和科技部就聯(lián)合了《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教〔2011〕434號)，里面就明確提出了簡化專項經(jīng)費的預(yù)算調(diào)整程序，隨后，各級科技管理部門也紛紛出臺了關(guān)于科研專項經(jīng)費預(yù)算調(diào)整的規(guī)定。但大多數(shù)科研項目承擔(dān)單位尤其是企業(yè)，沒有通過信息化手段設(shè)立專賬及時跟進(jìn)、反饋經(jīng)費的使用情況，在科研項目實施過程中沒有或難以做到及時調(diào)整經(jīng)費預(yù)算，在項目臨結(jié)束前或結(jié)束后再按實際支出補(bǔ)充辦理預(yù)算調(diào)整的手續(xù)而使預(yù)算管理流于形式。綜上所述，由于科研人員對經(jīng)費預(yù)算編制和執(zhí)行理解不到位，現(xiàn)有的預(yù)算管理模式不能與項目實施有效結(jié)合，流于形式，不能及時提示和規(guī)避風(fēng)險，違背了項目預(yù)算的初衷?？偨Y(jié)下來，目前關(guān)于科研項目預(yù)算管理仍普遍存在以下五點問題。

(1)科研項目在立項前期，預(yù)算由缺乏財務(wù)知識的科研人員編制，或是由不了解項目的財務(wù)人員脫離項目研究內(nèi)容單方面編制，造成項目預(yù)算與研究任務(wù)無相關(guān)性、預(yù)算不合理等結(jié)果，使得項目立項評審時因財務(wù)預(yù)算方面的得分過低而丟失獲得立項的機(jī)會;即使獲得立項，也會被核減項目的立項金額，同時在后期執(zhí)行過程中預(yù)算與實際相差甚遠(yuǎn)，甚至無法獲得課題驗收或者導(dǎo)致結(jié)余經(jīng)費被收回。

(2)預(yù)算編制人員不了解項目承擔(dān)單位的資金管理制度，編制出來的預(yù)算雖經(jīng)科技主管部門確認(rèn)并簽訂了任務(wù)書，但與項目承擔(dān)單位的相關(guān)財務(wù)管理制度不符，造成預(yù)算無法開支。比如項目承擔(dān)單位對固定資產(chǎn)、材料費入賬金額規(guī)定與預(yù)算的不同，在材料費預(yù)算中本應(yīng)是實驗耗損的材料卻因金額過大需列入固定資產(chǎn)，要按固定資產(chǎn)的流程進(jìn)行采購及日常管理，使得材料不能如期購買而耽誤科研工作的進(jìn)展。

(3)在項目實施過程中，如果前期項目立項時的預(yù)算金額與實際需求有太大偏差則會引發(fā)很多問題。尤其是科研院所在項目立項時大多是沒有自籌資金的，當(dāng)經(jīng)費開支由于預(yù)算限制不夠支撐任務(wù)開展時，科研人員開展項目實施的經(jīng)費捉襟見肘，不但影響項目的實施，還會引發(fā)其他資金挪用的問題。

(4)項目承擔(dān)單位尤其是較少承擔(dān)科研項目的企業(yè)，在科研項目下達(dá)后，不重視項目的獨立核算，沒有把專款專用落到實處。把當(dāng)時申報項目時的預(yù)算束之高閣，結(jié)果科研任務(wù)是完成了，但因經(jīng)費沒有按預(yù)算執(zhí)行、獨立核算而沒有順利通過項目驗收。

(5)科研項目的經(jīng)費使用沒有完全納入績效評估體系，使得科研人員不重視項目經(jīng)費的過程管理和控制。目前，雖然在科研項目的中期檢查時，要求列出項目的預(yù)算和實際開支金額的對比，但如果不涉及下一筆項目資金的下達(dá)，大部分項目組都不重視經(jīng)費的使用與研究內(nèi)容的進(jìn)度匹配性。

2對策建議

科研項目管理政策有了很明確的指引，但現(xiàn)階段，很多科研人員仍然認(rèn)為項目預(yù)算是一種束縛，沒有充分理解和體會項目預(yù)算對科研工作帶來的促進(jìn)作用。其實，科學(xué)的項目預(yù)算，不但可以使經(jīng)費有效使用在科研上，還可以提示和規(guī)避風(fēng)險，是科研項目有序開展的“助推器”。如何使預(yù)算管理能在科研項目立項、實施、評價、驗收全過程中有效運行，要求從以下四方面進(jìn)行構(gòu)建。第一，要以項目實際研發(fā)需求為基礎(chǔ)，結(jié)合項目撥款部門對經(jīng)費的管理要求和承擔(dān)單位的具體財務(wù)管理規(guī)章，合理編制科研項目預(yù)算。經(jīng)常遇到在編制項目預(yù)算時，預(yù)算編制人員被某個科目預(yù)算的百分比困擾，拿著預(yù)算表格單方面思考各個科目的占比問題，沒有從項目的實際研究需求去考慮經(jīng)費所需使用的科目。實際上，國務(wù)院于2014年已經(jīng)了《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)，明確提出了“評估評審工作的重點是項目預(yù)算的目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性，在評估評審中不得簡單按比例核減預(yù)算”。因此，科研項目的預(yù)算編制者要非常了解項目的研究內(nèi)容，結(jié)合所申報項目的指南和經(jīng)費管理要求，在了解項目經(jīng)費需求的同時充分了解哪些支出是可以在專項經(jīng)費列支的，哪些科目的支出在不同的比例范圍內(nèi)會有不同的預(yù)算要求。比如，設(shè)備購置費中不能用來購買電腦等日常辦公設(shè)備;差旅會議費的支出在直接經(jīng)費的10%以內(nèi)，不需要具體的測算;不同類型的項目間接經(jīng)費的比例有不同的要求等。另外，預(yù)算編制者要考慮到單位的具體財務(wù)管理規(guī)章，由于項目承擔(dān)單位具有多樣性，執(zhí)行的會計核算有不同的準(zhǔn)則和制度，不同的單位對固定資產(chǎn)、材料費、間接費用等的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不同。如果不了解項目承擔(dān)單位具體的管理細(xì)則，很可能造成即使有預(yù)算金額，經(jīng)費的使用也不能順利開展。所以，要充分了解項目的實際研發(fā)需求，熟悉撥款單位對經(jīng)費的管理要求和承擔(dān)單位的財務(wù)管理規(guī)章，有效結(jié)合，才能編制出符合項目實際需求、主管部門許可，在項目承擔(dān)單位能有效開支的項目預(yù)算。第二，使用信息化手段管理項目經(jīng)費，對項目經(jīng)費的使用設(shè)定具體的預(yù)警指標(biāo)，為科研項目的實施提示和規(guī)避風(fēng)險。一直以來，財政部、科技局一再強(qiáng)調(diào)科研項目經(jīng)費必須遵循“專賬核算，?？顚Ｓ谩钡墓芾硪?，但迄今為止，科研項目經(jīng)費管理中這8個字仍然沒有完全落到實處。在使用傳統(tǒng)手段管理中，科研項目經(jīng)費的使用普遍與預(yù)算脫節(jié)，許多項目承擔(dān)單位在項目完成時才匆忙調(diào)賬或從單位的大賬中按預(yù)算挑選出相應(yīng)科目的經(jīng)費開支匯總整理以應(yīng)付驗收，這就背離了項目預(yù)算的初衷從而引發(fā)經(jīng)費挪用等問題。2011年，在《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教〔2011〕434號)中，專門提出了“簡化預(yù)算調(diào)整程序”，明確了科研經(jīng)費可以調(diào)整的科目、金額和程序，希望通過簡化行政管理手段，促進(jìn)科研工作的順利開展。但如何避免項目經(jīng)費預(yù)算流于形式，如何將預(yù)算調(diào)整落到實處，助力科研工作有序開展呢?筆者建議采用信息化手段對經(jīng)費的使用進(jìn)行全過程的精準(zhǔn)化管理。在信息化系統(tǒng)中設(shè)立每個科研項目的子賬，設(shè)置好每個科目的初始預(yù)算金額以及每個研究階段的計劃金額，并按實際開支金額占每個階段預(yù)算金額的百分比設(shè)置好預(yù)警指標(biāo)，將預(yù)算金額與執(zhí)行金額設(shè)置實時的對比跟蹤。當(dāng)經(jīng)費使用在信息系統(tǒng)中出現(xiàn)預(yù)警情況時，項目組就得結(jié)合項目的實際進(jìn)展在現(xiàn)階段對后面的經(jīng)費使用計劃作出合理的預(yù)測判斷，根據(jù)項目進(jìn)度和研究內(nèi)容的實際需求，在不超出總經(jīng)費預(yù)算的前提下，按規(guī)定和程序及時提出合理的預(yù)算調(diào)整方案和新的經(jīng)費使用計劃。這樣科研項目的預(yù)算才有了真正的意義和實效，才能避免預(yù)算與實施的脫節(jié)。第三，完善內(nèi)部控制體系，設(shè)置科研助理崗位，全程跟進(jìn)和分析科研經(jīng)費的使用，及時與各業(yè)務(wù)主管部門溝通協(xié)調(diào)，為科研項目的實施保駕護(hù)航。科研工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和不可預(yù)知性，這就使得財務(wù)部門、科研主管部門難以對科研項目經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行實施全過程跟蹤管理。目前，科技部、教育部、人社部、財政部、中科院、自然科學(xué)基金委六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵科研項目開發(fā)科研助理崗位吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的通知》(國科發(fā)資〔2020〕132號)，“通過鼓勵項目承擔(dān)單位開發(fā)科研助理崗位吸納高校畢業(yè)生，有效促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定，深化科技管理體制改革，構(gòu)建與國家科技計劃實施相匹配的專業(yè)科技支撐隊伍，推動科技創(chuàng)新支撐復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。”科研助理崗位正好可以補(bǔ)位解決科研項目經(jīng)費管理存在的跨專業(yè)、跨部門的痛點。設(shè)置項目科研助理崗位，此崗位人員需兼具項目的專業(yè)知識和財務(wù)知識為佳，充分了解項目的研究內(nèi)容和研究計劃，實時跟進(jìn)項目技術(shù)開展的過程和經(jīng)費管理的進(jìn)度。

(1)許多項目組同時承擔(dān)在多個科研項目，科研助理在預(yù)算執(zhí)行過程中，能夠歸集與該科研項目相關(guān)的費用進(jìn)行報銷，讓經(jīng)費的使用真正體現(xiàn)項目相關(guān)性;同時科研助理因為全程跟進(jìn)項目，在項目實施過程中，實際支付與預(yù)算有偏差時，可以促進(jìn)項目組按相關(guān)規(guī)定辦理預(yù)算的變更手續(xù)。

(2)在項目實施過程中進(jìn)行采購設(shè)備、研發(fā)材料等事項時，科研助理基于對項目的充分了解，可以對比采購的性價比，實現(xiàn)科研經(jīng)費開支的合理性和節(jié)約性。

(3)科研項目在實施過程中，由于不可預(yù)見性，經(jīng)常會遇到需協(xié)調(diào)財務(wù)部門、科研主管部門的事項，具有專業(yè)知識的科研助理清楚闡述項目的需求，以促進(jìn)相關(guān)部門對項目的了解作出正確的判斷和處理。同時，還需要建立和完善項目承擔(dān)單位關(guān)于內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)章制度，使得項目承擔(dān)單位的各業(yè)務(wù)主管部門有效聯(lián)動，為科研項目的經(jīng)費管理提供有效的路徑，項目組在經(jīng)費使用過程中有章可循、有矩可依。第四，完善經(jīng)費使用的績效評估體系，從項目經(jīng)費與任務(wù)的相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)合理性等方面真實反映項目的開支，正確評估科研項目的投入和產(chǎn)出的關(guān)系。2018年12月14日，科技部辦公廳印發(fā)了《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范(試行)》(以下簡稱《績效評價規(guī)范》)，明確了“國家重點研發(fā)計劃項目實施期滿后，項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)(以下簡稱專業(yè)機(jī)構(gòu))應(yīng)立即啟動綜合績效評價工作?！薄熬C合績效評價重點包括項目任務(wù)完成情況和經(jīng)費管理使用情況等方面。”“經(jīng)費管理使用方面主要考核承擔(dān)單位項目資金撥付及到位、預(yù)算執(zhí)行、科研經(jīng)費管理制度執(zhí)行情況和經(jīng)費開支合規(guī)性等?！薄犊冃гu價規(guī)范》中明確課題資金評議得分為80分及以下的，應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)將結(jié)余資金收回。而預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整情況卻在課題資金評議打分表中占了30分，具體要求:①專項經(jīng)費預(yù)算調(diào)整是否履行規(guī)定的程序(如出現(xiàn)重大調(diào)整事項未報批的，該指標(biāo)0分);②專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行是否明顯過低(課題專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率每低于95%一個百分點，減少1分)。承擔(dān)單位項目資金撥付及到位、科研經(jīng)費管理制度執(zhí)行情況和經(jīng)費開支合規(guī)性都是項目預(yù)算執(zhí)行的范疇。因此，如果項目組只重視項目指標(biāo)的完成，不重視經(jīng)費預(yù)算的執(zhí)行管理，不但面臨結(jié)余資金被收回，還有可能因為不能通過績效評價而造成項目無法順利驗收。基于以上要求及科研項目的管理需求，科研項目承擔(dān)單位應(yīng)建立經(jīng)費使用績效評估體系，在項目中期等關(guān)鍵節(jié)點階段性地對經(jīng)費使用情況進(jìn)行評估，幫助科研人員正解理解和合理有效地使用項目經(jīng)費。項目承擔(dān)單位經(jīng)費使用績效評估體系應(yīng)包括以下三方面:①經(jīng)費使用與任務(wù)完成進(jìn)度的匹配性;②抽檢經(jīng)費支出的憑證，檢查項目開支與項目任務(wù)的相關(guān)性和經(jīng)濟(jì)合理性;③項目經(jīng)費使用是否按預(yù)算執(zhí)行，是否符合相應(yīng)科研管理制度。通過績效評估體系的有效運行，就能相對精準(zhǔn)地把科研經(jīng)費投入引領(lǐng)到科技研究和創(chuàng)新中。

3結(jié)論

隨著國家對科研的高度重視，各類科研項目在各級政府的資助下如火如荼地進(jìn)行著，預(yù)算管理是科研項目順利開展的助推器。從項目組編制經(jīng)費預(yù)算開始，采用信息化的輔助手段，設(shè)置全過程跟進(jìn)的科研助理崗位，項目承擔(dān)單位建全內(nèi)控制度，科技主管部門完善與經(jīng)費使用有關(guān)的績效評估制度，就能促進(jìn)科研項目健康、有序地開展。

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作者:陳小燕 單位:中山大學(xué)深圳研究院