結(jié)合區(qū)域特色城市土地整理方式分析

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目前，國(guó)內(nèi)農(nóng)地整理開(kāi)展較多，但是對(duì)市地整理的重視不足[1]。相對(duì)農(nóng)地整理而言，市地整理是指在既定的城市空間范圍內(nèi)，按照國(guó)土空間總體規(guī)劃的要求，采用一定的措施和手段，調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)，即結(jié)合舊城改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、城市用地布局調(diào)整等途徑，進(jìn)行城市內(nèi)部土地的挖潛和改造，改善城市用地環(huán)境，提高城市土地的利用率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率[2-3]。推動(dòng)大中型城市內(nèi)部的土地整理，已成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切要求。

秦淮區(qū)市地整理的類(lèi)型、現(xiàn)狀與問(wèn)題

南京市秦淮區(qū)將市地整理的類(lèi)型劃分為低效產(chǎn)業(yè)用地、傳統(tǒng)商貿(mào)用地、“落魄街巷”用地三類(lèi)，并展開(kāi)了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查與分析。其中，低效產(chǎn)業(yè)用地主要是針對(duì)主城區(qū)內(nèi)“退二進(jìn)三”迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地；傳統(tǒng)商貿(mào)用地主要是針對(duì)用地強(qiáng)度不高、產(chǎn)出效益較低的商業(yè)綜合體類(lèi)用地（不包括酒店、辦公類(lèi)用地）；“落魄街巷”用地主要是針對(duì)有一定歷史底蘊(yùn)和保留價(jià)值的歷史街巷。低效產(chǎn)業(yè)的用地強(qiáng)度有提升空間，產(chǎn)業(yè)用地聚合、集約發(fā)展有待優(yōu)化。南京市秦淮區(qū)產(chǎn)業(yè)用地共有268宗，產(chǎn)業(yè)用地平均容積率為0.97，平均建筑密度為32.23%。全區(qū)工業(yè)企業(yè)實(shí)際占地總面積319.11公頃，占全區(qū)建設(shè)用地面積比例6.97%。秦淮區(qū)企業(yè)平均占地面積0.75公頃，不到全市平均標(biāo)準(zhǔn)的40%。與南京市其他區(qū)相比，秦淮區(qū)用地強(qiáng)度處于偏上水平，用地效益處于較高水平，符合秦淮區(qū)目前中心城區(qū)的發(fā)展定位，但仍有約89.16%面積的企業(yè)用地地均銷(xiāo)售收入、地均稅收未達(dá)到全區(qū)平均水平，仍有較大的盤(pán)活提升空間。同時(shí)，區(qū)內(nèi)企業(yè)用地地塊較為分散，未形成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同的聚合效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)用地的集約程度區(qū)域差異性顯著，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。傳統(tǒng)商貿(mào)用地規(guī)模小、分布不均衡，商業(yè)發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。秦淮區(qū)位于南京市主城區(qū)，全區(qū)商業(yè)定位為國(guó)際性商務(wù)商貿(mào)中心區(qū)，商貿(mào)用地402萬(wàn)平方米，商貿(mào)地塊882宗，總建筑面積1146萬(wàn)平方米，其中商業(yè)經(jīng)營(yíng)類(lèi)面積589萬(wàn)平方米，平均容積率高達(dá)2.85，呈現(xiàn)單體項(xiàng)目用地規(guī)模小、建筑強(qiáng)度高、區(qū)內(nèi)分布不均勻等問(wèn)題。同時(shí)，目前當(dāng)?shù)鼐€(xiàn)下實(shí)體商業(yè)整體遇冷，且多數(shù)商業(yè)項(xiàng)目業(yè)態(tài)組合雷同，商業(yè)發(fā)展特色不足?！奥淦墙窒铩庇玫貜?fù)雜，整理涉及融資、規(guī)劃等有待銜接配套。秦淮區(qū)內(nèi)歷史文化街區(qū)共6個(gè)，合計(jì)約66萬(wàn)平方米，數(shù)量和面積占比分別達(dá)到全市55%和46%。保護(hù)留存?zhèn)鹘y(tǒng)風(fēng)貌的歷史街巷共109條，占比達(dá)到全市面積的80%。區(qū)內(nèi)大多數(shù)歷史街巷是明清時(shí)代和民國(guó)時(shí)期保存下來(lái)的，存在著人口密度大、交通基礎(chǔ)差、安全隱患多、保護(hù)不全面等問(wèn)題。同時(shí)，大部分“落魄街巷”的市地整理以保護(hù)為主、開(kāi)發(fā)為輔，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)上很難實(shí)現(xiàn)單個(gè)項(xiàng)目的資金平衡，項(xiàng)目融資渠道不足。此外，市地整理在規(guī)劃上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃和公益優(yōu)先，市地整理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、城市控制性規(guī)劃協(xié)同程度較低[4-5]。

秦淮區(qū)市地整理的路徑探索

聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征、突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，打好產(chǎn)業(yè)用地“文化”牌。一是實(shí)現(xiàn)以文化創(chuàng)意為特色的“退二進(jìn)三”模式。將部分企業(yè)老廠(chǎng)區(qū)停產(chǎn)外遷后，原廠(chǎng)區(qū)已剝離制造功能，將其逐步向研發(fā)、科技、創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。而主城區(qū)的企業(yè)整體搬遷后，將原廠(chǎng)址通過(guò)用地調(diào)整，規(guī)劃上轉(zhuǎn)變?yōu)樯虅?wù)商貿(mào)用地。二是實(shí)現(xiàn)以園區(qū)集聚為目標(biāo)的“退二優(yōu)二”模式。做大做強(qiáng)重點(diǎn)園區(qū)，打造產(chǎn)業(yè)集群。如：以晨光科技創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園為依托，實(shí)現(xiàn)南區(qū)擴(kuò)區(qū)，與北區(qū)相呼應(yīng)，在金陵智造院等領(lǐng)軍企業(yè)帶領(lǐng)下，將園區(qū)打造成為國(guó)內(nèi)知名的融科技、文化、商務(wù)、旅游為一體的綜合性時(shí)尚生活創(chuàng)意展示中心和地標(biāo)。三是實(shí)現(xiàn)以工業(yè)遺存換新顏為目標(biāo)的新型“都市產(chǎn)業(yè)園”模式。加大對(duì)工業(yè)遺存的整治更新及微更新，打造新型“都市產(chǎn)業(yè)園”，將新的設(shè)計(jì)理念融入老的廠(chǎng)區(qū)，實(shí)現(xiàn)工廠(chǎng)原址的歷史沉淀與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有機(jī)協(xié)同。如：將原二機(jī)床廠(chǎng)老廠(chǎng)房進(jìn)行修繕、改造，從設(shè)計(jì)角度保持建筑原有風(fēng)貌，修舊如舊，成為“江南工業(yè)遺存公園”新地標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的提升。鼓勵(lì)傳統(tǒng)商貿(mào)用地的復(fù)合利用和集中開(kāi)發(fā)。一是鼓勵(lì)地塊的復(fù)合利用和多功能化。除大型商業(yè)綜合體外，鼓勵(lì)增加公寓、酒店、辦公類(lèi)建筑形態(tài)，公寓、辦公類(lèi)可允許銷(xiāo)售，以本地塊自身人流量來(lái)帶動(dòng)整體地塊的人流量增加，打造升級(jí)版的購(gòu)物環(huán)境，滿(mǎn)足一站式消費(fèi)需求的新型業(yè)態(tài)模式，建立商流、人流、信息流交匯的新商圈。二是鼓勵(lì)集中成片開(kāi)發(fā)，打造集聚效應(yīng)。對(duì)于地塊周邊的邊角地、夾心地、插花地等難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)的零星土地，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、整體改造開(kāi)發(fā)，涉及新增用地計(jì)劃指標(biāo)的，給予專(zhuān)項(xiàng)保障。創(chuàng)新“落魄街巷”用地的街區(qū)更新模式。目前“落魄街巷”的保護(hù)模式主要有拆除重建、部分保護(hù)部分建設(shè)以及整體保護(hù)三種模式。從街巷的歷史沿革和現(xiàn)狀調(diào)研來(lái)看，整體保護(hù)并沒(méi)有很強(qiáng)的生命力，全部拆除重建也不符合當(dāng)前對(duì)歷史文化名城保護(hù)的要求，部分保護(hù)部分建設(shè)更符合當(dāng)前街巷保護(hù)的要求。在更新模式上，確定了“小規(guī)模、漸進(jìn)式”的街區(qū)更新模式。該模式可以降低保護(hù)和更新的難度，避免因部分地塊推進(jìn)難度大影響整個(gè)街區(qū)的更新保護(hù)。同時(shí)，積極探索新城反哺老城的土地出讓金協(xié)同機(jī)制，風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目可享受征收、財(cái)稅扶持等優(yōu)惠政策。

相關(guān)思考與建議

建立專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)。一是整合各部門(mén)資源，全面開(kāi)展調(diào)查摸底。以工業(yè)用地為主要調(diào)查內(nèi)容，兼顧商貿(mào)用地、歷史街巷等；通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)，查清土地權(quán)屬關(guān)系、用地面積、建筑面積、分類(lèi)產(chǎn)業(yè)面積；通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)，調(diào)查現(xiàn)狀環(huán)境、居民對(duì)整理更新的意愿等；調(diào)查產(chǎn)出類(lèi)型、稅收產(chǎn)出、資源消耗等情況，對(duì)歷史街巷還要查清歷史沿革、保護(hù)類(lèi)型等。全面掌握3種類(lèi)型的用地現(xiàn)狀和開(kāi)發(fā)潛力，更新完善用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)。二是建立“市地整理專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)”。在原國(guó)土“一張圖”基礎(chǔ)上，增設(shè)“市地整理專(zhuān)項(xiàng)圖層”，將全市的整理項(xiàng)目納入市級(jí)系統(tǒng)進(jìn)行管控，實(shí)現(xiàn)全市項(xiàng)目的實(shí)時(shí)管控。統(tǒng)籌建立專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。一是高水平開(kāi)展城市設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌各類(lèi)規(guī)劃。在機(jī)構(gòu)改革背景下，充分發(fā)揮整合后的部門(mén)資源優(yōu)勢(shì)，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)、空間規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)融合，研究編制市地整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。二是在上位規(guī)劃確定的情況下，根據(jù)實(shí)際情況制定城市土地整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，可考慮分為五年規(guī)劃和年度計(jì)劃兩種形式，確保長(zhǎng)短期目標(biāo)的一致性。同時(shí)，合理安排再開(kāi)發(fā)時(shí)序，建立任務(wù)下達(dá)、過(guò)程跟蹤、年終考核的年度計(jì)劃管理機(jī)制等。全面探索用地管理機(jī)制。一是建立“控增倒逼”機(jī)制，探索新增與存量指標(biāo)掛鉤模式。實(shí)施新增建設(shè)用地指標(biāo)的差別化獎(jiǎng)懲機(jī)制，一方面把盤(pán)活存量土地的情況與該區(qū)域下一年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分配相掛鉤；另一方面，把盤(pán)活存量土地情況作為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)的前提條件，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的考核評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)的重要依據(jù)。二是進(jìn)一步完善政府收儲(chǔ)機(jī)制。對(duì)符合低效認(rèn)定的用地收回，除了專(zhuān)門(mén)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)土地外，還可以鼓勵(lì)通過(guò)招標(biāo)確定的企業(yè)，以貨幣方式收購(gòu)低效企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，或者通過(guò)參股方式參與低效用地再開(kāi)發(fā)。著力破解資金難題。一是拓寬融資途徑，引進(jìn)社會(huì)資本。加大市地整理領(lǐng)域開(kāi)放力度，實(shí)行“非禁即入”，凡是法律法規(guī)沒(méi)有明令禁入的領(lǐng)域都可以向社會(huì)資本開(kāi)放，推廣政府和社會(huì)資本合作的PPP模式、“建設(shè)—移交”的BOT模式、“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”的BT模式以及社會(huì)主體之間的聯(lián)合模式等，建立市地整理資金的多元化投融資機(jī)制[6]。二是積極落實(shí)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。市地整理項(xiàng)目可以免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)收費(fèi)。電力、通信、市政公用事業(yè)等企業(yè)適當(dāng)降低經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目享受征收、財(cái)稅扶持優(yōu)惠政策。允許原有地塊地上建筑物的現(xiàn)值抵扣應(yīng)繳納的出讓金等。三是探索開(kāi)展空間激勵(lì)。針對(duì)“落魄街巷”類(lèi)項(xiàng)目，探索新城反哺老城、異地捆綁地塊、公共利益建設(shè)部分的容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策，實(shí)現(xiàn)“存量”發(fā)展地區(qū)的空間優(yōu)化配置。

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作者：夏園 唐建華 單位：南京市土地整理和集體土地征收管理中心