談社?；鸸芾碇贫葐栴}及對策

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摘要：我國在從現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分積累制的轉(zhuǎn)型過程中，由于行政手段和政策手段等造成社會保障基金管理方面存在諸多問題，本文結(jié)合我國社?；?/a>發(fā)展歷史和特征對現(xiàn)行管理體制中的問題進行梳理，并針對這些問題提出完善我國社會保障基金管理體制的對策。

關(guān)鍵詞：社?；?a href="http://www.coffee125.com/lunwen/jjgllw/91213.html" target="_blank">管理制度；問題；對策

引言

社?；鹜ㄟ^再分配調(diào)節(jié)不同群體之間的財富分配，對低收入者提供必要的幫助，減少低收入者所面臨的生活風險，是國家的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器。它由基礎(chǔ)社?；?、補充社?；鸷腿珖绫；鹑糠纸M成。我國社?；鹬饕獊碓从趥€人及企業(yè)繳納的保險費、基金運營收入、社會各界捐贈以及國家按規(guī)定劃入?，F(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制的社?；鸸芾砟Ｊ礁饔袃?yōu)缺點，目前我國社保基金管理模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過渡到部分積累制，將兩者結(jié)合，既可以發(fā)揮兩種管理制度的優(yōu)勢，又能盡量減少這兩種制度缺點帶來的影響。[1]這種改革的著眼點在于：一是讓職工負擔部分保險費，以減輕企業(yè)部分負擔，增加個人責任感；二是建立職工個人退休金賬戶，并將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人賬戶，解決現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾。但是在改制的過程中也出現(xiàn)了很多問題，如個人賬戶空帳問題、社?；鹬Ц段C、社?；鸨Ｖ翟鲋祲毫Υ蟮取?/p>

一、我國社保基金管理存在的主要問題

良好的社保基金管理須要有一套行之有效的管理制度。盡管我國社會保障事業(yè)取得了一定成就，但整體管理水平仍然不高，且社?；鹨裁媾R入不敷出的窘境。隨著老齡化的加快，目前我國以行政化為主的社?；鸸芾矸绞皆絹碓讲荒苓m應(yīng)社會發(fā)展的需要。

（一）立法層次低、相關(guān)法律法規(guī)不完備

從立法權(quán)威性的角度看，近二十年來國務(wù)院先后頒布了一系列法規(guī)條例和政策文件，這些政策文件效力尚不如法律，存在立法層次低、權(quán)威性低等現(xiàn)象。實際上社?；鸬墓芾硎且豁棌碗s的系統(tǒng)工程，它涉及的管理部門數(shù)量多、政策文件的持續(xù)性長、管理的風險性大，如果缺少有效約束和規(guī)制，資金的管理效率必然大大降低。從健全法律法規(guī)的角度看，隨著社會福利事業(yè)的發(fā)展，今年國務(wù)院頒布的《社會保障基金管理條例》對社?；鸬谋O(jiān)管、運營和保值增值做出了明確規(guī)定，較好的彌補了社?；鸸芾矸傻娜笔А５@部條例還略顯粗糙，關(guān)于基金信息披露的規(guī)定也很不充分，且它權(quán)威性和穩(wěn)定性要比法律差。目前我國沒有一部完整的社?；鸸芾矸ǎ惹行枰涌爝@一法律的制定以改變社?；鸸芾砹⒎üぷ髀浜蟮拿婷?。從法律法規(guī)的執(zhí)行角度看，社?；鸸芾項l例規(guī)定社會保障管理機構(gòu)不能直接參與參保人個人賬戶資金的運營，須委托有資質(zhì)的金融投資機構(gòu)運營社會保障基金。但現(xiàn)實中，由于我國資本市場不健全、相關(guān)管理機構(gòu)的內(nèi)部和外部激勵約束機制不完善，且委托人與人之間存在信息不對稱、責任不對等問題，當缺乏對人的監(jiān)督時，委托風險存在會讓人鉆空子，人便可能利用手中相關(guān)權(quán)限從事?lián)p害委托人利益的事情，由此產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”，造成委托人的合法權(quán)益得不到保障。

（二）管理制度不健全、管理效率不高

目前，我國社?；鸬墓芾眢w制相對落后，過分依賴行政手段，缺乏權(quán)威性的部門對社?；鸬幕I集和使用進行統(tǒng)一管理。在管理過程中，由于官僚主義、經(jīng)濟人屬性、尋租等原因，導致管理混亂且政出多頭，管理的效率不高。具體表現(xiàn)在以下方面：首先，在制度設(shè)計上，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險在繳納費用、待遇支付和管理制度模式等方面雖然沒有本質(zhì)區(qū)別，卻人為地被劃分為兩個制度運行，這存在嚴重的行政越位問題。其次，社保基金管理的財權(quán)、事權(quán)不明確。從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五個層級的政府在社會保障方面的財務(wù)職責缺乏明確規(guī)定，下級政府嚴重依賴上級政府的指令進行管理，不同部門之間在制定或執(zhí)行相關(guān)政策過程中也容易受到其他部門或者領(lǐng)導的干預與影響，部門之間信息不能得到及時共享，導致管理者和社?；鹄U納者都不能及時地掌握社保基金相關(guān)情況。再次，社?；鸸芾矸稚?，缺乏信息共享機制。由于統(tǒng)籌層次過低，我國現(xiàn)有社會保險基金管理過于分散，從中央政府到地方政府的各級人力資源社會保障局都有自己管理的資金，這種管理方式導致社保資金的規(guī)模分散變小，增加了管理基金的難度，投資風險和經(jīng)營成本增加，無法發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)。[3]最后，現(xiàn)有的管理模式缺乏行之有效的外部監(jiān)督。在中央政府到地方的各個層級，缺乏足夠數(shù)量的社會保障監(jiān)督機構(gòu)，即使有個別的監(jiān)督機構(gòu)作用也沒有完全發(fā)揮出來，有關(guān)監(jiān)督的相關(guān)政策也沒有明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)督主體所享有的權(quán)利義務(wù)。

（三）籌資渠道單一、保值增值困難

隨著我國人口老齡化的加快，社?；鸬膬敻秹毫χ饾u增加，這就要求提高現(xiàn)有資金的營運效率，但在基金營運方面還存在不少問題：一是社?；饋碓辞绬我弧Ｎ覈绫ＹY金的主要來源是財政撥款和單位的繳費，個人繳費占比不高。最近幾年我國經(jīng)濟增速下降，財政收入也在下滑，國家和企業(yè)要承擔已經(jīng)退休和即將退休的職工養(yǎng)老費用，雖然個人也參與了社會保險費的繳納但比例相對較低，而其他籌資渠道和資金來源比較分散且無強制性和固定性，這大大增加了這兩者在社會保障方面的負擔。久而久之，社保資金籌集將會入不敷出。二是我國社?；鹜顿Y渠道有限。與美國、英國等社?；疬\作效率較高的國家主要投資于資本市場相反，長期以來我國把確保社?；鸬惋L險和資金的安全作為第一目標，其投資構(gòu)成比也以安全性高、收益低的投資為主，這保證了資金的安全，但也導致我國社會保障資金的投資組合配置不合理，渠道單一。三是基金保值增值困難。目前，我國社?；鹬饕顿Y方式仍是存銀行、吃利息，投資國債和股市比例較小，保值增值方式單一。[4]存銀行、買國債，表面上看這種做法安全性較高，實際上受通貨膨脹影響加劇了資產(chǎn)貶值。財政部公布的數(shù)據(jù)也從側(cè)面佐證了這一點。我國社?；馉I運管理水平較低，收益率也偏低，社?；鸬谋Ｖ翟鲋等沃氐肋h。

二、完善我國社?；鸸芾碇贫鹊膶Σ?/p>

針對社會保障基金管理的現(xiàn)狀和存在的問題，目前制約社?；鸸芾硭教岣叩闹饕璧K是法律、制度和基金運營方面的因素。為此，有針對性的提出了以下對策：

（一）提高立法層次，完善相關(guān)法律體系

針對立法層次低、法律執(zhí)行不力等問題，要從以下方面進行完善：一是提高立法層次。社會保障對法治的要求較高，立法先行是一項基本原則。憲法作為我國法律體系中最高層次的法律，是社會保障基金管理的總遵循；社會保障法次之，其內(nèi)容要比憲法更加明確而具體，更具有操作性，同時也是所有社會保障相關(guān)的專門法律的基本法律，規(guī)章條例效力相對較低。《憲法》和《社會保險法》針對有關(guān)社?；鸸芾碜隽嘶\統(tǒng)規(guī)定，缺少細化，而有關(guān)社會保障基金管理的規(guī)章條例較多，但層次低，權(quán)威性差。因此，要加快制定社保基金管理法，完善社會保險法等相關(guān)法律，總結(jié)有關(guān)社保基金的規(guī)章條例在實踐中的經(jīng)驗和教訓，必要時將一部分行之有效的規(guī)定升格為法律，提高法律效力。二是加強監(jiān)管，嚴格執(zhí)法。針對前文中社保基金管理條例規(guī)定在實踐中不能有效執(zhí)行，被人鉆空子的現(xiàn)象，首先應(yīng)改變目前固定的收費方式，將經(jīng)理人的績效與其委托的投資項目績效掛鉤。這將有利于激勵基金管理機構(gòu)和經(jīng)理人長期投資；[5]其次，按照績效的高低評定經(jīng)理人的去留。基金管理機構(gòu)作為受托人，應(yīng)建立并完善競爭激勵機制來約束經(jīng)理人的投資項目；再次，按照優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律，對于投資效益不佳的經(jīng)理人和基金管理管理機構(gòu)應(yīng)實行末位淘汰制或者進行懲罰；最后，建立有效的激勵機制，向投資管理人提供合理的薪酬福利體系、具有吸引力的績效獎勵制度和完善的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些措施的實行有利于提高法律執(zhí)行的有效性，防范投資管理人可能產(chǎn)生的“道德風險”和“逆向選擇”問題。

（二）健全管理制度、提高管理效率

社保基金管理工作是一項復雜的工作，它需要各級政府、部門相互協(xié)調(diào)、共同努力。首先，強化組織領(lǐng)導，強化內(nèi)外部監(jiān)督管理。各地方政府成立社?；鸸芾砦瘑T會和領(lǐng)導小組，由社保局、財政部門、審計部門和人力資源保障部門等共同參與，重大的基金管理事項需開展集體會議討論。各部門要相互溝通交流，相關(guān)嚴格履行職責，創(chuàng)新監(jiān)管的形式。嘗試建立若干社會監(jiān)管組織，將有關(guān)相關(guān)信息進行公開公示，方便參保人員和管理機構(gòu)更好的了解相關(guān)信息。[6]其次，嘗試不同管理制度之間的共融。我國社會保險分為多層次、多類別，包括城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村醫(yī)療等，國家針對這些不同的保險種類設(shè)計了不同的管理制度，其中部分管理內(nèi)容是重復的，耗費了大量的人力和物力資源，在實踐中嘗試探索將不同保險之間在繳納費用、待遇支付和管理制度等方面進行整合，提高管理效率。再次，合理劃分財權(quán)和事權(quán)，建立信息共享機制。提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，集中統(tǒng)一管理社?；穑苊飧鞯胤稚⒒芾?，提高資金的規(guī)模效應(yīng)，同時要明確不同層級之間的財務(wù)職責，盡量減少行政命令式管理方式的使用，加強上下級部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立不同部門之間的信息共享機制，打破部門之間的信息壁壘。最后，借鑒國外的先進管理模式，提高管理效率。信托監(jiān)管方式適用于經(jīng)濟發(fā)達、資本市場成熟的地區(qū)，因此在西方國家采用率較高。而隨著我國人口老齡化加快，在總?cè)丝谥兄星嗄耆后w人數(shù)逐漸減少，社會保障資金需求量逐步擴大，社會保障基金面臨的支付壓力也將增大。面對這一現(xiàn)實，應(yīng)大力推廣信托管理模式，將社保資金委托給相關(guān)金融機構(gòu)進行管理運營，提高管理效率和收益率。

（三）拓寬投資渠道、提高基金營運水平

在我國的財政支出結(jié)構(gòu)中，社會保障經(jīng)費所占的比例較低，與國防、教育經(jīng)費相比，社會保障經(jīng)費占比更少。因此，建議國家加大對社會保障基金的投資力度，研究將國企股權(quán)和經(jīng)營收益充實到社會保障基金中，如通過轉(zhuǎn)移支付的方式充實社會保障資金。在投資渠道方面，我國的社會保障資金大部分存放在銀行，存款的利息收益顯然不能滿足社保事業(yè)發(fā)展的需要。在社?；鸬耐顿Y運營中扣除一部分合理的儲備金存留于銀行外，其余部分可以用作投資以實現(xiàn)保值增值的作用。社?；鹨獌?yōu)化投資組合，可以購買債券基金，也可以用作指數(shù)化投資，購買股票進行價值投資，甚至可以進行實業(yè)投資，將一部分資金用于交通、電力、房地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資，擴大基金規(guī)模。在基金保值增值方面，由于面臨巨大的資金支付壓力，還要償還歷史欠債，國家暫時挪用了個人帳戶的資金，從而造成“空帳”現(xiàn)象一直持續(xù)，國家也逐漸認識到了這個問題，認為個人帳戶有必要逐步做實。由于我國現(xiàn)行的雙軌制養(yǎng)老保險制度阻礙了資金的投資運營，國家應(yīng)將其分開管理，個人帳戶基金完全由被保人繳費形成，企業(yè)劃歸社會統(tǒng)籌基金用于支付退休人員基本養(yǎng)老金，這樣還可以把這部分資金委托給投資機構(gòu)進行投資增值，并將多余資金形成積累。國家還應(yīng)完善委托投資機制，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，擴大投資渠道，增加指數(shù)化投資、住房抵押證券化、實業(yè)投資等投資方式。將總資產(chǎn)的30%左右用于存銀行，30%左右用于購買國債，30%左右用于委托投資理財，10%左右用于其它投資。

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作者:程哲 單位:廣西師范大學