預(yù)算法治下的績效管理實(shí)踐研究

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一、踐行預(yù)算法治化的制度基礎(chǔ)

(一)現(xiàn)代預(yù)算制度的確立及目標(biāo)取向

我國現(xiàn)代預(yù)算制度確立的過程是一個(gè)制度創(chuàng)新的過程，釋放了科學(xué)化、精細(xì)化管理的能量，尤其在近十五年的預(yù)算制度改革創(chuàng)新中，政府先后針對(duì)部分預(yù)算、國庫集中收付、政府采購行為以及政府各種收支分類等有關(guān)方面所采用的管理體系實(shí)施改革優(yōu)化，獲得了十分顯著的效果，已經(jīng)初步生成了現(xiàn)代預(yù)算管理體系的大致框架，為我國預(yù)算管理體系的改革創(chuàng)新打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其對(duì)于改革社會(huì)領(lǐng)域、政府管理體系以及公共財(cái)政管理都具有十分重要的社會(huì)意義。不僅能夠有效提升政府各項(xiàng)行為的透明度與公開度，并且還能夠?qū)⑸鐣?huì)公眾監(jiān)督的作用充分發(fā)揮出來，切實(shí)提升人民群眾參與國家管理的積極性與法律意識(shí)?，F(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)過程實(shí)質(zhì)上也是與改革開放相適應(yīng)的制度現(xiàn)代化過程，其目標(biāo)取向應(yīng)集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一是現(xiàn)代預(yù)算制度屬于科學(xué)合理的預(yù)算體系，其可以反映出我國預(yù)算制度構(gòu)建與預(yù)算活動(dòng)的通行做法與一般規(guī)律，不僅要充分彰顯我國預(yù)算改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還必須要主動(dòng)借鑒發(fā)達(dá)國家成熟的預(yù)算制度。其二是現(xiàn)代預(yù)算制度屬于法治預(yù)算體系，預(yù)算調(diào)整主要是針對(duì)國家與群眾、地方與中央、行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的聯(lián)系，關(guān)系到公權(quán)、私權(quán)、行政權(quán)以及立法權(quán)的平衡、劃分以及約束，關(guān)系到廣大公民群體的基本政治權(quán)利與基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，其對(duì)于我國政治文明建設(shè)、政府治理以及法治發(fā)展都具有巨大的促進(jìn)作用。所以，必須要確定預(yù)算公開、預(yù)算法定以及權(quán)力制衡等現(xiàn)代法治預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建在人大主導(dǎo)下的預(yù)算權(quán)力配置體系，才可以針對(duì)政府的預(yù)算權(quán)力進(jìn)行有效的控制，真正達(dá)成稅收的本質(zhì)意義。其三是現(xiàn)代預(yù)算制度屬于透明預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)民主、透明的預(yù)算的主要目的在于讓權(quán)力在陽光下進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)將“看不見的政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任政府”、“看得見的政府”以及“廉潔政府”。透明、公開的預(yù)算體系在實(shí)踐與制度方面都能夠?qū)ξ覈A(yù)算活動(dòng)產(chǎn)生積極的影響，通過采用公開、透明的預(yù)算體系，能夠讓廣大公民享受預(yù)算的基本權(quán)力，從而有效激活民主制度，對(duì)推動(dòng)我國民主政治的發(fā)展與改革具有巨大的作用。當(dāng)具備上述特征的現(xiàn)代預(yù)算制度逐步確立起來，那么，現(xiàn)代財(cái)政制度便具備了得以切實(shí)落實(shí)的基石。當(dāng)然，在確立現(xiàn)代預(yù)算制度過程中，其關(guān)鍵因素在于解決好如何為制度運(yùn)行奠定良好的運(yùn)行基礎(chǔ)和運(yùn)行環(huán)境等問題。本文認(rèn)為加快推進(jìn)預(yù)算法治化是破解這一問題的根本之道。一方面預(yù)算法治化不僅是貫徹落實(shí)我國依法治國的重要著手點(diǎn)，同時(shí)也是促進(jìn)我國治理體系朝著現(xiàn)代化發(fā)展的重要陣地。同時(shí)，以預(yù)算法定約束政府預(yù)算行為，向公民與社會(huì)公開預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)以及結(jié)果，從而有效防止政府預(yù)算發(fā)生暗箱操作的情況，切實(shí)保障廣大公民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及參與權(quán)。在這樣的背景下，預(yù)算法的修訂承載著重大的使命與責(zé)任。

(二)預(yù)算法治化進(jìn)程中的關(guān)鍵問題

在本輪《預(yù)算法》修訂之前，我國政府預(yù)算改革是遵照1994年頒布的《預(yù)算法》的框架下開展的，然而現(xiàn)階段我國的政府預(yù)算改革在某些方面打破了原《預(yù)算法》的制約。通過制度方面的改革創(chuàng)新可能獲取非常高的“實(shí)體”性效率，然而其對(duì)法律法規(guī)實(shí)質(zhì)性遵從的忽略，卻非常容易導(dǎo)致政府預(yù)算管理偏離法制化的發(fā)展途徑。例如，在原《預(yù)算法》中明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算必須要嚴(yán)格遵循收支平衡與量入為主的基本原則，必須要避免赤字的情況”。“除了國務(wù)院與法律進(jìn)行另行規(guī)定之外，各個(gè)地方政府都不可以向社會(huì)發(fā)行有關(guān)政府的任何債券”。然而，通過分析部分省份的預(yù)算報(bào)告可知，許多地方政府存在著預(yù)算赤字，存在巨大的負(fù)債，而具體到省級(jí)政府以下的財(cái)政收支平衡則存在著更為復(fù)雜的情況。一些縣級(jí)財(cái)政自身本來就承擔(dān)著巨大的包袱，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處在極為困難的局面，一些區(qū)域甚至存在拖欠退休金與工資的情況。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政收支情況則存在更大的困境，現(xiàn)階段大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自給能力都無法保障，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在拖欠政府工作人員工資的情況。全國各地通過地方政府出資組建公司或者以地位政府為擔(dān)保等各種模式引發(fā)的變相政府債務(wù)，則是極為普遍的情況?？梢婎A(yù)算管理只是簡單遵循預(yù)算組織、預(yù)算程序等形式層面上的法治過程，對(duì)于預(yù)算編制口徑、參與式預(yù)算、預(yù)算公開透明乃至利益關(guān)聯(lián)等實(shí)質(zhì)性問題的解決或落實(shí)僅處于的操作性制度建設(shè)階段，極易誘發(fā)上述這種依賴的情況，即倘若程序本身設(shè)計(jì)是科學(xué)的，其最終得出的結(jié)果也會(huì)是正確的。這正是預(yù)算法治進(jìn)程中必須克服的問題。為此就未來改革的路徑選擇而言，需要切實(shí)改變依靠財(cái)政機(jī)構(gòu)所采用的“單兵推進(jìn)”的模式，建設(shè)具備“縱深體系”的共同治理體系，其中關(guān)鍵問題是找出實(shí)現(xiàn)預(yù)算法制化的突破口，即在完善預(yù)算法的同時(shí)，提升法的約束效力。由此備受關(guān)注的預(yù)算法修正工作被賦予了構(gòu)建法治政府、推動(dòng)治理現(xiàn)代化等多重意義。預(yù)算法修正的目標(biāo)定位在要按照提升國家治理能力的要求，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，確保使預(yù)算成為約束、規(guī)范政府各項(xiàng)收支行為的手段，而并非進(jìn)一步加強(qiáng)政府管理權(quán)利的手段。這就意味著在確立現(xiàn)代預(yù)算制度過程中，我們必須將預(yù)算管理的宗旨由預(yù)算控制轉(zhuǎn)換到預(yù)算法治層面上來，形成剛性的法律約束。

二、預(yù)算績效管理是實(shí)踐預(yù)算法治化的最佳選擇

(一)預(yù)算法治化過程中的現(xiàn)實(shí)問題與破解之道

從1999年算起，我國的預(yù)算改革已經(jīng)歷經(jīng)了十五年，在這十五年的時(shí)間里，雖然我國的預(yù)算改革成就獲得了社會(huì)的一致認(rèn)可，預(yù)算制度對(duì)社會(huì)公共治理的重要性也獲得了廣泛的認(rèn)可。但是，社會(huì)當(dāng)中仍然存在著非常多的常話常新問題：為何關(guān)系到廣大人民群眾的巨額經(jīng)費(fèi)的公共預(yù)算不能夠受到社會(huì)的高度重視？為何我國的政府預(yù)算在某種情況下被人們說成“政府自己所進(jìn)行的預(yù)算”？為何預(yù)算資金結(jié)構(gòu)性配給的自由裁量權(quán)并沒有受到對(duì)應(yīng)的制約，反而存在不斷拓展的趨勢(shì)。處在當(dāng)前的預(yù)算模式中，針對(duì)資本性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資的年初計(jì)劃通常都是建立在各個(gè)資金使用部門所匯報(bào)的信息資料，通過財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)確定整體的資金規(guī)模，而各級(jí)發(fā)改委則能夠直接決定詳細(xì)的各個(gè)支出項(xiàng)目的先后順序，導(dǎo)致大量的預(yù)留資金存在。為何在我國審計(jì)結(jié)果公開的幾年時(shí)間里，人民群眾并非盲目叫好，已經(jīng)開始逐漸重視審計(jì)結(jié)構(gòu)背后各項(xiàng)制度存在的問題，法的約束效力何在等問題?從上述現(xiàn)實(shí)矛盾來說，預(yù)算通過多年的改革發(fā)展，其已經(jīng)發(fā)展到必須要向社會(huì)大眾提出一個(gè)明確的“標(biāo)繪”出踐行預(yù)算法治的路線圖，來破解因過于依賴外部力量推動(dòng)預(yù)算法治化進(jìn)程的怪圈。為此，創(chuàng)新預(yù)算管理模式并借此重新詮釋《預(yù)算法》的法律理念、法律制度、法律約束等諸多法的要約，實(shí)現(xiàn)借助預(yù)算內(nèi)在力量來推進(jìn)預(yù)算法治化已成為必然選擇。

(二)以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理成為強(qiáng)化預(yù)算約束的必然

從管理學(xué)范疇看，績效界定為業(yè)績和成效，是組織期望的結(jié)果，也是組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出(成果)。而績效管理則是各級(jí)管理者為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績效輔導(dǎo)溝通、績效計(jì)劃制定、績效結(jié)果應(yīng)用、績效考核評(píng)價(jià)以及績效目標(biāo)提高的持續(xù)循環(huán)過程。伴隨社會(huì)民主化進(jìn)程的加快，政府作為社會(huì)公共組織其管理績效越來越受到公眾的關(guān)注，為此借助預(yù)算績效管理理念編制出有效的預(yù)算，在強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率的同時(shí)，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，達(dá)到既有引導(dǎo)激勵(lì)作用，又不會(huì)約束到部門的正常運(yùn)作績效管理目標(biāo)是非常重要的。這段闡述即詮釋了預(yù)算績效管理的理念，也指明了強(qiáng)化績效預(yù)算管理對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要性。一直以來，國家非常注重預(yù)算績效管理的相關(guān)工作與內(nèi)容，反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須要進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績效管理體系的改革創(chuàng)新，切實(shí)加大預(yù)算績效管理力度，從而有效提升政府工作效率與預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效率。2011年，我國國務(wù)院正式成立政府績效管理工作部聯(lián)席會(huì)議，以此來促進(jìn)并指導(dǎo)我國政府績效管理的有序開展，。成為推進(jìn)該項(xiàng)工作的里程碑。主要表現(xiàn)在國務(wù)院建立政府績效管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，選擇預(yù)算績效管理作為改革試點(diǎn)?！妒逡?guī)劃綱要》：全面實(shí)施政府行政問責(zé)與績效管理體系，“構(gòu)建一套科學(xué)合理的、符合我國國情的績效評(píng)估指標(biāo)與體系，將專家評(píng)估、內(nèi)部考核以及公眾評(píng)議進(jìn)行有效的整合，使得績效評(píng)價(jià)的作用充分發(fā)揮出來?！岣哒畧?zhí)行力和公信力”。尤其在十八大報(bào)告中再一次明確提出：…創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理。近年來，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位必須要全面根據(jù)國務(wù)院、黨中央以及財(cái)政部的相關(guān)要求，主動(dòng)摸索預(yù)算績效管理模式，在各地組織預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，并獲得了一定的成績。然而從整體層面來看，我國的預(yù)算績效管理工作仍處于發(fā)展的初期，其應(yīng)有的效力未得到充分實(shí)踐，究其原因思想認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，制度建設(shè)不完備是一方面，但深層根源在于與績效預(yù)算息息相關(guān)的立法工作相對(duì)較為落后。由此可知，從立法的層面來全面推動(dòng)預(yù)算績效管理的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理由控制論向結(jié)果導(dǎo)向的績效論推進(jìn)，已成為當(dāng)前和今后財(cái)政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。

三、新《預(yù)算法》中的預(yù)算績效觀及其制度呈現(xiàn)

(一)新《預(yù)算法》績效觀的確立

預(yù)算管理改革的方向在于法治化，圍繞這一目標(biāo)我們來解讀新預(yù)算法。即2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過的《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改<預(yù)算法>的決定》，于2015年1月1日起施行。這是《中華人民共和國預(yù)算法》自1995年1月1日起施行20年來進(jìn)行的首次修改。新預(yù)算法進(jìn)一步規(guī)范并明確了預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算決算、預(yù)算調(diào)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算審批以及預(yù)算編制等幾個(gè)環(huán)節(jié)，核心對(duì)預(yù)算體系、預(yù)算平衡、預(yù)算約束、預(yù)算績效、預(yù)算公開等五個(gè)人大追蹤的重點(diǎn)方面進(jìn)行了修改，完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度；改進(jìn)預(yù)算控制方式，堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。在上述修正內(nèi)容中，較之與1995年采用的預(yù)算法，雖然總法章都為十一章，其內(nèi)容增加了22條。而之前采用的預(yù)算法中并沒有涉及到績效一次，新預(yù)算法當(dāng)中一共有6次提及了績效。從中能夠看出，新預(yù)算法當(dāng)中明確要求預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過程。包括：預(yù)算編制、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)決算公開、相關(guān)法律責(zé)任，以此約束政府權(quán)利，規(guī)范財(cái)政收支行為。從績效視角解讀則體現(xiàn)為通過投入導(dǎo)向下的績效預(yù)算，以彰顯預(yù)算行為的合規(guī)性，以結(jié)果導(dǎo)向下的績效預(yù)算來確保預(yù)算結(jié)果的有效性，促使預(yù)算法從傳統(tǒng)的政府管理真正轉(zhuǎn)變成為管理政府與規(guī)范政府的條例。旨在突出受托責(zé)任，維護(hù)民眾共同利益。為了實(shí)踐新《預(yù)算法》的立法宗旨，我國必須要將現(xiàn)代預(yù)算制度的建立作為核心內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)從法制化轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰骰?、從行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ慰刂?，使得民主控制的目?biāo)得以實(shí)現(xiàn)，其不僅是我國公共財(cái)政體系改革的重要目標(biāo)，同時(shí)也是我國政治改革的重要任務(wù)。由此可知，我國未來的預(yù)算管理改革創(chuàng)新仍然是將預(yù)算控制技術(shù)創(chuàng)新當(dāng)作重要內(nèi)容，通過有效提升預(yù)算信息的準(zhǔn)確性與完整性，切實(shí)提升預(yù)算控制的科學(xué)性與透明度，使得預(yù)算管理技術(shù)水平得到有效的提升，強(qiáng)化預(yù)算約束力以確保預(yù)算法在預(yù)算管理中的絕對(duì)權(quán)威性和效力的實(shí)現(xiàn)。鑒于預(yù)算績效管理本身屬于應(yīng)用管理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋、效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理以及績效目標(biāo)管理所共同構(gòu)成的一個(gè)全面的系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠充分詮釋并體現(xiàn)預(yù)算改革的該踐行內(nèi)容，促使預(yù)算績效管理更為科學(xué)、規(guī)范，從而有效提升相關(guān)管理的科學(xué)性、前瞻性以及評(píng)估、監(jiān)測(cè)有效性等，這將是實(shí)踐預(yù)算法制化的重要保障。

(二)新《預(yù)算法》績效觀的制度呈現(xiàn)

1、編制全口徑

預(yù)算管理既要“全口徑”，又要“跨年度平衡”全口徑預(yù)算管理屬于新預(yù)算法中的重要亮點(diǎn)，比如第4條當(dāng)中“政府所有的支出與預(yù)算都必須要納入到預(yù)算中”；又比如第5條當(dāng)中“預(yù)算包含社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及一般公共預(yù)算”。全面采用全口徑預(yù)算管理是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體系的先決條件。當(dāng)中收入必須要實(shí)現(xiàn)全口徑，不但要包含收費(fèi)與稅收，同時(shí)還必須要包含政府資本經(jīng)營收入與基金收入等內(nèi)容；而相應(yīng)的支出活動(dòng)同業(yè)也要有效覆蓋政府的全部活動(dòng)內(nèi)容；此外，地方政府債務(wù)也應(yīng)當(dāng)歸納到預(yù)算管理體系中，以此來防止地方政府債務(wù)出現(xiàn)脫離人大監(jiān)督與預(yù)算管理。此外，“針對(duì)預(yù)算控制模式也進(jìn)行了深入的優(yōu)化與改革，相比于傳統(tǒng)的預(yù)算管理方法，全新的預(yù)算管理模式更為注重剛性、硬化的支出預(yù)算，收入預(yù)算則從傳統(tǒng)的約束性轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)期性，收入管理則更為注重應(yīng)收盡收、依法征收”。使得審核預(yù)算的核心從赤字規(guī)模、平衡狀態(tài)逐漸拓展為政策與支出預(yù)算。通過構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡體系，能夠有效解決制定過程中存在的短收或者超收情況，能夠?qū)崿F(xiàn)從法律層面組織結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出與超收收入的現(xiàn)象，切實(shí)提升了年度預(yù)算的制約能力?？梢?，上述法律規(guī)定為實(shí)現(xiàn)所有政府財(cái)力的總收支大體平衡，在保證各種公共產(chǎn)品足量供給的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府花費(fèi)或成本最低的預(yù)算決策提供法的保障。一般來說，該項(xiàng)規(guī)定的旨在結(jié)合預(yù)算周期性特征約束政府預(yù)算收支關(guān)系，規(guī)范年度財(cái)力的使用額度，有關(guān)資金的實(shí)際使用限額與相關(guān)項(xiàng)目則并沒有做出明確的規(guī)定，詳細(xì)項(xiàng)目的優(yōu)先選擇權(quán)利主要交給各個(gè)單位，政府主要重視整體預(yù)算績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、產(chǎn)出求績效

“勤儉節(jié)約”入法違紀(jì)鐵腕追責(zé)針對(duì)我國現(xiàn)實(shí)情況中政府預(yù)算不能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、全面的反映政府每年所消耗、占有的各種資源，存在巨大的浪費(fèi)情況，要想有效落實(shí)國家關(guān)于厲行節(jié)約的有關(guān)要求，真正達(dá)成建設(shè)廉潔政府的相關(guān)目標(biāo)。新預(yù)算法主要細(xì)分了2個(gè)層次進(jìn)行規(guī)定。首先，明確了收支平衡、追求績效、量力而行、勤儉節(jié)約以及統(tǒng)籌兼顧的基本原則；其次，注重各級(jí)預(yù)算支出的編制工作，必須要嚴(yán)格遵循勤儉節(jié)約的基本原則，針對(duì)各個(gè)機(jī)關(guān)單位的建設(shè)、運(yùn)行資金進(jìn)行嚴(yán)格的控制。對(duì)于實(shí)際工作中潛在的一些浪費(fèi)現(xiàn)象，新預(yù)算進(jìn)行了詳細(xì)、明確的規(guī)定，例如在新預(yù)算法的第12條當(dāng)中提出了收支平衡、追求績效、量力而行、勤儉節(jié)約以及統(tǒng)籌兼顧的基本原則，又比如第337條當(dāng)中必須要針對(duì)各個(gè)機(jī)關(guān)單位的建設(shè)、運(yùn)行資金進(jìn)行嚴(yán)格的控制。原預(yù)算法只是針對(duì)隱瞞預(yù)算收入、擅自更改預(yù)算以及擅自進(jìn)行庫存支配這三種現(xiàn)象只是制定了相應(yīng)的法律職責(zé)，然而其并不夠明確，但新預(yù)算法則針對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行了重新的梳理與定義，進(jìn)一步加大了責(zé)任追究與處罰的力度，分別在第92、93、94以及95條當(dāng)中進(jìn)行明確的法律責(zé)任劃分。比如政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)在預(yù)算之外或者超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行樓堂館所建設(shè)的，挪用重點(diǎn)支出資金，違規(guī)舉債等行為，針對(duì)存在直接責(zé)任的主管干部及其他直接責(zé)任人員給予開除、撤職的處罰，如果存在犯罪行為的，還將依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。上述法律規(guī)定核心是協(xié)調(diào)好績效與成本之間的對(duì)比關(guān)系。從現(xiàn)代預(yù)算屬性分析，對(duì)于績效的理解需從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和滿意度等角度綜合認(rèn)知和判定，前者能夠直接采用貨幣單位來進(jìn)行衡量，而后者則不能采用貨幣單位來進(jìn)行衡量，其高低不僅會(huì)受到行為主體決策的直接影響，同時(shí)還會(huì)受到各類外部環(huán)境的間接影響，其是難以進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量與有效控制的。政府預(yù)算本身屬于一種非市場化的行為模式，其可以為廣大人民群眾與社會(huì)提供與之對(duì)應(yīng)的產(chǎn)品或者服務(wù)，外部性特點(diǎn)是政府預(yù)算的顯著特點(diǎn)，一般來說，通過政府預(yù)算所生成的社會(huì)效益要明顯優(yōu)于其所生成的經(jīng)濟(jì)效益，處在該種狀況下，自然不能有效計(jì)算政府預(yù)算能夠生成的具體效益。從成本的層面來看，無論是針對(duì)市場性行為來說，亦或是針對(duì)市場行為而言，一般都可以應(yīng)用存量資產(chǎn)和流量資產(chǎn)來進(jìn)行相應(yīng)的表現(xiàn)，其是當(dāng)前技術(shù)條件下我們能夠進(jìn)行精準(zhǔn)衡量的。鑒于此，在對(duì)政府預(yù)算實(shí)施績效評(píng)價(jià)的進(jìn)程中，我們應(yīng)當(dāng)注重成本方面的各個(gè)問題，即必須要建立在預(yù)期生成同等效益的基礎(chǔ)上，綜合考慮其所需要的具體成本。處在該種背景下，能夠可以全面、精準(zhǔn)、有效的核算出政府的具體成本或者開銷就成為我們針對(duì)政府預(yù)算績效管理實(shí)施評(píng)估的重要內(nèi)容。從績效評(píng)價(jià)的技術(shù)層面來看，當(dāng)前主要可以針對(duì)支出的決算數(shù)、預(yù)算數(shù)所獲得的成果來實(shí)施對(duì)比分析，其所表現(xiàn)的情況是否真實(shí)會(huì)直接涉及到整個(gè)成本核算的結(jié)果是否真實(shí)，并且會(huì)對(duì)績效評(píng)估的成效產(chǎn)生巨大的影響。因此，我們必須要在績效預(yù)算評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，依法構(gòu)建一種可以全面、精確、有效反映政府全部開銷得到報(bào)告體系，才可以對(duì)政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性與全面性提供有效的保障。需要注意的是，政府在實(shí)施自身行為的時(shí)候，因?yàn)檎加?、耗費(fèi)了由于過去投資所生成的存量資產(chǎn)，通常將其安排其在當(dāng)期或者當(dāng)年的政府預(yù)算中進(jìn)行一次性的反映，處在這種狀況下，政府當(dāng)期或者當(dāng)年的正本自然體現(xiàn)為大幅上漲的趨勢(shì)。因此，我們?cè)卺槍?duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行績效評(píng)估的過程中，如果當(dāng)期或者當(dāng)年所涉及到的存量資產(chǎn)存在過多的情況，則能夠得出該階段政府財(cái)政支出績效不佳的結(jié)果；如果當(dāng)期或者當(dāng)年所涉及到的存量資產(chǎn)存在過少的情況，則能夠得出該階段政府財(cái)政支出績效較好的結(jié)果。綜上所述，我國現(xiàn)階段所使用的政府預(yù)算體系存在巨大的缺失，其無法反映出政府在某個(gè)時(shí)間段所占有、消耗的所有社會(huì)資源，導(dǎo)致其無法針對(duì)政府財(cái)政支出的實(shí)際績效實(shí)施客觀、全面的評(píng)價(jià)。

3、轉(zhuǎn)移重控制

規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少“跑部錢進(jìn)”為有效解決我國轉(zhuǎn)移支付工作中存在的各種問題，規(guī)范我國轉(zhuǎn)移支付體系，新預(yù)算法著手各個(gè)層次，在不同層次當(dāng)中添加了規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)要求。一方面，“新預(yù)算法當(dāng)中明確提出，必須要完善我國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估與退出體系，通過市場競爭體系可以實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，不可以設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。與此同時(shí)，當(dāng)上級(jí)政府部門在進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的過程中，除了根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定應(yīng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的相關(guān)事項(xiàng)以外，上級(jí)政府不能夠要求下級(jí)政府承擔(dān)對(duì)應(yīng)的配套資金。”另一方面，地方政府能夠進(jìn)行自由支配的一些限定用途、規(guī)模較小的轉(zhuǎn)移支付，針對(duì)該轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中存在的配套要求多、資金分散、重復(fù)較差以及項(xiàng)目復(fù)雜等各種問題，新預(yù)算法當(dāng)中的第16條、第38條以及第52條當(dāng)中明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)實(shí)現(xiàn)、預(yù)算編制措施、設(shè)立目標(biāo)以及設(shè)立原則等。這一法律規(guī)定在規(guī)范政府之間財(cái)力關(guān)系的同時(shí)，極大約束了地方政府、行政部門盲目申請(qǐng)或使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的沖動(dòng)。這一方面為該類支出績效預(yù)算評(píng)價(jià)給出工作時(shí)點(diǎn)，也為各級(jí)政府節(jié)約高效使用預(yù)算資金奠定良好基礎(chǔ)。

4、結(jié)果剛約束

“預(yù)算公開”入法，彰顯法的效力相較于原預(yù)算法，新預(yù)算法當(dāng)中全面、細(xì)致的規(guī)定了“預(yù)算公開”的相關(guān)內(nèi)容，并且在第14條當(dāng)中針對(duì)公開的時(shí)限、范疇以及主體等都進(jìn)行了明確的規(guī)定，針對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行資金、轉(zhuǎn)移支付以及政府債務(wù)等關(guān)注程度非常高的事項(xiàng)，新預(yù)算法都進(jìn)行了公開明確的說明，并且在第92條當(dāng)中明確規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。真正實(shí)現(xiàn)將預(yù)算公開實(shí)踐的成果歸納到法律規(guī)發(fā)當(dāng)中，使其能夠產(chǎn)生有效的法律約束效應(yīng)，通過法律規(guī)定能夠有效突出體系重視應(yīng)用預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，并且把預(yù)算編制與評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行整合，當(dāng)作編制以后年度預(yù)算的理念技術(shù)，為我國構(gòu)建財(cái)政支出績效約束激勵(lì)體系，充分發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金跟蹤問效的監(jiān)督作用打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，其是我國預(yù)算法優(yōu)化與改革的歷史性進(jìn)步，其使得廣大人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)都得到了有效的保障，在有效提升政府財(cái)政管理能力的同時(shí)，真正達(dá)成從源頭上有效治理腐敗的目的。對(duì)于實(shí)際工作中預(yù)算細(xì)化不足的情況，新預(yù)算法當(dāng)中的第32條、37條以及46條等多處都進(jìn)行了明確、細(xì)致、全面的規(guī)定，比如進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)未來各級(jí)預(yù)算支出必須要嚴(yán)格按照其經(jīng)濟(jì)與功能性質(zhì)來實(shí)施分類編制。明確了科學(xué)選擇評(píng)價(jià)方法、建立健全績效評(píng)價(jià)體系以及健全預(yù)算支出評(píng)價(jià)體系的發(fā)展方向。

四、總結(jié)

總之，通過對(duì)新《預(yù)算法》績效觀的解讀，不難發(fā)現(xiàn)在法的約束下，對(duì)破解預(yù)算運(yùn)行中存在的“拍腦袋”定預(yù)算、“亂花錢”不問責(zé)、“跑部錢進(jìn)”、“違規(guī)不處罰”等現(xiàn)實(shí)之困提供了強(qiáng)有力的法律制度保障，但如何以該法為引領(lǐng)，確保法的實(shí)施與法的效力得以充分實(shí)現(xiàn)，需要業(yè)界從實(shí)操的技術(shù)層面入手完善相關(guān)制度，如績效預(yù)算評(píng)價(jià)制度、政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度及人大監(jiān)督定位等。

作者：姜竹 戴沁軒 單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院