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工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)招未招合同淺析

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工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)招未招合同淺析

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條確立了強(qiáng)制招標(biāo)制度,規(guī)定了三類工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo),但對(duì)于項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有予以明確,而是授權(quán)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。實(shí)際作出具體規(guī)定的是原國(guó)家計(jì)委3號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“原3號(hào)令”)以及國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“16號(hào)令”)。而必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行招標(biāo)的,是否導(dǎo)致建設(shè)工程合同無(wú)效,學(xué)理上存在截然不同的看法,實(shí)踐中亦有背道而馳的判決。造成這一分歧的本質(zhì)原因是對(duì)導(dǎo)致合同無(wú)效的法律依據(jù)認(rèn)識(shí)不清。

一、司法解釋本身不是判斷合同效力的法律依據(jù)

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(一)》(以下簡(jiǎn)稱《建設(shè)工程司法解釋(一)》)第一條第一款第三項(xiàng)規(guī)定:“建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)依據(jù)民法典第一百五十三條第一款的規(guī)定,認(rèn)定無(wú)效:(三)建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的?!焙芏嗳藫?jù)此認(rèn)為這一司法解釋就是導(dǎo)致合同無(wú)效的依據(jù)。實(shí)踐中也有法院持同樣的觀點(diǎn),如在江西省城市園林建設(shè)有限公司、江蘇圣晁景觀工程有限公司等建設(shè)工程施工合同糾紛[1]一案中,一審法院便只援引該司法解釋認(rèn)定涉案合同無(wú)效,二審法院也沒(méi)有在判決中對(duì)這一問(wèn)題的法律適用作出解釋說(shuō)明。但實(shí)際上,該司法解釋本身并非判斷合同效力的法律依據(jù),原因在于:第一,該司法解釋只是對(duì)具體法律條文的解釋,不是判斷合同效力的直接依據(jù)?!督ㄔO(shè)工程司法解釋(一)》是最高人民法院作出的審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文,并符合立法的目的、原則和原意。具體來(lái)說(shuō),該司法解釋是依據(jù)《民法典》第一百五十三條第一款作出的?!睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第一款是對(duì)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為效力作出的原則性規(guī)定,而《建設(shè)工程司法解釋(一)》第一條只是對(duì)建設(shè)工程施工合同糾紛中應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)用該條款的解釋。司法解釋的效力由被解釋的具體法律條文的效力決定。[2]因此,該司法解釋本身并非判斷合同效力的直接依據(jù)。第二,該司法解釋的規(guī)定并不周延,不能作為判斷合同效力的一般依據(jù)?!督ㄔO(shè)工程司法解釋(一)》僅僅是針對(duì)建設(shè)工程施工合同的法律適用問(wèn)題的解釋,并不包含工程建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)等其他類型的合同。由于司法解釋具有針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn),為了防止適用過(guò)程中發(fā)生對(duì)解釋原意乃至被解釋條文的立法原意的背離,應(yīng)當(dāng)禁止通過(guò)類推適用對(duì)其涵攝范圍進(jìn)行肆意擴(kuò)張。因此,在必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無(wú)效這一問(wèn)題上,《建設(shè)工程司法解釋(一)》第一條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定并不能當(dāng)然適用于其他類型的合同,故該司法解釋不能作為判斷合同效力的一般依據(jù)。第三,該司法解釋無(wú)法獨(dú)立適用,難以成為判斷合同效力的明確依據(jù)?!督ㄔO(shè)工程司法解釋(一)》第一條第一款第三項(xiàng)雖然規(guī)定了建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)將導(dǎo)致合同無(wú)效,但對(duì)于必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍卻沒(méi)有進(jìn)一步明確。要適用該司法解釋,就必須同時(shí)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條以及16號(hào)令關(guān)于強(qiáng)制招標(biāo)范圍的規(guī)定。因此,該司法解釋自身是難以成為判斷合同效力的明確依據(jù)的。

二、違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效

既然上述司法解釋本身不是判斷合同效力的法律依據(jù),那么被解釋的具體法律條文是否可以作為這一依據(jù)呢?答案同樣是否定的。原因在于,作為被解釋的具體法律條文的《民法典》第一百五十三條第一款在性質(zhì)上屬于不完全法條。所謂不完全法條,是指不能作為獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的法條。《民法典》第一百五十三條第一款規(guī)定:“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是,該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外?!边@就意味著,該款的適用必須與相應(yīng)的法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定相結(jié)合,否則便無(wú)法發(fā)揮其規(guī)范作用。在立法技術(shù)上,《民法典》中大量存在的這種鏈接單行法的規(guī)范也被稱為引致規(guī)范。引致規(guī)范使《民法典》具有了一種導(dǎo)航功能,即通過(guò)查找《民法典》的規(guī)則發(fā)現(xiàn)特別法規(guī)范的適用功能。[3]在不同的場(chǎng)景下,《民法典》第一百五十三條第一款作為引致規(guī)范,可以相應(yīng)地鏈接到各個(gè)不同的法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,從而成為判斷某一民事法律行為效力的依據(jù);而具體到必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無(wú)效這一問(wèn)題上,《民法典》第一百五十三條第一款則需要與《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條結(jié)合為完全法條,形成完整的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),從而成為判斷合同效力的法律依據(jù)。當(dāng)然,將《民法典》第一百五十三條第一款與《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條結(jié)合適用的前提是《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條屬于“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。法律規(guī)范有任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范之分。識(shí)別某一具體條款究竟屬于任意性規(guī)范還是強(qiáng)制性規(guī)范,可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考察:第一,在文本用語(yǔ)上,該條款是否使用“應(yīng)當(dāng)”“必須”“不得”“禁止”等命令性表述?!皯?yīng)當(dāng)”與“必須”、“不得”與“禁止”都屬于全國(guó)人大法工委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》中規(guī)定的法律常用詞語(yǔ),通常在強(qiáng)制性規(guī)范中使用。根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》的規(guī)定,“應(yīng)當(dāng)”與“必須”的含義沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別,法律在表述義務(wù)性規(guī)范時(shí),一般用“應(yīng)當(dāng)”,不用“必須”;“不得”與“禁止”則都用于禁止性規(guī)范的情形,只在語(yǔ)法上有一定區(qū)別?!墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定:“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu),必須進(jìn)行招標(biāo)……”,其中就使用了“必須”這一強(qiáng)制性規(guī)范用語(yǔ)。第二,在法律適用上,該條款是否可以被當(dāng)事人約定改變或者排除。通常認(rèn)為,任意性規(guī)范是在尊重當(dāng)事人意思自治的基礎(chǔ)上給予的一種引導(dǎo),而強(qiáng)制性規(guī)范則是對(duì)當(dāng)事人意思自治的限制。對(duì)于任意性規(guī)范,當(dāng)事人既可以選擇適用,也可以選擇不適用;而強(qiáng)制性規(guī)范則是必須為當(dāng)事人所遵循的,不得約定改變或者排除。這是任意性規(guī)范與強(qiáng)制性規(guī)范最重要的區(qū)別。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條是對(duì)必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目作出的規(guī)定,當(dāng)事人必須遵循,不得約定改變或者排除。第三,在立法目的上,該條款是否基于對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等的考量對(duì)當(dāng)事人意思自治作出限制。雖然招標(biāo)投標(biāo)被視為民事行為,但是,由于招標(biāo)這種采購(gòu)方式能夠提高資金的使用效益和使用效率,在采購(gòu)過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)公開(kāi)、公平和公正,能夠擇優(yōu)選擇供應(yīng)商(承包商),因此,對(duì)于使用公共資金(由招標(biāo)人代表公共利益使用的資金)或者對(duì)質(zhì)量關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目,國(guó)家有強(qiáng)制招標(biāo)的要求。[4]而對(duì)于使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目,根據(jù)國(guó)家計(jì)委政策法規(guī)司、國(guó)務(wù)院法制辦財(cái)政金融法司編著的《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉釋義》,這類項(xiàng)目必須招標(biāo),是世行等國(guó)際金融組織和外國(guó)政府所普遍要求的,我國(guó)在與這些國(guó)際組織或外國(guó)政府簽訂的雙邊協(xié)議中,也對(duì)這一要求給予了確認(rèn)。另外,這些貸款大多屬于國(guó)家的主權(quán)債務(wù),由政府統(tǒng)借統(tǒng)還,在性質(zhì)上應(yīng)視同國(guó)有資金投資。綜上所述,《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條屬于“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”,在必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無(wú)效這一問(wèn)題上,是《民法典》第一百五十三條第一款所引致的對(duì)象。此外,對(duì)于《民法典》第一百五十三條第一款但書(shū)規(guī)定的“該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外”,全國(guó)人大法工委民法室編著的《中華人民共和國(guó)民法典釋義》中指出:“某些強(qiáng)制性規(guī)定盡管要求民事主體不得違反,但其并不導(dǎo)致民事法律行為無(wú)效。違反該法律規(guī)定的后果應(yīng)由違法一方承擔(dān),對(duì)沒(méi)有違法的當(dāng)事人不應(yīng)承受一方違法的后果?!庇捎凇墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的是強(qiáng)制招標(biāo),違反該法律規(guī)定的后果是對(duì)社會(huì)公共利益、公眾安全造成損害,故該但書(shū)并不適用。最高人民法院于2009年2月9日發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》(以下簡(jiǎn)稱《合同法解釋(二)》)第十四條規(guī)定:“合同法第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定’,是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”同年7月7日發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》第十五條中指出:“人民法院應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)《合同法解釋(二)》第十四條之規(guī)定,注意區(qū)分效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定。違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效;違反管理性強(qiáng)制規(guī)定的,人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認(rèn)定其效力?!边@就將強(qiáng)制性規(guī)定區(qū)分為效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定兩類,有人據(jù)此將《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條解釋為效力性強(qiáng)制規(guī)定,從而成為判斷導(dǎo)致合同效力的依據(jù)。但這種效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定的二分法本身并非一種科學(xué)的分類法:在分類標(biāo)準(zhǔn)上,效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定并沒(méi)有明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),將“效力性”與“管理性”二元對(duì)立在概念上并不周延;在分類意義上,違反效力性強(qiáng)制規(guī)定導(dǎo)致合同無(wú)效,違反管理性強(qiáng)制規(guī)定也能導(dǎo)致合同無(wú)效,這就產(chǎn)生了“為了認(rèn)定合同效力而采取的分類法無(wú)助于認(rèn)定合同效力”的悖論,使分類失去了意義。并且目前《合同法解釋(二)》業(yè)已失效,從《民法總則》到《民法典》也都沒(méi)有對(duì)這一分類法進(jìn)行法律上的確認(rèn)。因此,在該分類法下解釋《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條為什么是導(dǎo)致合同無(wú)效的法律依據(jù)缺乏合理性。

三、授權(quán)性部門(mén)規(guī)章的法律地位等同于上位法

至此,我們已經(jīng)明確,作為一般法的《民法典》第一百五十三條第一款和作為特別法的《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條,共同組成了必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無(wú)效的法律依據(jù)。但是,《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條僅在第一款中規(guī)定了“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”“全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目”和“使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”這三類工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo),并沒(méi)有規(guī)定必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。作出具體規(guī)定的是16號(hào)令。要明確《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條中必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),就必須適用16號(hào)令,也就是說(shuō),對(duì)于具體的一個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目,只有根據(jù)16號(hào)令,才能判斷其是否屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目。這就產(chǎn)生了16號(hào)令能否作為導(dǎo)致合同無(wú)效的法律依據(jù)的問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題,很多人認(rèn)為,16號(hào)令在效力層級(jí)上屬于部門(mén)規(guī)章,而根據(jù)《民法典》第一百五十三條第一款的規(guī)定,只有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定才導(dǎo)致合同無(wú)效,故16號(hào)令作為部門(mén)規(guī)章不能成為導(dǎo)致合同無(wú)效的法律依據(jù)。實(shí)踐中也有法院持同樣的觀點(diǎn),如在廣西桂凱建筑工程有限公司與樂(lè)業(yè)縣嘉樂(lè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛[5]一案中,一審法院認(rèn)為:“雖然原國(guó)家計(jì)委3號(hào)令界定了社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目的范圍,但該規(guī)定屬部門(mén)規(guī)章,對(duì)工程招投標(biāo)起到引導(dǎo)的作用,不能上升為行政法規(guī),故不能作為審理案件認(rèn)定合同效力的依據(jù)?!睉?yīng)當(dāng)指出,一審法院的這種觀點(diǎn)是片面的,忽略了原3號(hào)令以及16號(hào)令對(duì)必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定是基于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款的明確授權(quán)?!睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第一款之所以將導(dǎo)致民事法律行為無(wú)效的依據(jù)限制在“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”這一范圍內(nèi),的確是為了從效力層級(jí)上對(duì)影響民事法律行為效力的規(guī)范的范圍進(jìn)行限制,否則當(dāng)事人的意思自治會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。但這并不意味著將效力層級(jí)較低的部門(mén)規(guī)章排除在影響民事法律行為效力的規(guī)范的范圍之外。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款規(guī)定:“前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”原3號(hào)令以及16號(hào)令正是原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家發(fā)展改革委基于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款的明確授權(quán)制訂的,屬于授權(quán)性部門(mén)規(guī)章,是授權(quán)立法的產(chǎn)物。之所以沒(méi)有直接在《招標(biāo)投標(biāo)法》中作出具體規(guī)定,是“由于情況較為復(fù)雜,并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展還會(huì)有所變化,各類項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)也需要適時(shí)調(diào)整”。[6]可以說(shuō),脫離原3號(hào)令以及16號(hào)令的規(guī)定,《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條將失去可操作性。作為授權(quán)性部門(mén)規(guī)章的16號(hào)令本質(zhì)上是作出授權(quán)的上位法的有機(jī)組成部分,授權(quán)性部門(mén)規(guī)章在法律地位上應(yīng)當(dāng)與上位法等同。最高人民法院在對(duì)本案的再審中也給出了同樣的觀點(diǎn),指出“《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中關(guān)于必須招標(biāo)工程范圍的規(guī)定,并不直接涉及合同效力的判斷問(wèn)題,其只是界定了招投標(biāo)法中涉及的‘關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目’的范圍,而這種范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是直接根據(jù)招投標(biāo)法的授權(quán)而制定,并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布施行的,故該規(guī)定的法律地位等同于招投標(biāo)法的規(guī)定,在被修改或者被更高層級(jí)的規(guī)范文件取代之前,法院在按照招投標(biāo)法判斷爭(zhēng)議工程是否必須招標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)適用?!盵7]需要注意的是,根據(jù)《立法法》第八十條第二款的規(guī)定,“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。”從這個(gè)角度來(lái)看,似乎可以說(shuō)所有的部門(mén)規(guī)章均是得到了上位法的授權(quán)而作出的。因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)上位法的概括授權(quán)和具體授權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分,授權(quán)性部門(mén)規(guī)章必須以具體條文的明確授權(quán)為限。

作者:何紅鋒 高伸 單位:無(wú)

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