美國互聯(lián)網(wǎng)管理進(jìn)展路徑與趨向

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本文作者：楊小舟 單位：南京師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院

2002年9月20日，白宮公布了新的國家安全戰(zhàn)略報(bào)告。報(bào)告不僅提出要保護(hù)自身的信息安全機(jī)制，更試圖將外國的國家信息安全基礎(chǔ)設(shè)施置于美國的有效監(jiān)控下，更強(qiáng)調(diào)必要時(shí)要對(duì)恐怖（包括互聯(lián)網(wǎng)恐怖）威懾發(fā)動(dòng)先發(fā)制人的軍事打擊。2002年9月，出臺(tái)《保障信息空間安全的國家戰(zhàn)略》（草案）。首次具有針對(duì)性、系統(tǒng)性地確定了美國國家信息安全的目標(biāo)、面臨的主要威脅及保障手段。

2002年10月，通過《反恐怖主義法案》，該法案是為了使反互聯(lián)網(wǎng)恐怖襲擊有法可依而出臺(tái)的。法案將黑客攻擊視為恐怖主義行為之一，并把打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義列為其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2002年，美國眾議院通過了《加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全法》。該法案的內(nèi)容主要涉及打擊計(jì)算機(jī)犯罪和重組科學(xué)技術(shù)辦公室兩大方面。2003年2月小布什總統(tǒng)簽發(fā)《確保網(wǎng)絡(luò)空間安全國家戰(zhàn)略》?！皯?zhàn)略”重點(diǎn)突出了國家政府層面上的任務(wù)，規(guī)定國土安全部將成為確保互聯(lián)網(wǎng)安全的核心部門和指揮中樞，第一次實(shí)現(xiàn)了信息安全管理機(jī)構(gòu)的整合。由此，美國信息安全保障在布什時(shí)期被提高到一個(gè)新的層次。

2006年3月9日，小布什總統(tǒng)簽署了延長《愛國者法》的法案。根據(jù)這一法案，《愛國者法》中即將到期的14項(xiàng)條款將永久化，另外兩項(xiàng)條款的有效期也將延長4年。2008年1月8日，小布什第54號(hào)國家安全總統(tǒng)令和第23號(hào)國土安全總統(tǒng)令，確立了“國家網(wǎng)絡(luò)安全全面倡議”計(jì)劃，簡稱：CNCI。計(jì)劃具體內(nèi)容在當(dāng)時(shí)屬于高度機(jī)密。2010年3月，奧巴馬政府解密了部分文件內(nèi)容。解密的部分文件顯示，CNCI的實(shí)施為美國政府提供了一整套主要面向政府信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)安全保障措施。2007年，小布什政府成立了“第44屆總統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)空間安全委員會(huì)”。該委員會(huì)在次年年底提交了一份報(bào)告。⑤報(bào)告提出了12項(xiàng)建議，以期下一屆美國政府能夠在互聯(lián)網(wǎng)空間安全方面提出更為科學(xué)有效的戰(zhàn)略，確保美國國家利益。

奧巴馬在競選期間就表示要高度重視互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。上臺(tái)后，奧巴馬在小布什卸任前提出的“為第44屆總統(tǒng)確保網(wǎng)絡(luò)空間安全”報(bào)告的基礎(chǔ)上，繼續(xù)將維護(hù)國家安全作為首要任務(wù)之一，并高度重視互聯(lián)網(wǎng)安全在國家安全戰(zhàn)略中的地位和作用。2009年2月，奧巴馬下令對(duì)美國互聯(lián)網(wǎng)安全狀況進(jìn)行為期60天的評(píng)估，評(píng)估結(jié)果《網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估》提出：美國的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是基于互聯(lián)網(wǎng)的，目前很不安全，抗攻擊力很弱。美國政府必須在應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全方面發(fā)揮強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用，出臺(tái)相關(guān)的政策。2010年2月6日，美國眾議院通過《2009網(wǎng)絡(luò)安全法》（CybersecurityActof2009）⑥，該法案給予總統(tǒng)“宣布網(wǎng)絡(luò)安全的緊急狀態(tài)”的權(quán)力，并允許總統(tǒng)“關(guān)閉或限制事關(guān)國家安全的重要信息網(wǎng)絡(luò)”。2010年2月14日，國會(huì)決定延長旨在加強(qiáng)政府對(duì)私人部門監(jiān)控的《愛國者法案》關(guān)鍵條款。2010年6月24日，美國參議院通過《將保護(hù)網(wǎng)絡(luò)作為國家資產(chǎn)法案》。修正案規(guī)定聯(lián)邦政府在緊急狀況下，擁有絕對(duì)的權(quán)利來關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)，再次擴(kuò)大了聯(lián)邦政府在緊急狀況下的權(quán)利。2011年2月17日提交國會(huì)的《信息安全與互聯(lián)網(wǎng)自由法》中，授權(quán)總統(tǒng)可以宣布“信息空間的緊急狀態(tài)”，在此狀態(tài)下，政府可以部分接管或禁止對(duì)部分站點(diǎn)的訪問。自此，美國對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全的重視和監(jiān)管已經(jīng)達(dá)到了空前的高度。

針對(duì)如何保護(hù)美國互聯(lián)網(wǎng)安全、如何維護(hù)美國國家安全的問題，克林頓、布什和奧巴馬這三位總統(tǒng)都交出了各自的答卷。在克林頓任職時(shí)期，互聯(lián)網(wǎng)安全政策已經(jīng)開始被納入國家長期發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全的相關(guān)監(jiān)管開始初具框架?！?•11”事件是布什總統(tǒng)任期最重大的安全事件，也促成互聯(lián)網(wǎng)安全戰(zhàn)略成為了美國國家安全戰(zhàn)略的核心戰(zhàn)略。布什任職期間了《信息時(shí)代的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》和《網(wǎng)絡(luò)空間的國家戰(zhàn)略》，并設(shè)置總統(tǒng)國家安全顧問，進(jìn)一步鞏固了互聯(lián)網(wǎng)安全在國家安全中的地位和作用。奧巴馬上任伊始就開始推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)安全評(píng)估，著手制定美國新的國家信息安全戰(zhàn)略，成立網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部。了《可信網(wǎng)絡(luò)空間身份標(biāo)識(shí)國家戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略———網(wǎng)絡(luò)化世界的繁榮、安全與開放》等報(bào)告。自此，美國對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全的重視達(dá)到了空前的高度。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全的保護(hù)也經(jīng)歷了由防轉(zhuǎn)為攻防結(jié)合、再到全面進(jìn)攻的過程。

以《愛國者法》和《國土安全法》為代表的一系列維護(hù)國家安全、互聯(lián)網(wǎng)安全的法規(guī)是對(duì)付恐怖主義最重要的武器之一，在反恐怖主義早期的確發(fā)揮了重要作用。但在之后的幾年間，其條款的不斷更改、數(shù)量的不斷增加，國家的權(quán)力開始膨脹?！?•11”事件后，美國政府打著反恐的旗號(hào)，授權(quán)情報(bào)系統(tǒng)侵入公民的郵件通訊，并通過技術(shù)手段全面監(jiān)控和強(qiáng)制刪除互聯(lián)網(wǎng)中威脅美國國家利益的信息。2009年9月，美國設(shè)立了負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)安全的監(jiān)管部門，更加重了美國公民對(duì)政府會(huì)以維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全為由對(duì)私人系統(tǒng)進(jìn)行干涉和監(jiān)管的憂慮。美國歷屆政府不僅一再為其監(jiān)聽等侵權(quán)行為辯護(hù)，甚至轉(zhuǎn)守為攻。從奧巴馬2010年發(fā)表的國情咨文中提出的“在反恐問題上，保護(hù)我國人民和堅(jiān)持我國價(jià)值觀并非必須兩者擇其一”的觀點(diǎn)，我們就可以看出，美國政府在此問題上堅(jiān)決的態(tài)度來。3、國家安全與公民權(quán)利沖突凸現(xiàn)美國政府國家安全至上的政策，使得公民的隱私權(quán)、知情權(quán)、言論自由都受到了嚴(yán)重?fù)p害。

而美國公民對(duì)待這些情況的態(tài)度，我們則可以從民意調(diào)查的結(jié)果中看出一些端倪。圖1所示是美國公民對(duì)政府在對(duì)待反恐問題上采取的限制公民自由的做法的態(tài)度調(diào)查。根據(jù)調(diào)查，9•11事件后連續(xù)6年中，認(rèn)為政府做法正確的比重從2000年6月的60%逐年下降到了2006年5月的34%；如圖2所示，從2002年開始，面對(duì)政府的反恐行動(dòng)，美國公民對(duì)民權(quán)自由的重視又在不斷回復(fù)。以上種種事實(shí)顯示，美國政府對(duì)公民權(quán)利的侵犯已經(jīng)引起較大的爭議。美國政府的一意孤行，使得國家安全與公民權(quán)利之間的矛盾日益顯現(xiàn)。

從實(shí)際情況看，維護(hù)國家安全、互聯(lián)網(wǎng)安全的法案法規(guī)，其主要打擊對(duì)象是外國恐怖分子。美國公民中因此受到牽連最多的往往是缺乏話語權(quán)的中東和亞洲少數(shù)族裔，主流公民的權(quán)利雖然受到侵犯，但也只是屬于附帶性，在日常生活中的表現(xiàn)主要是增加了一些不便利。雖然政府的行為遭受到了多方抵制和譴責(zé)，且法律實(shí)施至今使公民感到權(quán)利遭受嚴(yán)重侵犯。而美國多數(shù)民眾仍然認(rèn)為確保美國國家安全是首要的，當(dāng)前實(shí)施的多數(shù)法律法規(guī)中的多數(shù)條款也是可以接受的。考慮到擔(dān)心喪失安全甚于公民權(quán)利受到侵犯，美國公民大多選擇容忍其侵犯事實(shí)或并不將其視為侵犯。

在國家安全和公民權(quán)利的矛盾問題上，美國政府一直宣稱，其政策反映了他們對(duì)基本自由、個(gè)人隱私、信息自由流動(dòng)的承諾。在基本自由上，政府對(duì)言論和結(jié)社自由的承諾是一貫的，但它必須以不危害公共安全和保護(hù)民眾為前提。個(gè)人隱私上，政府的政策也稱會(huì)將其基本職責(zé)和保護(hù)美國公民及隱私結(jié)合起來。公民既期望其隱私能得到更好的保護(hù)，又期待受到保護(hù)以避免受詐騙、偷竊、危及個(gè)人安全的危險(xiǎn)。而美國政府一直在努力確保兩者間的平衡。在授予執(zhí)法部門必要調(diào)查權(quán)的同時(shí)，通過適當(dāng)?shù)乃痉▽彶楹鸵罁?jù)法治原則的監(jiān)督來保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。在信息自由流通上，美國政府認(rèn)為，對(duì)國家而言，沒有也不應(yīng)在確保信息自由流通和互聯(lián)網(wǎng)安全之間做出選擇。其措施將在確保國家安全的同時(shí)，做到不損害創(chuàng)新、不壓制言論和結(jié)社自由、不妨礙全球的互通性。

而針對(duì)侵犯公民權(quán)利條款的爭議，美國政府也做出了適度的調(diào)整。如在2006年小布什總統(tǒng)簽署延長《愛國者法》法案中即將到期的14項(xiàng)條款的同時(shí)，還增加了一些保護(hù)公民自由權(quán)利的條款，以平息一些爭論。雖然這些適度的調(diào)整有敷衍塞責(zé)之嫌，卻也起到了一定緩和人心的作用。反對(duì)聲也停留在各個(gè)層面的反對(duì)聲中，并沒有升級(jí)到一定范圍的反對(duì)抗議。國家安全與公民權(quán)利的矛盾也因此處于一種微妙的相持平衡狀態(tài)。