醫(yī)院管理制度下的醫(yī)院章程建設(shè)問(wèn)題

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摘要:醫(yī)院章程是建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的重要內(nèi)容和重要抓手，然而文獻(xiàn)資料研究和實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)大部分公立醫(yī)院仍未建立醫(yī)院章程。通過(guò)對(duì)幾家大醫(yī)院負(fù)責(zé)章程制定工作的相關(guān)人員進(jìn)行深入訪(fǎng)談，了解各醫(yī)院在制定工作中存在的阻力與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，分析其原因，提出醫(yī)院章程制定以及實(shí)施的有關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞:章程;醫(yī)院;現(xiàn)代醫(yī)院管理制度

2017年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕67號(hào)），針對(duì)公立醫(yī)院和社會(huì)辦醫(yī)院，提出3個(gè)方面的戰(zhàn)略目標(biāo)：完善醫(yī)院內(nèi)部管理、建立健全醫(yī)院治理體系以及加強(qiáng)醫(yī)院黨的建設(shè)。而醫(yī)院章程正是醫(yī)院內(nèi)部管理的重要抓手，是醫(yī)院依法自主辦院、實(shí)施管理、履行公益性的基本綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則，對(duì)提高醫(yī)院管理水平、強(qiáng)化醫(yī)院公益性、持續(xù)改進(jìn)醫(yī)療質(zhì)量安全具有重要意義。

1醫(yī)院章程制定現(xiàn)狀

章程是醫(yī)院的“憲法”，不僅規(guī)定了醫(yī)院性質(zhì)、辦院宗旨、功能定位和發(fā)展方向，而且明晰了醫(yī)院的管理架構(gòu)和責(zé)任體系，是指導(dǎo)醫(yī)院建立完善各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)，是醫(yī)院規(guī)范管理的起點(diǎn)[1]。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)建立章程的醫(yī)院大多集中在北京、河北、貴州、深圳等地的部分三級(jí)醫(yī)院和重慶、廣西、寧夏等地的部分縣級(jí)醫(yī)院，大部分公立醫(yī)院尚未建立章程[2]。在復(fù)旦大學(xué)醫(yī)院管理研究所最新的《2018年度中國(guó)醫(yī)院排行榜》中，前100家醫(yī)院的官網(wǎng)中僅有1家醫(yī)院公開(kāi)其醫(yī)院章程，相比于《2017年度中國(guó)醫(yī)院排行榜》時(shí)前100家醫(yī)院都未公開(kāi)章程的情況已有所進(jìn)步，可見(jiàn)各醫(yī)院在一定程度上對(duì)醫(yī)院章程的認(rèn)識(shí)有所變化，但仍然存在認(rèn)識(shí)不清、文件落實(shí)有顧慮的現(xiàn)象。分析其原因可能是此前尚未出臺(tái)有關(guān)章程制定范本，醫(yī)院自行制定較為困難。但如今行業(yè)協(xié)會(huì)和有關(guān)衛(wèi)生健康部門(mén)都已出臺(tái)《公立醫(yī)院章程范本》，預(yù)計(jì)未來(lái)一段時(shí)間醫(yī)院章程的制定工作會(huì)有一定程度的推進(jìn)。此外，在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，北京市部分市屬和央屬三甲醫(yī)院尚未開(kāi)展章程制定工作或仍處于準(zhǔn)備階段；部分醫(yī)院由于積累和經(jīng)驗(yàn)不夠，且調(diào)研困難，因此這項(xiàng)工作處于擱置狀態(tài)；另有部分醫(yī)院表明已成立章程制定小組，但由于缺少指導(dǎo)性文件而工作遲遲不能啟動(dòng)，盡管相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了《公立醫(yī)院章程范本》將對(duì)工作進(jìn)度起到促進(jìn)作用，但根據(jù)文件落地前后的一般規(guī)律，范本出臺(tái)前的較長(zhǎng)時(shí)間以及出臺(tái)后的一定時(shí)間內(nèi)，相關(guān)工作的推動(dòng)往往存在觀(guān)望、茫然和滯后性?？傮w來(lái)看已建立醫(yī)院章程的醫(yī)院數(shù)量有限，制定工作進(jìn)展較為艱難。

2醫(yī)院章程制定工作的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

為了對(duì)醫(yī)院章程制定的人員組成、現(xiàn)狀、制定章程應(yīng)遵循的原則、制定過(guò)程存在的問(wèn)題、遇到的阻力以及需要的條件加以了解和認(rèn)識(shí)，對(duì)北京地區(qū)5家醫(yī)院中負(fù)責(zé)章程制定工作的中高層管理人員進(jìn)行深入訪(fǎng)談。為獲得更加全面、科學(xué)以及權(quán)威的信息，選擇不同隸屬關(guān)系和不同性質(zhì)的醫(yī)院進(jìn)行訪(fǎng)談，包括國(guó)家衛(wèi)生健康委直屬的三甲綜合醫(yī)院、國(guó)家衛(wèi)生健康委管轄的三甲綜合醫(yī)院和三甲專(zhuān)科醫(yī)院以及北京市衛(wèi)生健康委管轄的三甲綜合醫(yī)院和三甲專(zhuān)科醫(yī)院。

2.1章程制定法律依據(jù)不健全

迄今為止尚未出臺(tái)有關(guān)醫(yī)院章程制定、實(shí)施的法律法規(guī)，缺乏法律效力[3]。黨的十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針，其中“有法可依”是后三者的基礎(chǔ)和前提，只有法律法規(guī)完善，解決問(wèn)題才能有法可循。將醫(yī)院章程的制定和實(shí)施上升到法律層面將使其更具權(quán)威性和公信力。

2.2醫(yī)院內(nèi)部自主管理意識(shí)淡薄

醫(yī)院以往由政府及相關(guān)衛(wèi)生健康行政部門(mén)管控較多，觀(guān)念上習(xí)慣于接受政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，而不愿主動(dòng)實(shí)施或制定有關(guān)規(guī)章制度，缺乏自主管理意識(shí)。盡管出臺(tái)了《公立醫(yī)院章程范本》，但仍需各醫(yī)院發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，結(jié)合自身情況制定出更為具體的適合醫(yī)院發(fā)展需求的章程。

2.3需多部門(mén)參與，多方協(xié)調(diào)

醫(yī)院章程的內(nèi)容涉及醫(yī)院運(yùn)營(yíng)管理的方方面面，需要全體職工去遵守和維護(hù)，因此制定過(guò)程需要醫(yī)院各部門(mén)積極參與。由于涉及組織較多，每個(gè)部門(mén)有其各自的職責(zé)和特點(diǎn)，如何將不同部門(mén)的資料、意見(jiàn)進(jìn)行匯總糅合，轉(zhuǎn)化為醫(yī)院章程中的內(nèi)容；如何把握章程中各部門(mén)內(nèi)容之間的詳略重點(diǎn)，還需要經(jīng)過(guò)多輪討論和多方協(xié)調(diào)。

2.4黨對(duì)醫(yī)院具體事務(wù)管理參與程度難以把握

在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定，在決策程序上，公立醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃、“三重一大”等重大事項(xiàng)以及涉及醫(yī)務(wù)人員切身利益的重要問(wèn)題，要經(jīng)醫(yī)院黨組織會(huì)議研究討論決定。但在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于具體的醫(yī)院日常事務(wù)及已經(jīng)報(bào)告院長(zhǎng)辦公會(huì)的事務(wù)是否要報(bào)告黨委會(huì)仍不清晰，黨委會(huì)對(duì)醫(yī)院日常事務(wù)的管理是要做到事無(wú)巨細(xì)還是統(tǒng)籌大局，難以把握。

2.5醫(yī)院無(wú)權(quán)規(guī)定辦醫(yī)主體的權(quán)利和義務(wù)

作為公立醫(yī)院，醫(yī)院的辦醫(yī)主體多為其上級(jí)衛(wèi)生健康主管部門(mén)，如國(guó)家衛(wèi)生健康委、市衛(wèi)生健康委等衛(wèi)生健康行政部門(mén)，醫(yī)院沒(méi)有權(quán)利也無(wú)法規(guī)定上級(jí)部門(mén)的權(quán)利和義務(wù)。因此各辦醫(yī)主體應(yīng)首先明確自身的權(quán)利、義務(wù)，不越位、不缺位，使各醫(yī)院在其權(quán)責(zé)邊界內(nèi)制定章程，開(kāi)展日?；顒?dòng)。

2.6章程對(duì)語(yǔ)言表達(dá)具有較高要求

醫(yī)院章程作為醫(yī)院的“憲法”，需要從法律的角度去描述，內(nèi)容上要具有高度概括性和指導(dǎo)性，要具有法律法規(guī)的特點(diǎn)，精煉、明確，言簡(jiǎn)意賅，概念清晰，沒(méi)有歧義。為了使醫(yī)院章程成為具有長(zhǎng)期的指導(dǎo)性文件，在語(yǔ)言文字上也需要細(xì)細(xì)斟酌和潤(rùn)色。

3醫(yī)院章程制定及實(shí)施對(duì)策

3.1醫(yī)院章程制定過(guò)程注意事項(xiàng)

3.1.1醫(yī)院章程的制定要符合國(guó)家的政策要求各級(jí)各類(lèi)醫(yī)院章程要以國(guó)家法律法規(guī)、政策要求、衛(wèi)生健康管理部門(mén)規(guī)定為基礎(chǔ)，不得與之相違背。國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)醫(yī)院章程制定的指導(dǎo)性文件，為各級(jí)各類(lèi)醫(yī)院制定章程提供統(tǒng)一指導(dǎo)，規(guī)定醫(yī)院章程應(yīng)涵蓋的內(nèi)容和要求。

3.1.2醫(yī)院要結(jié)合實(shí)際，因“院”制“章”醫(yī)院章程不僅是醫(yī)院的“憲法”，而且是醫(yī)院個(gè)性的體現(xiàn)。通過(guò)醫(yī)院章程可以看出醫(yī)院的功能定位、發(fā)展方向及治院特色等。不同類(lèi)型的醫(yī)院要根據(jù)自身的性質(zhì)及功能定位有不同的議事規(guī)則和程序，并將其運(yùn)行機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)體制、管理制度等明確、清晰地表達(dá)在醫(yī)院章程中[4]。

3.1.3制定具有中國(guó)特色的醫(yī)院章程在醫(yī)院制定章程的過(guò)程中，也要堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義。如公立醫(yī)院章程要體現(xiàn)公益性，要明確體現(xiàn)出黨委的政治核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，黨委要抓好對(duì)醫(yī)院工作的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、保落實(shí)。中醫(yī)醫(yī)院章程要明確堅(jiān)持中醫(yī)為主的辦院方向，以中醫(yī)特色優(yōu)勢(shì)促進(jìn)醫(yī)院發(fā)展，服務(wù)百姓健康。

3.1.4組織構(gòu)建醫(yī)院章程制定小組，協(xié)同管理由院領(lǐng)導(dǎo)把握戰(zhàn)略目標(biāo)及醫(yī)院章程的重點(diǎn)和詳略，構(gòu)建由醫(yī)院黨委或行政領(lǐng)導(dǎo)，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)人、醫(yī)務(wù)人員代表、相關(guān)醫(yī)院管理專(zhuān)家、法律顧問(wèn)、辦醫(yī)主體和上級(jí)主管部門(mén)代表組成的醫(yī)院章程制定小組，組織討論，協(xié)同管理。深入貫徹院領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思想，向下傳達(dá)黨委的意見(jiàn)和精神，向上反饋各科室部門(mén)內(nèi)部的建議和問(wèn)題，共同制定規(guī)范而科學(xué)的醫(yī)院章程。

3.1.5鼓勵(lì)全院參與醫(yī)院章程的制定醫(yī)院章程對(duì)醫(yī)院各方面工作都進(jìn)行了指導(dǎo)與規(guī)范，涉及多方利益，需要醫(yī)院全體職工共同遵守和維護(hù)。因此在制定章程的過(guò)程中，要充分調(diào)動(dòng)員工的積極性[5]，爭(zhēng)取全院職工的協(xié)調(diào)和配合，可通過(guò)小組討論、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、訪(fǎng)談等形式，激發(fā)職工的參與感、成就感，帶動(dòng)全院職工積極參與章程制定工作。

3.2醫(yī)院章程實(shí)施層面工作建議

3.2.1組織全院進(jìn)行醫(yī)院章程的學(xué)習(xí)章程是醫(yī)院有序運(yùn)行的保障，是全院職工都應(yīng)遵循的根本大法，要下發(fā)到全院，組織全體職工學(xué)習(xí)醫(yī)院章程的內(nèi)容，貫徹章程中體現(xiàn)的醫(yī)院發(fā)展理念和精神，謹(jǐn)記章程中規(guī)定的各項(xiàng)制度及原則，從而規(guī)范、有效地參與醫(yī)院各項(xiàng)事務(wù)。

3.2.2醫(yī)院章程應(yīng)成為醫(yī)院的“憲法”，使醫(yī)院管理依法依規(guī)，科學(xué)、規(guī)范醫(yī)院章程在醫(yī)院中的地位要如同《中華人民共和國(guó)憲法》在國(guó)家治理中的地位，是醫(yī)院運(yùn)行的基礎(chǔ)，醫(yī)院的日常運(yùn)行都不得違背醫(yī)院章程的規(guī)定，醫(yī)院其他內(nèi)部管理制度的制定都要以醫(yī)院章程為依據(jù)，從而保證醫(yī)院內(nèi)部的組織、運(yùn)營(yíng)和業(yè)務(wù)管理不偏離辦院理念及價(jià)值追求。

3.2.3建立健全醫(yī)院章程實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制醫(yī)院章程的實(shí)施是醫(yī)院落實(shí)管理自主權(quán)的重要措施，若沒(méi)有合理、有效的監(jiān)督機(jī)制，醫(yī)院的自主權(quán)就有可能被濫用[6]，妨礙醫(yī)院的健康發(fā)展，因此建立醫(yī)院內(nèi)部和外部共同的監(jiān)督機(jī)制十分必要。醫(yī)院應(yīng)公開(kāi)醫(yī)院章程，接受來(lái)自政府機(jī)關(guān)、辦醫(yī)主體、社會(huì)力量、患者以及內(nèi)部職工的監(jiān)督，確保章程的合理實(shí)施。

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作者：張雨晴 李軍 單位：首都醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院