目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)前景

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［摘要］我國目錄管理制度目前主要還是在進(jìn)行地方法治試驗(yàn)，無論是從制度生成的邏輯、制度生成的環(huán)境還是制度生成的中國模式都證明在現(xiàn)階段我國目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)有助于實(shí)現(xiàn)法治中國的建設(shè)。目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)的前景關(guān)鍵在于從文本—行動(dòng)—觀念三個(gè)方面進(jìn)行法治評(píng)估。

［關(guān)鍵詞］目錄管理;地方法治試驗(yàn);法治評(píng)估

引言

據(jù)考證，國內(nèi)關(guān)于目錄管理制度最早的規(guī)定是公安部和中國汽車工業(yè)聯(lián)合會(huì)于1989年5月6日的《全國汽車、民用改裝車和摩托車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄管理暫行規(guī)定》。在此之后，中央部位和地方都制定了一些有有關(guān)目錄管理的規(guī)定，總體而言集中在行政審批、行政許可以及重大行政決策方面，其帶有職權(quán)公開和權(quán)力清單的性質(zhì)。目錄管理制度作為權(quán)力清單制度的一種具體形態(tài)對(duì)于推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化、法治政府的建設(shè)具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。因此有必要對(duì)目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)進(jìn)行梳理分析，對(duì)其做出客觀評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步探討目錄管理制度的前景。

一、目錄管理制度地方法治試驗(yàn)的正當(dāng)性證成

受到傳統(tǒng)法制統(tǒng)一理論和整體法治觀的影響，許多學(xué)者認(rèn)為地方立法會(huì)破壞法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。的確地方法治可能由于地方保護(hù)主義從而破壞法制統(tǒng)一，但是地方法治試驗(yàn)對(duì)于推動(dòng)我國法治建設(shè)卻具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，當(dāng)然對(duì)于行政法領(lǐng)域的目錄管理這一新興的制度更是如此。

(一)目錄管理制度的生成邏輯

有學(xué)者從內(nèi)在制度和外在制度的關(guān)系入手分析了法律制度本身的生成邏輯，“外在制度的有效性取決于它們是否能夠與內(nèi)在制度形成互補(bǔ)”，“制度的生成復(fù)雜多變，任何制度的形成都不得不強(qiáng)調(diào)復(fù)雜的、無止境的試錯(cuò)過程”。內(nèi)在制度類似于“自生自發(fā)秩序”而外在制度類似于“建構(gòu)型”制度，雖然我國的法治帶有強(qiáng)烈的建構(gòu)型特點(diǎn)，但是一方面正如學(xué)者周尚君所言“外在制度必須要和內(nèi)在制度形成互補(bǔ)才能發(fā)揮作用”，另一方面我們的建構(gòu)型是指政府主導(dǎo)型的法治，而不是政府創(chuàng)造型的法治，也即是說我國的法治是政府將國外行之有效的法律通過改革開放、結(jié)合我國情進(jìn)行的中國化的建構(gòu)而非憑空的創(chuàng)造。目錄管理制度是由于我國改革開放后，政府從全面管制型政府向有限服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)內(nèi)生了要求政府權(quán)力有限和公開的要求，而這一要求在制度上要求目錄管理予以確認(rèn)。在此過程中，各地方由于經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異導(dǎo)致了制度內(nèi)生時(shí)間和要求的不同，同時(shí)為了減少試錯(cuò)的成本，就必然要求一項(xiàng)制度在上升為國家層面的立法之前需要進(jìn)行地方法治試驗(yàn)。

(二)目錄管理制度的生成環(huán)境

我國幅員遼闊帶來地域之間的差別，這是我國制度構(gòu)建不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。地域之間市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育的不同情況直接決定了政府范圍的大小以及政府的強(qiáng)弱，如在市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育較好的地方，由于社會(huì)中介組織的完善和人民法治素養(yǎng)普遍偏高以及政府相對(duì)落后地方政府所面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題所帶來的唯GDP觀念較弱，所以對(duì)于政府公開和限制權(quán)力的要求較強(qiáng)，這必然導(dǎo)致當(dāng)?shù)貙?duì)于目錄管理制度的迫切性、數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)高于落后地區(qū)。這就為目錄管理的地方法治試驗(yàn)提供了外在環(huán)境。我國目錄管理制度地方法治試驗(yàn)的第二個(gè)生成環(huán)境是地方競(jìng)爭(zhēng)。地方競(jìng)爭(zhēng)最開始來源于改革開放后地方政府招商引資的需要，最開始的地方競(jìng)爭(zhēng)主要是在優(yōu)惠政策，而現(xiàn)在的地方競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在地方法治競(jìng)爭(zhēng)———地方通過構(gòu)建透明和公正的法治環(huán)境來吸引投資，甚至是法治建設(shè)本身就是地方競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)方面。目錄管理制度既符合構(gòu)建透明和公正的法治環(huán)境來吸引投資的要求，同時(shí)也是地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)方面。

(三)目錄管理制度生成的中國模式

中國改革開放后一項(xiàng)成功的制度生成模式便是先行先試，無論是農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還是城市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度都是在這種模式之下進(jìn)行的，可以說改革開放后的任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新幾乎都經(jīng)歷過先行先試這一個(gè)階段。從國務(wù)院2009年批復(fù)的《深圳市綜合配套改革總體方案》“一是對(duì)國家深化改革、擴(kuò)大開放的重大舉措先行先試;二是對(duì)符合國際慣例和通行規(guī)則，符合我國未來發(fā)展方向，需要試點(diǎn)探索的制度設(shè)計(jì)先行先試”可以看出先行先試在未來一段時(shí)間仍然是我國制度創(chuàng)新的重要模式。目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)也是目錄管理制度的先行先試，符合我國一貫的制度生成模式。

二、目錄管理制度地方法治試驗(yàn)的目的分析

(一)規(guī)范和監(jiān)督行政行為從而實(shí)現(xiàn)依法行政

行政法治從根本上講是法治在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是通過規(guī)范行政行為來實(shí)現(xiàn)依法行政的目的。所有有關(guān)目錄管理的地方立法文件都規(guī)定了依法行政這一目的，并且都是在規(guī)范性文件的第一條就開門見山地做出明確規(guī)定。具體在地方法治試驗(yàn)的文本表達(dá)上可以分為一下幾種:第一，明確規(guī)范行政行為從而推動(dòng)依法行政;第二，只明確規(guī)定規(guī)范行政行為;第三、明確規(guī)定依法行政，同時(shí)對(duì)規(guī)范行政行為進(jìn)行具體化。

(二)保障相對(duì)人的合法權(quán)益

只有部分地方立法明確涉及了保障相對(duì)人合法權(quán)益，在具體文本表達(dá)上可以分為兩類:第一、直接規(guī)定“維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，這是此類目的最為普遍和直接的表達(dá)方式;第二、許多地方立法并未明確表述為“維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”而規(guī)定將“建設(shè)‘服務(wù)型政府＇”作為目錄管理制度的目的之一。

(三)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

在行政領(lǐng)域推動(dòng)目錄管理制度本身就是踐行國家治理現(xiàn)代化和政府職能轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)，所以有部分地方立法將政府職能轉(zhuǎn)變作為目錄管理制度的目的。在具體文本表示上分為以下兩種:第一、明確規(guī)定“推定政府職能轉(zhuǎn)變”或者推動(dòng)行政(審批)改革，此類表述采取的地方較少;第二、通過規(guī)定建設(shè)“法治政府”和“服務(wù)型政府”來間接表述政府職能轉(zhuǎn)變，絕大多數(shù)的地方立法都采取這種方式。

(四)保障行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理

行政法的目的在于控制政府權(quán)力從而保障公民和其他組織的合法權(quán)益，而不是方便政府進(jìn)行行政管理，所以大多數(shù)地方立法并沒有將“保障行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”作為目錄管理制度的目的。但是也有個(gè)別地方仍將其作為目錄管理制度的目的之一。

三、目錄管理制度地方法治試驗(yàn)的制度前景

從前文的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，目錄管理的地方法治試驗(yàn)對(duì)于推動(dòng)我國法治建設(shè)，特別是行政法治建設(shè)具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。但是目前關(guān)于目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)也存在著不足，如立法目的仍然沒有完全擺脫管理的色彩、立法原則過于空泛、公眾參與的具體規(guī)定嚴(yán)重不足等。由于各個(gè)地方立法具有極大的差別，所以對(duì)于目錄管理地方法治試驗(yàn)的制度前景不可能像國家統(tǒng)一立法的制度一樣提出具體的措施，而是應(yīng)當(dāng)在注意目錄管理地方法治試驗(yàn)限度的基礎(chǔ)上，通過引入法治評(píng)估從文本－行文－觀念三個(gè)方面進(jìn)行完善。

(一)目錄管理制度地方法治試驗(yàn)的限度

1．邏輯上的限度。傳統(tǒng)意義上先行先試的地方立法試驗(yàn)主要是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，但是現(xiàn)行的地方立法試驗(yàn)雖然也有其經(jīng)濟(jì)的目的———營造良好的制度環(huán)境，但是需要注意的是現(xiàn)在的地方法治試驗(yàn)需要注重法治建設(shè)本身的獨(dú)立意義。目錄管理制度有利于營造一個(gè)公開透明、便民高效的投資環(huán)境，但是這只是其中一個(gè)并且不是最重要的目的，其最主要的目的在于推動(dòng)行政法治、保證公民和其他組織的合法權(quán)益。不然，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展就容易出現(xiàn)目錄管理制度的工具化，甚至于出現(xiàn)以目錄管理制度阻礙法治的發(fā)展。2．主體上的限度。倪斐認(rèn)為主體上的限度在于地方先行先試的地方法治試驗(yàn)主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在這方面卻因?yàn)楦鞣矫娴脑蚨鴦?dòng)力不足。的確，早期的地方法治建設(shè)的確是以東部發(fā)達(dá)地區(qū)為主的，但是目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)包含了除港澳臺(tái)、河南省、青海省和廣西區(qū)以外的28個(gè)省級(jí)行政區(qū)。但是這些地方試驗(yàn)大多集中在地方規(guī)范性文件，而地方政府規(guī)章只有4個(gè)。這對(duì)未來目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)提出了適當(dāng)提高效力層級(jí)的要求。3．內(nèi)容上的限度。目前關(guān)于目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)主要集中在行政審批、行政許可和重大事項(xiàng)決策領(lǐng)域。這就需要目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)不得違反行政許可法的原則以及行政許可法的禁止性規(guī)定，即不得地方保護(hù)主義、不得侵犯市場(chǎng)和社會(huì)的界限、不得侵犯公民的自由權(quán)。目錄管理制度地方法治試驗(yàn)在內(nèi)容上的第二個(gè)限度便是行政法的終極目的是保障公民和其他組織的合法權(quán)益，目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)不能違背這一原則，給公民和其他組織增加不符合法律規(guī)定的義務(wù)和不符合比例原則的損失。4．形式上的限度。目錄管理制度具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，這是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)以及目錄管理制度本身的特點(diǎn)決定的。但是，目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)也必須滿足形式法治的要求，最重要的就是在符合動(dòng)態(tài)調(diào)整原則的基礎(chǔ)上保障立法的穩(wěn)定性。

(二)目錄管理制度地方試驗(yàn)法治的評(píng)估

“在經(jīng)濟(jì)全球化的過程中，法治的理念和價(jià)值被廣泛承認(rèn)。從國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資合作，到人道援助的成效考慮，一國的法治狀況都受到相當(dāng)多的關(guān)注。在這種情況下，客觀和準(zhǔn)確地評(píng)估一國法治狀況就成為一種現(xiàn)實(shí)需要”，因?yàn)榧词故窍冗M(jìn)的立法理念和立法技術(shù)也并不一定能夠獲得良好的法律效果。有學(xué)者認(rèn)為“地方法治指標(biāo)體系可以在法治的“文本－行動(dòng)－觀念”三個(gè)層面和框架內(nèi)進(jìn)行具體設(shè)置”，目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)也應(yīng)該在三個(gè)層面上展開，當(dāng)然在對(duì)目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估之時(shí)需要注重公眾參與。第一，需要對(duì)目錄管理制度的文本進(jìn)行評(píng)估。首先，評(píng)估目錄管理制度是否符合行政法治的精神，重點(diǎn)在于是否規(guī)范政府權(quán)力和保證公民以及其他組織的合法權(quán)益;其次，評(píng)估管理制度的具體規(guī)定是否違反《行政許可法》等上位法;最后，評(píng)估目錄管理制度是否違反程序正義。第二，需要對(duì)目錄管理制度的實(shí)踐進(jìn)行評(píng)估。一方面需要對(duì)行政機(jī)關(guān)是否遵守目錄管理制度進(jìn)行評(píng)估，因?yàn)槟夸浌芾碇贫缺旧砭褪且粓?chǎng)行政機(jī)關(guān)的“自我革命”，如果行政機(jī)關(guān)不遵守，那么相關(guān)制度就會(huì)成為具文。另一方面也需要對(duì)公民和其他組織遵守情況進(jìn)行評(píng)估，這既可以為評(píng)估公民的法治觀念提供基礎(chǔ)，同時(shí)從某種程度上可以檢驗(yàn)?zāi)夸浌芾碇贫仁欠衿鸬搅吮忝竦淖饔?。第三，需要在目錄管理制度的觀念進(jìn)行評(píng)估。法律觀念直接影響到法律的遵從度，同時(shí)法律觀念也有利于法治信仰的形成，所以需要對(duì)目錄管理制度所帶來的法律觀念進(jìn)行評(píng)估，主要包括:有限政府、服務(wù)型政府、信息公開等.

結(jié)語

目錄管理制度的推行有利于樹立有限政府、服務(wù)型政府和陽光政府的理念，同時(shí)也有利于理清政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系。目錄管理制度的地方法治試驗(yàn)符合法律制度本身的生成邏輯和我國法律制度生成環(huán)境和模式。在地方立法試驗(yàn)已經(jīng)成為我國立法常態(tài)的時(shí)期，在目錄管理領(lǐng)域以地方法治試驗(yàn)推動(dòng)國家整體行政法治應(yīng)當(dāng)是一條切實(shí)可行的道路。

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作者:周漫漫 單位:貴陽中醫(yī)學(xué)院