河道采砂管理創(chuàng)新模式淺議

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摘要:砂石作為重要的建筑材料，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展工程建設(shè)對(duì)砂石的需求量急劇增大，河道采砂逐漸成為管理部門(mén)的工作難點(diǎn)、媒體關(guān)注的焦點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。文章闡述了朝陽(yáng)市強(qiáng)化河道采砂管理的工作實(shí)踐，以及在采砂管理方面的制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，為解決當(dāng)前存在的問(wèn)題提出河道采砂長(zhǎng)效監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞:河道采砂;創(chuàng)新模式;問(wèn)題分析;對(duì)策建議

朝陽(yáng)市東連工業(yè)城市群，西接京津翼經(jīng)濟(jì)圈，南臨渤海之濱，北依內(nèi)蒙古腹地，丘陵、山川、平原交錯(cuò)分布，地處E118°50＇19＇－121°17＇38＇、N40°35＇53＇－42°23＇21＇＇之間，總面積19736km2。境內(nèi)河網(wǎng)水系密布，主要有老哈河、青龍河、大凌河、小凌河等河流，其中流域面積超過(guò)100km2的有69條，總長(zhǎng)度2560km。調(diào)查顯示，大部分河流的輸沙能力較強(qiáng)，洪水陡漲陡落，具有明顯的季節(jié)性特征。大凌河、老哈河等大型河流，以及部分中小河流蘊(yùn)藏的砂石資源豐富［1］。多年來(lái)，朝陽(yáng)市突出抓好水生態(tài)文明建設(shè)和砂石資源的可持續(xù)利用，針對(duì)河道采砂管理工作積極探索創(chuàng)新，制定出臺(tái)了一系列制度和政策，推進(jìn)制度化、規(guī)范化全市采砂管理工作。同時(shí)，各級(jí)管理部門(mén)真抓實(shí)干、積極主動(dòng)作為，貫徹落實(shí)采砂管理政策，全市采砂管理秩序向好。

1河道采砂管理創(chuàng)新實(shí)踐

1.1完善管理政策，強(qiáng)化管理制度建設(shè)

為了全面落實(shí)市委市政府和省水利廳相關(guān)要求，市水利局加強(qiáng)采砂管理制度建設(shè)，先后制定了采砂權(quán)拍賣(mài)掛牌出讓辦法、采砂管理實(shí)施細(xì)則、采砂權(quán)出讓價(jià)款的分成體制和征收使用管理辦法等文件，河道采砂拍賣(mài)掛牌出讓和規(guī)劃計(jì)劃等制度開(kāi)始在全市范圍內(nèi)貫徹推行。在修訂河道管理?xiàng)l例過(guò)程中積極配合，不斷完善采砂管理保障體系，《遼寧省河道管理?xiàng)l例》理順了河道管理權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系，明確了河道管理權(quán)限和許可權(quán)限，增強(qiáng)了打擊處罰力度，管理要求進(jìn)一步的細(xì)化，該條例逐漸成為采砂管理的“基本法”。2014年，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)要求和采砂政策執(zhí)行時(shí)存在的問(wèn)題，市水利局修訂完善了相關(guān)政策，進(jìn)一步明確了河道清淤、工程用砂流程，將部分采砂規(guī)劃審批權(quán)限下方。2015年，采砂恢復(fù)保證金管理辦法的正式出臺(tái)，建立健全了采砂管理制度體系。

1.2明確管理主體，建立管理創(chuàng)新機(jī)制

一直以來(lái)，對(duì)于河道采砂管理市政府高度重視。為有效解決多頭管理、權(quán)責(zé)不清等河道采砂存在的問(wèn)題，2012年市政府頒布出臺(tái)了采砂管理辦法，要求實(shí)行屬地化管理和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。同時(shí)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)印發(fā)了調(diào)整采砂管理職責(zé)問(wèn)題的通知，提出由水利部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市河道采砂管理工作，會(huì)同有關(guān)部門(mén)與水行政主管部門(mén)擬定采砂管理相關(guān)政策。此外，市機(jī)構(gòu)編制會(huì)員會(huì)批復(fù)設(shè)立了市江河流域公安隊(duì)伍、管理機(jī)構(gòu)，明確了市江河流域公安隊(duì)伍和管理機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)打擊水事違法活動(dòng)及維持治安秩序，負(fù)責(zé)全市砂石資源監(jiān)管的職責(zé)。各地區(qū)積極探索，逐步建立了公安與水利聯(lián)合執(zhí)法、巡查等新制度，進(jìn)一步完善了全市江河流域管理體系。

1.3聯(lián)合巡查執(zhí)法，打擊非法采砂活動(dòng)

實(shí)踐表明，打擊非法采砂活動(dòng)以及強(qiáng)化河道采砂監(jiān)管的有效手段是公安與水利聯(lián)合巡查執(zhí)法，這已被各地區(qū)充分驗(yàn)證。目前，在全市范圍內(nèi)正逐步推廣聯(lián)合巡查執(zhí)法模式，連續(xù)3a市江河流域公安隊(duì)伍會(huì)同水利部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展打擊非法采砂專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，加大對(duì)違法違規(guī)案件查處打擊和河道采砂監(jiān)督管理力度，對(duì)非法采砂活動(dòng)實(shí)施合力打擊。調(diào)查顯示，在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)期間(2018－2020年)，全市對(duì)非法采砂行政罰款165.0萬(wàn)元、扣押設(shè)備72臺(tái)套、處理案件116件，為維護(hù)采砂管理秩序提供了重要保障。對(duì)于非法采砂行為《刑法》與現(xiàn)行水法律法規(guī)無(wú)有效銜接，在此情況下按照相關(guān)文件要求鑒定完成非法采砂案件8起，這為非法采砂的嚴(yán)厲打擊提供了強(qiáng)有力支撐。在公安、行政、河道等部門(mén)的共同努力下，有效遏制了朝陽(yáng)市河道濫采濫挖現(xiàn)象，明顯改善了河流生態(tài)環(huán)境和河道面貌［2－5］。

1.4嚴(yán)格采砂許可，探索管控有效措施

在開(kāi)展市本級(jí)采砂許可時(shí)市水利局要嚴(yán)格執(zhí)行《遼寧省河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)的行政行為和許可程序?qū)徍?，保證采砂許可的嚴(yán)肅性;監(jiān)督各地落實(shí)采砂許可各項(xiàng)制度，如采砂權(quán)公開(kāi)出讓、河道采砂計(jì)劃和規(guī)劃制度，對(duì)年度采砂計(jì)劃中未列入的河流(河段)，要堅(jiān)決禁止一些采砂經(jīng)營(yíng)行為，在確保供水、防洪、生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，對(duì)砂石資源進(jìn)行科學(xué)開(kāi)發(fā)。對(duì)于河道采砂管理，市水利局相繼頒布了一系列管理辦法，明確村水管員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，以及各級(jí)江河流域、河道公安部門(mén)和水政的責(zé)任，推進(jìn)“三位一體”(公安、水政、河道)巡查防控體系的建立，落實(shí)日常管理責(zé)任人和村、鄉(xiāng)、縣、市、省5級(jí)采砂巡查監(jiān)管隊(duì)伍，具體措施包括:對(duì)于許可砂場(chǎng)推行有獎(jiǎng)舉報(bào)和采砂公示牌制度，積極推行全過(guò)程采砂監(jiān)管和社會(huì)群眾砂場(chǎng)采砂監(jiān)督，北票市、凌源市、朝陽(yáng)縣等地區(qū)探索實(shí)施了采砂動(dòng)態(tài)監(jiān)管、視頻監(jiān)控試點(diǎn)建設(shè)，促使砂場(chǎng)運(yùn)行更加的規(guī)范化;對(duì)重點(diǎn)涉砂河段實(shí)行采砂監(jiān)管巡查制度，明確巡查要求與主體，各級(jí)防范違規(guī)非法采砂管理的能力得到明顯增強(qiáng)。同時(shí)，市水利局建立了考核激勵(lì)制度，通過(guò)加強(qiáng)采砂管理考核和監(jiān)督檢查，充分調(diào)動(dòng)了地區(qū)采砂監(jiān)管主動(dòng)性。

2現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

2.1河道管理范圍不清，采砂管理困難

受歷史條件、區(qū)域發(fā)展等因素限制，朝陽(yáng)市大多數(shù)河道都未完成確權(quán)化界。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，河道侵占、與河爭(zhēng)地等問(wèn)題日趨突出，特別是無(wú)堤防河道占河的現(xiàn)象普遍存在，這既增大了防洪工程的安全隱患和河道采砂管理的執(zhí)法難度，還使得管理部門(mén)不能依法行使管護(hù)權(quán)力，無(wú)法及時(shí)有效的處理違法行為［6］。調(diào)查顯示，朝陽(yáng)縣曾出現(xiàn)緊鄰河道采砂，但因管理權(quán)限不清無(wú)法確定執(zhí)法主體，未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的查處。

2.2采砂管理經(jīng)費(fèi)短缺，監(jiān)管能力薄弱

基層河道采砂巡查任務(wù)中，監(jiān)管工作點(diǎn)多面廣，加之管理單位籌資渠道不斷縮減及地方政府財(cái)力有限，采砂監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象普遍存在。調(diào)查顯示，2020年全市河道管理機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)，納入財(cái)政全額撥付比例不及50%，基層監(jiān)管人員缺乏，對(duì)河道采砂巡查監(jiān)管工作的開(kāi)展造成嚴(yán)重的制約。河道采砂監(jiān)管設(shè)備不足、管理人員缺少，對(duì)監(jiān)管執(zhí)法效果造成極大影響，雖然部分地區(qū)建立了砂場(chǎng)審批、規(guī)劃、拍賣(mài)制度，但非法采砂現(xiàn)象屢禁不止，衛(wèi)華采砂段亂采、偷采行為時(shí)有發(fā)生，有些砂坑清理不到位、回填不平整，加之在堤防保護(hù)范圍內(nèi)取砂等行為極大地威脅了河道行洪安全。受車(chē)輛、經(jīng)費(fèi)、人員等條件的限制，對(duì)于混合料開(kāi)采運(yùn)移、“螞蟻搬家”或“晝伏夜出”等時(shí)有發(fā)生的“游擊”式盜采活動(dòng)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法和管理能力。2.3法律法規(guī)不完善，打擊采砂犯罪難隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)建設(shè)、水利工程、交通道路等建筑用砂量急劇增加，砂石資源供需矛盾突出，并呈現(xiàn)出枯竭的發(fā)展趨勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)利益趨勢(shì)下盜采砂事件屢禁不止，并導(dǎo)致砂石資源的不斷流失。然而在河道采砂執(zhí)法和監(jiān)管具體工作中，由于采砂管理缺少完善的法律依據(jù)，加之無(wú)專(zhuān)門(mén)的司法解釋、缺乏與《刑法》的有效銜接等問(wèn)題，使得非法采砂犯罪打擊時(shí)存在定罪量刑難的問(wèn)題。雖然經(jīng)過(guò)多年的努力，對(duì)一些非法采砂行為按“非法采礦罪”進(jìn)行了探索打擊，但對(duì)一些非法采砂活動(dòng)特別是危及防洪工程及其設(shè)施安全的采砂活動(dòng)，還無(wú)法按照危害后果及其造成的破壞量刑定罪;按“非法經(jīng)營(yíng)罪”、“盜竊罪”處理的難度更大，可供借鑒的判例較少，對(duì)此司法機(jī)關(guān)也不愿意“冒險(xiǎn)”。

3河道采砂管理對(duì)策

3.1出臺(tái)有關(guān)政策，推進(jìn)確權(quán)化界

2018年以來(lái)，朝陽(yáng)市部分地區(qū)在水利局指導(dǎo)下積極開(kāi)展確權(quán)化界試點(diǎn)工作，但因缺少必要的資金支持、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一和土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜等問(wèn)題，僅僅依靠水利部門(mén)此項(xiàng)工作推進(jìn)困難。因此，建議出臺(tái)水利部門(mén)制定相應(yīng)的政策，明確要求河道管理范圍化界工作由各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織開(kāi)展，具體工作由財(cái)政、林業(yè)、國(guó)土等部門(mén)配合，水利部門(mén)牽頭組織;財(cái)政部門(mén)在財(cái)政預(yù)算中應(yīng)預(yù)留一定的化界工作經(jīng)費(fèi)，共享地籍調(diào)查成果或地籍資料調(diào)查使用費(fèi)，為順利開(kāi)展各項(xiàng)化界工作提供可靠保障［7］。

3.2加大經(jīng)費(fèi)保障，增強(qiáng)監(jiān)管能力

建議有關(guān)部門(mén)充分調(diào)研河道基層管理機(jī)構(gòu)的人員配置情況，綜合考慮區(qū)域特點(diǎn)、管理人與及河道建設(shè)要求，制定出臺(tái)管理人員編制設(shè)置和管理單位有關(guān)意見(jiàn)，將基層管理人員經(jīng)費(fèi)及管理單位運(yùn)行費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，持續(xù)加大采砂監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入，逐步轉(zhuǎn)變河道采砂“重建輕管”的局面，為實(shí)現(xiàn)河道采砂長(zhǎng)效監(jiān)管、非法采砂活動(dòng)的及時(shí)有效查處和日常巡查管理工作的正常開(kāi)展等提供資金保障［8－12］。

3.3充分調(diào)研分析，加強(qiáng)立法研究

建議積極開(kāi)展《刑法》與水法律法規(guī)有效銜接的調(diào)研，協(xié)調(diào)最高法院出臺(tái)司法解釋或適時(shí)爭(zhēng)取單獨(dú)增設(shè)“非法采砂罪”，在《刑法》中加入非法采砂內(nèi)容實(shí)現(xiàn)與水法律法規(guī)的優(yōu)先銜接。①對(duì)河道(水庫(kù))管理范圍內(nèi)的天然河砂明確規(guī)定歸國(guó)家所有，并納入礦產(chǎn)資源的范疇;②對(duì)河道管理范圍內(nèi)非法采砂并造成水利工程設(shè)施或砂石資源破壞的，可執(zhí)行《刑法》中的有關(guān)規(guī)定以“非法采礦罪”處罰，由市級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)或市水行政主管部門(mén)出具鑒定結(jié)論確定破壞砂石資源的具體數(shù)額;③對(duì)于禁采區(qū)以及在大壩、堤防等工程及其保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行采砂等違法活動(dòng)，達(dá)不到“非法采礦罪”標(biāo)準(zhǔn)而又威脅涉河工程安全的研究按“盜竊罪”處理的可行性。

4結(jié)論

采砂管理屬于河道管理的重點(diǎn)工作，由于任務(wù)中、戰(zhàn)線長(zhǎng)，采砂監(jiān)管受諸多不確定因素以及非法違規(guī)采砂限制，管理單位要切實(shí)做好采砂監(jiān)管各項(xiàng)工作，既需要全市各級(jí)管理單位積極探索實(shí)踐、不斷創(chuàng)新管理模式以及各級(jí)采砂管理人員建言獻(xiàn)策，還需要廣大群眾的大力支持和監(jiān)督。

作者:陳廣華 單位:朝陽(yáng)縣水利勘測(cè)設(shè)計(jì)隊(duì)