新公共管理政府會計改善理念

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一、合理界定政府會計的主體范圍

根據(jù)國際會計委員會的定義，政府會計是指用于確認、計量、記錄報告政府和政府單位財務收支活動及其受托責任的履行情況的會計體系。根據(jù)我國財政體制改革的方向和新公共管理理念，必將對我國的預算會計體系產(chǎn)生深刻的影響，這種變化不僅是名稱的變化，而是一種會計模式的根本性變革,更主要的是涉及會計主體的界定問題。美國政府會計理事會在第3號準則公告《政府報告主體的界定》中確定了以下基本標準：財務上相互依存，政府報告的組成單位不僅對政府具有財務負擔，而且還具有財務上的利益關系；管理授權，即政府報告主體有權直接或授權其他組織對組成單位進行監(jiān)督、管理：管理指派，即組成單位的主要管理人員必須由政府報告主體指派；業(yè)務活動的重要影響力，即政府報告主體對組成單位的業(yè)務經(jīng)營包括任務的指定和財務預算等能夠施加影響；財政事項的受托責任，這種責任主要可以從預算權力、財政管理和收入特征等方面予以判斷?，F(xiàn)階段我國政府預算會計是由總預算會計、行政單位預算會計和事業(yè)單位預算會計三大系統(tǒng)構(gòu)成，但由于我國的公有制經(jīng)濟國情，使得大量由政府投資由國有企業(yè)實施的資本行為，但這塊是否納入政府預算會計核算體系還存在爭議。對照新公共管理理論，筆者認為政府會計應以政府活動為本核算范圍內(nèi)，凡是政府活動引起的資金運動，就應該納入政府會計的核算范圍，也就是傳統(tǒng)意義上的總預算會計和行政單位預算會計，還包括由政府撥款的事業(yè)單位也應歸入政府會計的核算范圍,此外國有資本金也應納入政府會計的核算范圍。

二、明確政府會計責任及目標定位

國際會計師聯(lián)合會的《公立單位委員會研究報告第一號》明確了政府財務報告以下的目標：中央(聯(lián)邦)政府財務報告必須闡明政府或其下屬主體對財務事項和托管資源的責任，從而提供對決策有用的信息。美國政府會計準則委員會對美國州和地方政府會計和財務報告提出了全面目標、基本目標和具體目標等三個層次的目標。由此可見，不同的信息者對政府會計信息有不同的需求，因此，良好的政府會計系統(tǒng)應能夠提供使用者多樣化的要求。從這個角度來看，我國政府會計的會計責任應該是多元的和多層級的。首先是明確政府的公共主體責任。由于信息不對稱和利益的非一致性，公眾、公共資金的管理者(財政部門)和公共資金的使用者(用款單位)形成了雙重的委托關系，會計責任必須基于政府公共主體受托責任，形成清晰的公共資金運行路線；其次要明確將業(yè)績評價作為政府會計的會計責任，客觀真實地反映政府的“投入與產(chǎn)出”等公共行政績效；第三，應有助于形成社會公共信息，成為政府面向社會公眾公開內(nèi)部信息，接受外部監(jiān)督質(zhì)詢的重要途徑。如何定位政府會計責任和明確政府會計目標是我國政府會計改革的重中之重。基于會計責任要求，我國政府會計改革的目標應定位為：為政府有關部門、社會公眾、其他機構(gòu)及其他使用者提供評價政府公共受托責任和業(yè)績有用的信息，同時為經(jīng)濟和政治決策提供所需的信息，在這一總目標的指引下，按照便利性、公開性和效率性等原則，編報和披露具體的財務信息。

三、構(gòu)建以績效評價為導向的政府會計應計制記帳體系

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和經(jīng)濟全球化趨勢的來臨，績效預算改革必將成為我國預算改革、預算會計制度改革的一個必然方向。隨著新公共管理理論的興起，人們意識到政府的提供的公共產(chǎn)品也是有價值的，對其進行評價也是合理的，政府與市場在資源配置等方面有分工隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府按照市場經(jīng)濟的原則進行運做，提高政府進行有效決策的能力，并且對政府的運行績效評價，而這些都是收付實現(xiàn)制基礎的信息所不能滿足的。建立以績效為導向的政府會計需要改革現(xiàn)行的政府會計記賬基礎，應計制能較好的完成新公共管理主義有關的要求,為了全面反映政府的資金運動、政府財務狀況和對政府活動進行績效評價,完整反映政府的受托責任。由于應計制能夠全面反映政府的資產(chǎn)、負債和政府的受托責任，更好的幫助經(jīng)濟決策，因此無論是從政府職能轉(zhuǎn)變還是從國際合作的角度看，引入應計制勢在必行。由于收付實現(xiàn)制和應計制各有優(yōu)劣，只有將應計制和收付實現(xiàn)制有機結(jié)合起來，才能反映政府財務收支的全貌。目前應根據(jù)我國的國情,按照從收付實現(xiàn)制———修正的收付實現(xiàn)制———修正的權責發(fā)生制的順序循序漸進鋪開，在政府會計實行基金會計后，可以對不同的基金和賬戶群采用的不同計量重心和會計記賬基礎，實行多種記賬基礎并存，記賬基礎的改變將對我國政府會計的會計要素定義及確認、記錄和報告產(chǎn)生根本的影響。

四、建立健全規(guī)范的政府會計管理制度

一是建立完整、科學、規(guī)范的政府財務報告制度。完善的政府財務報告制度也是西方新公共管理運動的一項重要內(nèi)容。與政府預算結(jié)算報告不同，政府財務報告是對政府部門自用資金使用情況的一項監(jiān)督機制。許多國家已經(jīng)普遍建立了較為完善的政府財務報告制度，政府財務報告不僅反映預算收支，還要反映政府的資產(chǎn)和負債情況;不僅反映當年預算政策的執(zhí)行結(jié)果，還反映了以往決策累計的財務效應，是政府決策和公眾了解政府績效的重要信息來源。筆者認為，現(xiàn)階段建立健全我國政府會計財務報告制度應該從以下三個方面入手：一是選擇適當?shù)恼攧請蟾婺Ｊ?；二是建立充分、?guī)范、定期的政府財務信息披露機制；三是完善政府會計監(jiān)督機制。二是建立協(xié)調(diào)一致的政府預算會計制度。建立協(xié)調(diào)一致的政府預算會計制度是針對目前我國預算體系中存在著財政總預算會計、行政單位預算會計、事業(yè)范圍預算會計三者不協(xié)調(diào)的問題而提出的。解決這一問題的關鍵在于創(chuàng)新目前的預算會計制度，建立起協(xié)調(diào)一致的政府預算會計制度。一些學者認為，會計制度休系應涵蓋所有政府會計應當包含的內(nèi)容，不遺漏；各會計制度分別對政府會計內(nèi)容進行規(guī)范，不重復，不矛盾；生成的會計信息，應既便于分類匯總，又便于縱橫合并。這應該是今后預算會計制度改革的方向。

五、積極探索以現(xiàn)代基金制為基礎的政府會計模式創(chuàng)新

這里所講的基金與我國傳統(tǒng)預算會計的基金是有所區(qū)別的。美國政府會計準則委員會對基金的定義是：基金是一個自我平衡的財務或會計主體，記錄現(xiàn)金及其財務來源，并有相應的負債和剩余資產(chǎn)或余額，并且因特定的行為或項目的發(fā)生而產(chǎn)生相應的變動。其有三個明顯的特征：（1）目的性。即任何基金都必須依特定的目的或活動設立：（2）限制性。即任何基金的設立，基金財務資源籌集和運用都必須按國家法律、行政法令、資源提供者的限定予以限制；（3）廣泛的受托責任。即基金籌集與運用對立法機構(gòu)、資源提供者、政府及非營利組織的服務對象以及社會公眾負有政治的、經(jīng)濟的、法律的和社會的廣泛責任。在基金會計模式下，每一項具有限定用途的財務資源都作為單獨的會計主體，進行單獨記錄和報告，可以更好地貫徹專款專用原則，使各種具有專門用途的預算資金的界限更加清楚，便于加強政府和預算單位的財務管理。在披露以基金為會計主體的相關信息的同時，政府必須通過有效的方法，將基金會計主體的信息匯總，形成政府財務報告，完整反映整個政府的資產(chǎn)、負債以及財務收支情況，滿足新公共管理理論下的公眾知情權的需要。我國政府會計可以根據(jù)我國的實際情況，從加強公共財務管理和規(guī)范政府財務行為的需要出發(fā)，借鑒其他國家的經(jīng)驗，建立具有中國特色的政府基金會計模式。