優(yōu)化地方稅體系探思

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摘要：隨著原本地方稅體系的第一大稅種——營(yíng)業(yè)稅的取消，我國(guó)地方稅體系亟待優(yōu)化。從我國(guó)目前的地方稅體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方稅收收入總體規(guī)模較小且增長(zhǎng)速度相對(duì)緩慢，不利于地方政府履行各項(xiàng)職能。從短期來(lái)看，地方稅體系的優(yōu)化要側(cè)重于收入層面：房地產(chǎn)稅難以開(kāi)征并承擔(dān)地方稅主體稅種的職責(zé)，可以通過(guò)改造增值稅和消費(fèi)稅來(lái)保證地方政府的財(cái)政需求；但從長(zhǎng)期來(lái)看，還要注重地方政府的治理層面，強(qiáng)化地方的稅收治理能力。

關(guān)鍵詞：地方稅；地方稅體系；主體稅種

地方稅是相對(duì)于中央稅而言的，實(shí)際是按政府層級(jí)對(duì)稅收進(jìn)行劃分，主要是指：稅收收入歸屬權(quán)及稅收立法權(quán)都?xì)w屬于地方。而地方稅體系，就是包含多種地方稅的一個(gè)稅收系統(tǒng)。該體系包括兩大部分，一是主體稅種，可能有一個(gè)或多個(gè)；二是其他輔助稅種，可以是地方獨(dú)享稅也可以是中央和地方共享稅。按照上述定義，我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系是不健全的。隨著“營(yíng)改增”的全面推行，營(yíng)業(yè)稅這一原本的地方稅體系主體稅種已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)，同時(shí)也給地方帶來(lái)了1.5萬(wàn)億到2萬(wàn)億的稅收收入損失。地方財(cái)力不足，使原本稅收功能就弱的地方稅體系雪上加霜。短期來(lái)看，地方稅體系的優(yōu)化應(yīng)側(cè)重于籌集財(cái)政收入。

一、我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系包含14個(gè)稅種，按照稅收收入的劃分可分為兩大類(lèi)：在中央和地方分享稅收收入的稅種中，地方分享增值稅（不含進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分）稅收收入的50%；企業(yè)所得稅（除中國(guó)鐵路總公司以及各銀行總行和海洋石油企業(yè)繳納的部分）和個(gè)人所得稅（儲(chǔ)蓄存款利息所得的個(gè)人所得稅除外）的地方分享比例均為40%。其余稅種中：資源稅——除去海洋石油企業(yè)繳納的部分歸地方政府；城市維護(hù)建設(shè)稅——除了中國(guó)鐵路總公司、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸地方政府；印花稅——除證券交易印花稅，其他部分歸地方政府。可以看出，在“營(yíng)改增”之前，營(yíng)業(yè)稅毫無(wú)疑問(wèn)地承擔(dān)著地方稅主體稅種的職責(zé)，每年為地方稅稅收收入貢獻(xiàn)30%左右。而“營(yíng)改增”之后，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，地方分享到的國(guó)內(nèi)增值稅在地方稅收收入中的占比開(kāi)始上升，由原來(lái)的15%躍至40%；同時(shí)，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分享收入所占比重也有所上升但上升幅度較小；其他地方稅雖稅種繁多但規(guī)模普遍較小，且“營(yíng)改增”前后變化幅度不大。總的來(lái)說(shuō)，目前地方稅稅收收入中，僅共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）的地方分享部分就達(dá)到了地方稅收收入的60%左右，已然成為地方稅收收入的半壁江山。與此同時(shí)，隨著近些年來(lái)減稅降費(fèi)地不斷深入推行，地方政府財(cái)政支出壓力加大，相對(duì)零散的地方稅又難以滿(mǎn)足地方經(jīng)常性支出的需求，可能會(huì)催生“土地財(cái)政”、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等一系列問(wèn)題。因此，優(yōu)化我國(guó)的地方稅體系成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。然而地方稅體系的優(yōu)化是一個(gè)復(fù)雜而持續(xù)的過(guò)程，需要不斷根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整至當(dāng)前的相對(duì)最優(yōu)。目前優(yōu)化地方稅體系的短期目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于合理分配中央和地方之間的稅收收入，以此來(lái)保障地方政府的財(cái)力。

二、優(yōu)化我國(guó)地方稅體系的思考

為達(dá)到籌集財(cái)政收入的短期優(yōu)化目標(biāo)，需要注意的有兩點(diǎn)：一是要跳出必須盡快開(kāi)征房地產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的誤區(qū)；二是要將目光放在增值稅和消費(fèi)稅上，通過(guò)改造增值稅和消費(fèi)稅來(lái)為地方籌集收入。

（一）短期內(nèi)不應(yīng)局限于開(kāi)征房地產(chǎn)稅為主體稅種

地方稅主體稅種應(yīng)該對(duì)地方稅體系的發(fā)展起到導(dǎo)向作用，能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地為地方財(cái)政收入做出較大貢獻(xiàn)并調(diào)控地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；并且具有稅基廣且穩(wěn)定、稅收規(guī)模大、地方征管效率較高、符合受益原則等特點(diǎn)。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，目前并沒(méi)有地方稅稅種能夠擔(dān)起主體稅種的重?fù)?dān)，除共享稅外，當(dāng)前的地方稅種過(guò)于零散，籌集的收入在地方政府所有收入中占比較小，難以作為地方稅主體稅種。目前，被認(rèn)為最有可能成為地方稅主體稅種的是房地產(chǎn)稅。我國(guó)目前與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種有：房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，按過(guò)去幾年的數(shù)據(jù)，這幾項(xiàng)稅種的稅收收入加起來(lái)可達(dá)地方稅收收入的23%左右；而且房地產(chǎn)稅的稅基穩(wěn)定并符合受益原則。然而從短期來(lái)看，房地產(chǎn)稅難以承擔(dān)主體稅種的職責(zé)。原因主要有以下兩點(diǎn)：一方面，如果不開(kāi)征房地產(chǎn)稅而維持目前的制度，現(xiàn)有的房產(chǎn)稅等稅種難以維持地方財(cái)政收入的持續(xù)；如果不調(diào)整房地產(chǎn)稅體系而直接開(kāi)征房地產(chǎn)稅，會(huì)造成重復(fù)征稅、稅收負(fù)擔(dān)進(jìn)一步增加等問(wèn)題；即使對(duì)房地產(chǎn)稅收制度進(jìn)行徹底的改革，調(diào)整現(xiàn)行房地產(chǎn)稅體系，與之相關(guān)的稅收收入大概也只能維持目前水平，而不會(huì)大幅增加。另一方面，房地產(chǎn)稅收制度的方案設(shè)計(jì)也面臨重重困難，主要是難以進(jìn)行價(jià)值評(píng)估：我國(guó)目前的房地產(chǎn)登記制度不健全、專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重失衡、隱匿及轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。此外，在居民自有住房如何界定、是否在保有環(huán)節(jié)征稅、如何處理土地出讓金等方面，眾多學(xué)者也尚未達(dá)成共識(shí)。

（二）改造增值稅為中央稅、消費(fèi)稅為共享稅并開(kāi)征零售稅

一是增值稅：為確保地方既有財(cái)力不變，增值稅的央地分享比例在“營(yíng)改增”后由原來(lái)的25%提高到了50%。雖然這一定程度上減輕了地方壓力，調(diào)動(dòng)了地方積極性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將增值稅繼續(xù)作為共享稅會(huì)加劇地區(qū)之間的增值稅返還競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)資源配置。所以，我國(guó)需要改造現(xiàn)行增值稅，不再將其作為共享稅而是完全劃分為中央稅。具體的改造思路是：增值稅的征收環(huán)節(jié)不要延伸至零售環(huán)節(jié)，即在零售環(huán)節(jié)之前,仍然征收增值稅但要將其收入全部歸于中央；在零售環(huán)節(jié)之后，不再征收增值稅，而是按商品的價(jià)格征收零售稅,并將其收入全部歸于地方。這樣改造增值稅帶來(lái)的好處主要有三點(diǎn):首先，如果將零售環(huán)節(jié)之前的增值稅全額劃分為中央稅，會(huì)減少地方政府為吸引稅源而盲目鼓勵(lì)擴(kuò)大地方工業(yè)投資的行為；其次，可以減輕地區(qū)間的返還稅收競(jìng)爭(zhēng)，從而縮小地區(qū)間的財(cái)力差距，有助于各地區(qū)的均衡發(fā)展；最后，有助于轉(zhuǎn)變地方政府的執(zhí)政理念，促使地方政府從注重為生產(chǎn)者服務(wù)向?yàn)橄M(fèi)者服務(wù)轉(zhuǎn)變。二是消費(fèi)稅：我國(guó)消費(fèi)稅收入規(guī)?？捎^，2018年我國(guó)消費(fèi)稅收入達(dá)到10631.75億元，為地方政府籌集財(cái)政收入做出了較大貢獻(xiàn)。但值得注意的是，消費(fèi)稅不宜全部劃歸地方。因?yàn)橄M(fèi)稅與增值稅是互相配合發(fā)揮作用的，其中增值稅崇尚中性所以調(diào)節(jié)功能相對(duì)較弱；而消費(fèi)稅發(fā)揮了重要的調(diào)節(jié)功能。如果將消費(fèi)稅完全劃歸地方，中央會(huì)失去一個(gè)重要的稅收調(diào)節(jié)工具；而如果將其作為共享稅，則可以在為地方政府籌集財(cái)政收入、調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，提高資源配置的有效性。改造的具體思路是：首先，考慮到消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能，生產(chǎn)過(guò)程中的大部分消費(fèi)稅還是由中央集中征收，尤其是對(duì)特定產(chǎn)品，如成品油、白酒和卷煙征收的消費(fèi)稅。特別的是，對(duì)于白酒的消費(fèi)稅，歸屬中央的僅包括在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按比例征收的部分，而地方可以在零售環(huán)節(jié)對(duì)白酒征收定額消費(fèi)稅，收入歸地方；對(duì)于卷煙的消費(fèi)稅，歸屬中央的也僅包括在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按比例稅率征收的消費(fèi)稅，而在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的比例稅以及在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的定額稅，收入歸地方。其次，可以將小汽車(chē)的消費(fèi)稅與車(chē)輛購(gòu)置稅整合，不再在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)其征收消費(fèi)稅，而是按零售價(jià)格在零售環(huán)節(jié)以比例稅率對(duì)小汽車(chē)征收消費(fèi)稅，收入歸地方；最后，隨著地方征管水平的提高，由地方統(tǒng)一在零售環(huán)節(jié)征收其余產(chǎn)品的消費(fèi)稅也是可行的，同時(shí)可以適當(dāng)調(diào)整地方征收的消費(fèi)稅稅率。最后需要指出的是，上述改革方案都側(cè)重于短期內(nèi)為地方政府籌集財(cái)政收入，然而無(wú)論是改造增值稅還是消費(fèi)稅，甚至是開(kāi)征房地產(chǎn)稅，可能都無(wú)法完全取代原來(lái)的營(yíng)業(yè)稅在地方稅體系中的地位。要優(yōu)化我國(guó)的地方稅體系，從長(zhǎng)期來(lái)看，籌集財(cái)政收入的目標(biāo)和地方政府權(quán)力目標(biāo)要并重。即長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，在滿(mǎn)足地方財(cái)政需求的同時(shí)，提升地方政府的治理能力，使地方政府在本地區(qū)內(nèi)達(dá)到一定程度的稅收自治。這不僅需要將稅收管理權(quán)限適當(dāng)下放至地方政府，也需要完善相關(guān)配套措施，完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。

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作者:張瑞洋 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)