經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展地方稅體系構(gòu)建探究

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【摘要】健全地方稅體系是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)力保障與重要工具。文章以北京市地方稅體系為例，分析了目前地方稅體系存在著收入規(guī)模偏小，地方財(cái)政自給率低；地方稅權(quán)配置不充分，地方財(cái)政存在風(fēng)險(xiǎn)；地方稅改革相對(duì)滯后，不符合高質(zhì)量發(fā)展的要求等問題。要解決這些問題，應(yīng)打造以共享稅為主，專享稅為輔的地方稅體系；將政府間事權(quán)與支出責(zé)任法治化，完善財(cái)政管理體制；適當(dāng)賦予地方稅收管理權(quán)限，提升地方治理能力。

【關(guān)鍵詞】高質(zhì)量發(fā)展；地方稅體系；財(cái)政管理體制

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。稅收是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)力保障，也是重要的宏觀調(diào)控工具。進(jìn)一步深化財(cái)稅制度改革，是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2019年政府工作報(bào)告把“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅立法”作為深化改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一。北京正處在減量、提質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，隨著“營(yíng)改增”、大規(guī)模減稅降費(fèi)及疏解非首都功能，稅收減收效應(yīng)明顯，財(cái)政收入明顯放緩，而同期各方面資金需求旺盛，財(cái)政收支矛盾凸顯。地方稅體系的建設(shè)問題日趨迫切，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的地方稅體系勢(shì)在必行。

一、高質(zhì)量發(fā)展與地方稅體系構(gòu)建

（一）高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，首先要明確高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。單獨(dú)從經(jīng)濟(jì)范疇來(lái)理解，高質(zhì)量發(fā)展是在技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新條件下，資源配置效率顯著提高、產(chǎn)出數(shù)量增加、產(chǎn)出的品質(zhì)得到明顯提升，經(jīng)濟(jì)效益大大提高。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，高質(zhì)量發(fā)展還應(yīng)考慮社會(huì)、政治、生態(tài)、文化等諸多范疇。高質(zhì)量發(fā)展不僅僅包括經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，還包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)優(yōu)化、社會(huì)的公平與和諧發(fā)展、國(guó)家治理體系和治理能力的提升、生態(tài)的文明與可持續(xù)、文化價(jià)值觀的優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平和更可持續(xù)的發(fā)展，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。黨的十八大提出了“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”，從這個(gè)角度來(lái)看，高質(zhì)量發(fā)展和“五位一體”總體布局的要求是相適應(yīng)統(tǒng)一的。高質(zhì)量發(fā)展是系統(tǒng)性的重大變革，是以經(jīng)濟(jì)為核心的社會(huì)全方位發(fā)展。具體來(lái)講，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)包括“五大內(nèi)涵”。1.有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高全要素生產(chǎn)率。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)等可以通過實(shí)現(xiàn)資源重新配置來(lái)提高全要素生產(chǎn)率。表現(xiàn)為產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從低附加值產(chǎn)品為主轉(zhuǎn)向高附加值產(chǎn)品為主；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由資源、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向技術(shù)、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)為主；消費(fèi)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)改善升級(jí)，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高。2.社會(huì)公平與和諧，增進(jìn)社會(huì)福利。在收入分配上更好地協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)部門之間的平衡，優(yōu)化二次分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)分配的公平化、充分就業(yè)、人民生活水平的提高和社會(huì)福利的帕累托改進(jìn)，共享發(fā)展成果。3.國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是高質(zhì)量發(fā)展的制度保障，深化行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，提升行政執(zhí)行力，提升宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步增進(jìn)市場(chǎng)活力，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。4.文化價(jià)值觀的優(yōu)化。高質(zhì)量的文化建設(shè)必須堅(jiān)定文化自信，樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀，凝聚社會(huì)精神，營(yíng)造和諧社會(huì)氛圍。堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)文化傳承與文化引領(lǐng)力；深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，公共文化服務(wù)體系日趨完善，提升文化服務(wù)力。5.生態(tài)的文明與可持續(xù)。提出的“綠水青山就是金山銀山”生動(dòng)地描述了高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。高質(zhì)量的發(fā)展須伴隨自然環(huán)境的友好可持續(xù)。轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，培育新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，生態(tài)環(huán)境不斷治理和改善，由高排放、高污染轉(zhuǎn)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)，激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，人民的獲得感、幸福感不斷增強(qiáng)。

（二）地方稅體系與高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)濟(jì)從重視增速目標(biāo)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，中央政府承擔(dān)體制創(chuàng)新設(shè)計(jì)的任務(wù)，推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的政策環(huán)境、指標(biāo)體系，而地方政府層層向下，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府決策，具體推進(jìn)落實(shí)，如提供高效的公共服務(wù)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、精準(zhǔn)扶貧、污染防治等。在穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)方面地方政府須發(fā)揮積極主導(dǎo)作用。而地方政府職責(zé)的履行主要依賴于地方稅收收入。從地方政府收入的角度來(lái)說(shuō)，地方稅體系不僅包括現(xiàn)行稅種中的房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、煙葉稅、車船稅等由地方政府來(lái)征收的稅收收入，也包括中央地方共享體制下分享給地方的稅收收入。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、減稅降費(fèi)的背景下，健全地方稅體系，形成一個(gè)有活力、穩(wěn)定性強(qiáng)的地方收入體系，能夠形成對(duì)地方政府提供高效可持續(xù)的公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；同時(shí)解決大規(guī)模減稅降費(fèi)之后地方財(cái)力面臨的壓力，穩(wěn)定地方財(cái)政收入預(yù)期，緩解地方政府財(cái)力和支出責(zé)任的緊張局面；推動(dòng)稅收的宏觀調(diào)控作用發(fā)揮及對(duì)環(huán)保、收入分配的調(diào)節(jié)。因此，健全地方稅體系是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大助力。

二、北京市地方稅體系收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

（一）北京市地方稅收收入規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政收入的支撐作用分析

隨著“營(yíng)改增”、大規(guī)模減稅降費(fèi)及疏解非首都功能，北京市稅收收入增速明顯放緩。從表1可以看出，2015年稅收收入增速為10.43%，2016年稅收收入增速降至4.43%，主要原因是2016年5月1日北京市開始“營(yíng)改增”試點(diǎn)，北京市第三產(chǎn)業(yè)占比高，2018年已達(dá)81%，連續(xù)多年居全國(guó)之首?！盃I(yíng)改增”之前，地方財(cái)政對(duì)營(yíng)業(yè)稅依賴程度較高，“營(yíng)改增”后財(cái)政部制定了中央與地方增值稅收入劃分過渡方案，中央與地方增值稅分享比例調(diào)整為五五分成，稅收減收幅度較大。據(jù)測(cè)算，2018年北京市新增減稅降費(fèi)約400億元，2019年新增減稅降費(fèi)約1800億元，隨著大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的實(shí)施及北京市的產(chǎn)業(yè)疏解政策，北京市第二產(chǎn)業(yè)占比進(jìn)一步下降。2019年北京市財(cái)政收入為5817.1億元，增速0.5%，地方財(cái)政收入增速放緩。從表1中可以看出，2013年以來(lái)稅收收入占財(cái)政收入的比重逐年下降，但基本穩(wěn)定在85%以上?？梢姷胤蕉愂帐杖胧秦?cái)政收入的重要組成部分。持續(xù)穩(wěn)定的地方稅收入是財(cái)政收入穩(wěn)固增長(zhǎng)的基石，也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量健康發(fā)展。

（二）北京市地方稅收入對(duì)地方可支配財(cái)力的保障作用分析

2018年全國(guó)財(cái)政支出21萬(wàn)億元，支出規(guī)模進(jìn)一步加大，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)10.9%。從表2可以看出，2009年以來(lái)，北京市財(cái)政支出逐年增加。穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政支出規(guī)模是落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，聚焦保障重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)、集中財(cái)力落實(shí)重大事項(xiàng)和重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)北京市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。同時(shí)可發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)地方稅收收入占財(cái)政支出的比重穩(wěn)定在70%左右，地方稅收收入是地方可支配財(cái)力的重要保障，為地方政府完成事權(quán)責(zé)任提供財(cái)力基礎(chǔ)。構(gòu)建完善的地方稅體系，合理豐富地方政府稅收收入，有利于緩解地方財(cái)政資金緊張的矛盾，促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)，提升地方政府治理能力，有效推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）北京市稅源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與行業(yè)結(jié)構(gòu)分析

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)的結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化，直接影響稅源結(jié)構(gòu)。北京市第三產(chǎn)業(yè)占比大，第三產(chǎn)業(yè)2017年組織稅收收入10726.4億元，2018年組織稅收收入10836.0億元，在北京市組織全部稅收收入中占比分別為86.5%和85.6%。在行業(yè)結(jié)構(gòu)上，第三產(chǎn)業(yè)中的金融業(yè)為稅收收入貢獻(xiàn)最大的行業(yè)，組織的稅收收入占全部稅收收入的比重最大，年與2017年相比，交通、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)及郵政業(yè)和信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)增速較快。分析稅源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)于地方稅體系的優(yōu)化及新財(cái)源的培育選擇具有重要意義。

三、我國(guó)地方稅體系存在的問題

（一）地方稅收規(guī)模偏小，地方財(cái)政自給率低

“營(yíng)改增”后，地方稅缺乏主體稅種，收入籌集能力進(jìn)一步下降，地方稅收規(guī)模偏小。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、化解地方政府債務(wù)防風(fēng)險(xiǎn)和減稅降費(fèi)大背景下，地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不變，進(jìn)一步加劇了地方政府的財(cái)政緊張。以北京市為例，近年來(lái)稅收收入占一般公共預(yù)算支出的比重大體上逐年下降，2018年該比例僅為66.77%，可見地方稅收收入在滿足財(cái)政支出方面的能力進(jìn)一步削弱，而公共衛(wèi)生、教育、社保等方面的剛性支出不變甚至?xí)S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展小幅度增長(zhǎng)。財(cái)政自給率指標(biāo)可以較好地反映地方財(cái)政的“造血功能”，地方政府財(cái)政自給能力=地方財(cái)政預(yù)算收入/地方財(cái)政預(yù)算支出，其中預(yù)算收入包括稅收收入和非稅收入。由表4可以看出，北京市地方財(cái)政的自給能力不斷下降，差額部分主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，積累了公共風(fēng)險(xiǎn)。從稅收收入結(jié)構(gòu)上來(lái)看，地方稅收缺乏收入占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)且穩(wěn)定的獨(dú)享稅種，地方稅中小稅種數(shù)量多、規(guī)模小、征管難度大，從表5可以看出，北京市一般公共預(yù)算收入主要依賴于增值稅、所得稅等共享稅，影響了地方政府收入來(lái)源的穩(wěn)定性。

（二）地方稅權(quán)配置不充分，地方財(cái)政存在風(fēng)險(xiǎn)

1994年分稅制改革，我國(guó)的稅收立法權(quán)高度集中在中央，開停征、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、稅法的解釋權(quán)基本都集中在中央政府，地方政府在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)，可對(duì)部分小稅種的稅率進(jìn)行選擇與調(diào)整，地方政府缺乏稅收管理權(quán)限，不利于進(jìn)行宏觀調(diào)控、收入再分配及保護(hù)環(huán)境。由于各地的資源稟賦的差異及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、發(fā)展特色的不同，各地在進(jìn)行稅收管理時(shí)采用一刀切的稅收政策，尤其是涉及區(qū)域的稅收優(yōu)惠政策，不利于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。地方財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，不利于提升地方政府的治理能力，應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在稅收征管方面，無(wú)法因地制宜，不利于提高稅收的經(jīng)濟(jì)效率。

（三）地方稅改革相對(duì)滯后，不符合高質(zhì)量發(fā)展的要求

從地方稅內(nèi)容上來(lái)看，現(xiàn)行地方稅體系中部分稅種改革滯后，功能弱化，如耕地占用稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例較為老舊，與目前的高質(zhì)量發(fā)展存在諸多不適應(yīng)之處。從稅收功能上來(lái)看，目前稅制結(jié)構(gòu)中征收環(huán)節(jié)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的稅種多，在保有環(huán)節(jié)的稅種較少，間接稅多，直接稅少，不利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)。從稅收法治的角度來(lái)看，近兩年稅收立法的步伐不斷加快，但仍有部分地方稅小稅種未完成立法，完善地方稅體系，加快稅收立法，有利于優(yōu)化稅收法制環(huán)境，推進(jìn)依法治稅，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

四、適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建地方稅體系的思路

（一）打造以共享稅為主，專享稅為輔的地方稅體系

隨著“營(yíng)改增”的落地，增值稅成為中央地方共享稅，央地分享比例為50：50，在地方政府稅收收入中共享稅已占據(jù)50%以上的比例，我國(guó)已進(jìn)入“大共享稅”時(shí)代。中央與地方的分享比例直接影響地方政府的稅收收入，因此需科學(xué)設(shè)定共享稅的收入分享機(jī)制，穩(wěn)定分享比例，適當(dāng)提高地方政府的分享比重，保障地方基礎(chǔ)財(cái)源。在獨(dú)享稅方面，因地制宜，根據(jù)各地資源稟賦的差異合理確定地方稅主體稅種，積極培育建設(shè)稅源，賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)，有效調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性，拓展地方財(cái)源。通過打造以共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系，實(shí)現(xiàn)央地財(cái)力關(guān)系協(xié)調(diào)，有效推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）政府間事權(quán)與支出責(zé)任法治化，完善財(cái)政管理體制

黨的明確提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。首先應(yīng)完善財(cái)政管理體制，以法律法規(guī)的形式明確中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任，尤其是省級(jí)以下的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，減少目前事權(quán)下沉嚴(yán)重、基層財(cái)政壓力過大的局面，也避免事權(quán)與支出責(zé)任劃分的隨意性，保持政策的連貫性及政策效果。其次，適度加大中央事權(quán)和支出責(zé)任，減輕中央政府轉(zhuǎn)移支付的壓力，促進(jìn)區(qū)域間財(cái)力與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后建立事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，需要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)，需要地方政府不斷提供滿足人們需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，充分發(fā)揮地方政府的積極性與主動(dòng)性，統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合。

（三）適當(dāng)賦予地方稅收管理權(quán)限，提升地方治理能力

首先，在保持中央政府稅收立法權(quán)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)資源稟賦與差異，賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限，如在一定范圍內(nèi)的政策選擇空間、稅收減免等優(yōu)惠事項(xiàng)，形成各具特色的地方稅體系。以個(gè)人所得稅為例，稅法中對(duì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)及專項(xiàng)附加扣除比例，可設(shè)定一定的范圍允許地方政府在范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能。其次，加快地方稅立法的進(jìn)程，增加直接稅的比重。梳理現(xiàn)行各地方稅種，合理的可將暫行條例上升為法律，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，改革進(jìn)行新的立法，是滿足下一步財(cái)稅體制改革的需要。通過適當(dāng)賦予地方稅收管理權(quán)限，可以有效提升地方的治理能力，調(diào)整政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

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作者:丁春玲 單位:北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院