文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策

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一、支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策存在的問題

(一)財(cái)政政策扶持重點(diǎn)不突出

近年來，各地紛紛出臺促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，但對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的范圍界定不統(tǒng)一，大都較寬泛，包括了北京、上海、深圳等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的城市。這在一定程度上反映了區(qū)域間文化資源的差異，也體現(xiàn)了各地的不同傾向。但文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)范圍界定過寬，使財(cái)政政策支持的重點(diǎn)不突出。按照《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)目錄》，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至一些群眾性文化事業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)也列入其中。由于范圍過大，扶持項(xiàng)目中，個(gè)別項(xiàng)目屬文化產(chǎn)業(yè)，但創(chuàng)意性不足，有些項(xiàng)目創(chuàng)新性較強(qiáng)，但缺少文化內(nèi)涵。從調(diào)查看，融資困難、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力、房租壓力大是文化創(chuàng)意企業(yè)面臨的三大難題。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)屬于管理體制方面的問題，知識產(chǎn)權(quán)是文化創(chuàng)意產(chǎn)品的核心，沒有完善的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)就難以實(shí)現(xiàn)大發(fā)展。融資困難是中小企業(yè)的通病，中小文化創(chuàng)意企業(yè)由于經(jīng)營成果難以把握，盈利來源不穩(wěn)定，融資更是難上加難。文化創(chuàng)意企業(yè)對房租異常敏感，北京市幾個(gè)自發(fā)形成的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，如798藝術(shù)區(qū)、宋莊畫家村等，其初期集聚的主要原因在于房租成本較低，便于創(chuàng)業(yè)者的進(jìn)入。但大城市往往寸土寸金，辦公用房的購買和租用成本往往使中小企業(yè)難以承受。因此，財(cái)政資金要發(fā)揮引導(dǎo)性和杠桿作用，找準(zhǔn)重點(diǎn)，在促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到四兩撥千斤的作用，解決制約文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。財(cái)政政策支持范圍過寬也容易助長產(chǎn)業(yè)雷同現(xiàn)象。國家越來越重視文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各地區(qū)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的積極性大大提高，紛紛制定發(fā)展規(guī)劃，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。由于區(qū)域間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各地區(qū)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在趨同現(xiàn)象。以北京市和相鄰的天津市、河北省為例，就有9個(gè)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展動漫產(chǎn)業(yè)。財(cái)政政策應(yīng)支持具有區(qū)域比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，如果對所有的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)都進(jìn)行扶持，會使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的競爭力得不到有效提升，而劣勢產(chǎn)業(yè)本無競爭優(yōu)勢，政策投入也可能是無效的。

(二)財(cái)政政策針對性不夠

各地區(qū)現(xiàn)有支持政策基本上采取“一刀切”模式，即采取一定標(biāo)準(zhǔn)，入圍的企業(yè)就可以得到支持，這種支持模式更多地起到的是“錦上添花”而不是“雪中送炭”的作用。在一系列的標(biāo)準(zhǔn)之下，入圍企業(yè)多是規(guī)模相對較大、發(fā)展相對成熟的企業(yè)，而小微企業(yè)以及處于發(fā)展初期的企業(yè)則很難得到扶持。但前者具有一定的競爭力，政策扶持要么是錦上添花，要么會使企業(yè)形成“等靠要”的思想，不利于其在市場競爭中成長;而后者競爭力薄弱，容易在市場競爭中夭折，應(yīng)是政策扶持的重點(diǎn)。財(cái)政支持政策缺乏針對性也與對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)認(rèn)識不清有關(guān)，且現(xiàn)有政策對不同特點(diǎn)的文化創(chuàng)意企業(yè)的區(qū)分不夠。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)體系，包括若干子產(chǎn)業(yè)，它們雖然都具備文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特征，即創(chuàng)新性、文化性和產(chǎn)業(yè)性，但在市場結(jié)構(gòu)、組織方式、市場績效、外部性強(qiáng)弱等方面仍然存在很大差距。如，廣告策劃和電影制作，前者適合中小企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，后者則適合規(guī)模較大的企業(yè);新聞出版和建筑設(shè)計(jì)，前者具有較強(qiáng)的外部性，后者基本上沒有外部性。正因?yàn)楦鳟a(chǎn)業(yè)具備不同的特點(diǎn)，所以制定財(cái)稅支持政策要體現(xiàn)足夠的區(qū)分度。

(三)對財(cái)政補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識不深入

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府干預(yù)能夠在一定程度上彌補(bǔ)市場失靈，但在市場有效的情況下，政府的干預(yù)就有可能干擾市場配置資源的信號，使市場出現(xiàn)人為的失靈。如，原創(chuàng)性環(huán)節(jié)、技術(shù)含量高的行業(yè)需要政府資金支持，投資風(fēng)險(xiǎn)大的行業(yè)需要政府資金擔(dān)保。而對一些市場化程度較高的行業(yè)如廣告業(yè)、印刷業(yè)等，依靠市場調(diào)節(jié)就可良好發(fā)展，無需政府作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)來扶持。政府干預(yù)的兩面性，意味著對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策支持如果不加以選擇和優(yōu)化，容易產(chǎn)生消極后果，如，有的文化創(chuàng)意企業(yè)可能更關(guān)心如何獲得財(cái)政支持而不是去吸引客戶關(guān)注，有些文化創(chuàng)意企業(yè)在未能形成有效盈利途徑的情況下，過度依賴政府扶持，可能出現(xiàn)層層外包、坐吃財(cái)政補(bǔ)貼的問題。

二、完善扶持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策的建議

(一)明確財(cái)政政策支持的范圍與重點(diǎn)

1.明確界定財(cái)政政策支持的范圍，按特定標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)縮小政策覆蓋面，合理界定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)范圍。應(yīng)緊扣文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性和文化性的屬性，剔除不具備這兩個(gè)基本屬性的產(chǎn)業(yè)。這并不意味著要拋棄這類產(chǎn)業(yè)，而是沒有必要對它進(jìn)行特殊扶持。應(yīng)遵循商品市場、要素市場的供求機(jī)制來發(fā)展壯大文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)，它源于文化產(chǎn)業(yè)，但又超越文化產(chǎn)業(yè)。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)與高科技相結(jié)合的新興產(chǎn)業(yè)。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)具有三個(gè)基本特征:一是文化性。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的一部分，其產(chǎn)品是附加創(chuàng)意的文化產(chǎn)品。如果沒有一定的文化底蘊(yùn)，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)便是無源之水。二是創(chuàng)新性。創(chuàng)新性是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)別于傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特征。如果缺少創(chuàng)新性，即使該產(chǎn)業(yè)具有文化特征，也難以成為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。三是產(chǎn)業(yè)性。一些應(yīng)歸于“文化事業(yè)”甚至不屬于“文化產(chǎn)業(yè)”的行業(yè)不應(yīng)歸入其中。如，文化保護(hù)和文化設(shè)施服務(wù)、群眾文化服務(wù)屬于公益性文化事業(yè)，應(yīng)由財(cái)政予以保障，而不應(yīng)享受產(chǎn)業(yè)性政策。產(chǎn)業(yè)性要求文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)應(yīng)與公益性文化事業(yè)區(qū)別開來，同時(shí)生產(chǎn)某種物質(zhì)或精神產(chǎn)品的主體應(yīng)與其他主體有明確的界限。如，北京市的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中，有些行業(yè)具有公益性或半公益性，并不適合進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，如博物館、紀(jì)念館、一般性廣播與電視服務(wù)、衛(wèi)星傳輸服務(wù)、文化性社會團(tuán)體等;有些文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的類別過于寬泛，如新聞業(yè)作為一個(gè)小類，其涉及面較寬，報(bào)刊、廣播、電視等都涉及新聞業(yè)。因此，支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策應(yīng)把范圍集中于充分體現(xiàn)文化與創(chuàng)新相整合，同時(shí)具有產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)。

2.政策支持應(yīng)突出區(qū)域特點(diǎn)，塑造比較優(yōu)勢。在扶持企業(yè)選擇上要突出區(qū)域特色，避免與其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)雷同。區(qū)域間的文化資源稟賦不同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)就應(yīng)有所不同。各區(qū)域應(yīng)適當(dāng)控制文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)量與規(guī)模，避免“大而全”，不能有利可圖就盲目推動。應(yīng)在對創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)消費(fèi)市場充分研究的基礎(chǔ)上，把握大眾的文化需求，對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)做好準(zhǔn)確的市場定位和詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃，再進(jìn)行有針對性的扶持。

3.對原創(chuàng)能力較強(qiáng)的文化創(chuàng)意企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。財(cái)政政策支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)應(yīng)明確定位為自主創(chuàng)新，將重點(diǎn)放在創(chuàng)意的形成及創(chuàng)意企業(yè)的孵化體系支撐方面。一方面，通過財(cái)政政策支持創(chuàng)意企業(yè)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，引導(dǎo)企業(yè)的資本投入，增強(qiáng)其自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力。另一方面，應(yīng)創(chuàng)造較寬松的政策環(huán)境，推動各類創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的孵化能力、創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)集群聚合能力的提升。如，根據(jù)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，將政策優(yōu)惠延伸到創(chuàng)意研發(fā)及市場轉(zhuǎn)化階段，提高研發(fā)加計(jì)扣除的比重;對創(chuàng)意企業(yè)進(jìn)口必要生產(chǎn)設(shè)備給予相應(yīng)優(yōu)惠;允許符合條件的創(chuàng)意企業(yè)按其銷售收入提取一定比例的創(chuàng)意開發(fā)基金，建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度。

(二)增強(qiáng)財(cái)政扶持政策的針對性

應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)，選擇優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)，并采取多種措施予以重點(diǎn)扶持，力求在一定時(shí)期內(nèi)形成優(yōu)勢行業(yè)?？砂雌髽I(yè)成長階段進(jìn)行針對性扶持。企業(yè)發(fā)展初期，資金少、規(guī)模小，從銀行等金融機(jī)構(gòu)得到貸款的可能性小，融資的途徑和方式有限，這類企業(yè)應(yīng)是財(cái)政資金扶持的重點(diǎn)。隨著企業(yè)規(guī)模和實(shí)力的壯大，企業(yè)的融資渠道也相應(yīng)拓寬，尤其可通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持，使企業(yè)用較少的成本獲得大量資金。處于成長期的企業(yè)應(yīng)以銀行信貸等間接融資為主。當(dāng)企業(yè)發(fā)展到一定程度，具備在資本市場融資的條件，可考慮上市融資，在短期內(nèi)迅速擴(kuò)大資金規(guī)模，在合理運(yùn)用資金的基礎(chǔ)上，使企業(yè)成長產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)可細(xì)分為核心產(chǎn)業(yè)、外圍產(chǎn)業(yè)和邊緣產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以此進(jìn)行分類支持。核心產(chǎn)業(yè)中創(chuàng)意主體占據(jù)重要地位，主要包括廣播電視電影業(yè)，廣告會展業(yè)，軟件、網(wǎng)絡(luò)及計(jì)算機(jī)服務(wù)，藝術(shù)品交易，設(shè)計(jì)服務(wù)，休閑娛樂六大產(chǎn)業(yè)。這六大產(chǎn)業(yè)在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)五大主體(創(chuàng)意主體、制作主體、傳播主體、服務(wù)主體和延伸主體)中，最能體現(xiàn)“創(chuàng)意”這一核心特征，充分體現(xiàn)了文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的基本特點(diǎn)。這類產(chǎn)業(yè)應(yīng)是財(cái)政扶持的重點(diǎn)。外圍產(chǎn)業(yè)主要有文化旅游業(yè)、新聞出版業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和產(chǎn)值都在整個(gè)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)體系中占有重要地位，但由于這些產(chǎn)業(yè)的“創(chuàng)意性”較弱，市場化程度有待提高，尤其是新聞出版業(yè)的管制還較為嚴(yán)格，應(yīng)將其列入外圍產(chǎn)業(yè)。邊緣產(chǎn)業(yè)主要由傳播服務(wù)及相關(guān)服務(wù)業(yè)構(gòu)成，包括為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群提供輔助服務(wù)的各種相關(guān)支撐機(jī)構(gòu)及使文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群可持續(xù)發(fā)展所需的各類基礎(chǔ)設(shè)施和配套機(jī)構(gòu)，文化科技與科研、文化經(jīng)紀(jì)與等。對于邊緣產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前應(yīng)以規(guī)范為主。

(三)探索更有效的財(cái)政扶持機(jī)制

應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r探索建立更有效的扶持機(jī)制。一是探索財(cái)政扶持資金滾動使用機(jī)制。財(cái)政扶持資金的無償使用一方面會使企業(yè)產(chǎn)生“等靠要”的思想，另一方面也會無形中造成市場的不公平競爭，有違政府維護(hù)市場公平的職能。應(yīng)探索財(cái)政扶持資金滾動使用機(jī)制，使財(cái)政資金在促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，能夠分享企業(yè)發(fā)展的回報(bào)，形成促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。二是探索階梯式補(bǔ)貼模式?，F(xiàn)行扶持政策存在“一刀切”問題。應(yīng)對申報(bào)且符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，通過專家評審的方式擇優(yōu)予以支持。單一的標(biāo)準(zhǔn)和主觀評價(jià)模式不利于財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮。應(yīng)制定階梯式補(bǔ)貼模式，設(shè)置多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對于符合不同標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)予以不同程度的支持。三是財(cái)政扶持政策的制定應(yīng)著眼于提高文化創(chuàng)意企業(yè)的市場價(jià)值和投融資能力。應(yīng)從給予文化創(chuàng)意企業(yè)被動的資金支持，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹С制涓咧鲃有缘难邪l(fā)和銷售活動，著力搭建文化創(chuàng)意企業(yè)的交流平臺，讓文化創(chuàng)意成果與市場更加有效地結(jié)合。改變財(cái)政資金直接補(bǔ)貼企業(yè)的方式，引導(dǎo)更多的財(cái)政資金以市場化方式投入和運(yùn)作，如，通過設(shè)立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專家委員會承擔(dān)專業(yè)評審職能、與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作發(fā)起共同基金投資文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

作者：胡若癡 武靖州 單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究院 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所