應(yīng)急財政資金管理問題及對策探討

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摘要：近幾年，我國頻繁遭遇突發(fā)公共事件，應(yīng)急資金的緊急需求和大量撥付無疑給國庫支付造成了極大壓力。而應(yīng)急財政資金作為我國應(yīng)急保障體系建立過程中的重要環(huán)節(jié)，對保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序等方面都有著極為重要的作用。因此，文章從我國應(yīng)急財政資金的來源出發(fā)，結(jié)合實際情況提出了應(yīng)急財政資金管理面臨的一些問題，從資金規(guī)模、籌集比例、管理制度和使用監(jiān)督這四個方面進(jìn)行分析，繼而展開對應(yīng)急財政資金的管理問題及對策研究。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；應(yīng)急財政資金；對策

一、應(yīng)急財政資金的來源

應(yīng)急財政資金作為國家財政資金的一種，主要在應(yīng)對突發(fā)公共事件時發(fā)揮財政應(yīng)急保障功能。從突發(fā)公共事件的特點來看，一般都具有不確定性、擴散性、威脅性、資源有限性。因此，應(yīng)急財政資金在防御監(jiān)測、救援恢復(fù)等方面的使用效率決定了應(yīng)急管理的效率。目前，我國應(yīng)急財政資金主要分為兩大類。

（一）常規(guī)應(yīng)急財政資金1.預(yù)備費《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）第四十條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的1%~3%設(shè)置預(yù)備費。”根據(jù)現(xiàn)代預(yù)算審慎管理原則，預(yù)備費作為后備性基金，主要為臨時性、緊急性資金支出需求而設(shè)置，未預(yù)先確定其具體用途。我國的預(yù)備費主要由中央預(yù)備費和地方預(yù)備費兩部分組成，納入預(yù)算范圍內(nèi)的預(yù)備費不完全等同于應(yīng)急財政資金，它可用于不可預(yù)測的突發(fā)公共事件的重大支出，也可用于任何當(dāng)年未列入財政預(yù)算支出的政府支出。2.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指各級財政通過超收安排的具有儲備性質(zhì)的基金，用于彌補短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口。其作為應(yīng)急財政資金的常規(guī)來源，根據(jù)預(yù)算平衡情況在安排年初預(yù)算時調(diào)入并安排使用，這在一定程度上避免了面對突發(fā)公共事件時臨時調(diào)撥資金和擠占其他財政支出項目的情況出現(xiàn)。

（二）非常規(guī)應(yīng)急財政資金1.專項轉(zhuǎn)移支付重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，財政預(yù)算支出通常無法滿足實際的應(yīng)急需求。因此，財政部以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等作為基本依據(jù)，按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分，單獨安排專項資金來幫助下級政府處理區(qū)域大、影響廣的突發(fā)公共事件。2.捐贈資金捐贈資金主要有國內(nèi)捐贈和國際援助兩類，通常由民政部門負(fù)責(zé)接收。國內(nèi)捐贈資金是國內(nèi)社會各界人士自愿、無償、義務(wù)捐贈的資金；國際援助資金是其他國家（地區(qū)）和國際組織在突發(fā)公共事件期間捐贈的資金。這類資金在應(yīng)急管理體系中對應(yīng)急財政資金起到查缺補遺的輔助作用。

二、應(yīng)急財政資金管理存在的問題

結(jié)合近年來應(yīng)對一系列突發(fā)公共事件的情況，可見我國應(yīng)急財政資金在管理和使用中存在以下共性：

（一）資金規(guī)模1.來源相對單一我國基于現(xiàn)實需要已設(shè)置了預(yù)備費，但預(yù)備費的法定計提比例較低，在整個國家的應(yīng)急支出總額中所占比例較小。而實際情況表明，我國對于突發(fā)公共事件的巨大資金需求又主要來源于財政保障。相對其他國家而言，我國應(yīng)急管理資金的來源具有局限性，缺乏金融資本的參與。2.數(shù)額不確定性由于在公共突發(fā)事件發(fā)生時，用于應(yīng)急管理的資金數(shù)額不確定，所以計提的預(yù)備費和其他財政為主的預(yù)算內(nèi)資金無法完全應(yīng)對。而預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和專項轉(zhuǎn)移支付在安排和使用時也都具有不確定性，這直接導(dǎo)致了實際形勢與財政狀況存在較大差異，不能完全起到應(yīng)急保障作用。國內(nèi)外無償捐贈資金數(shù)額更是難以滿足突發(fā)公共事件對資金的巨大需求。

（二）籌集比例1.財政資金以外的應(yīng)急資金少對于可預(yù)見、可控制的費用，我國財政部門通常以安排財政預(yù)算的方式解決或者在財政資金范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)撥。但由于該類公共事件的突發(fā)性特征，短期內(nèi)所需的大量資金無法完全依賴于公共財政支付。為避免擠占其他財政預(yù)算項目的資金而影響其他項目的正常運轉(zhuǎn)，擴充應(yīng)急財政資金的籌集方式，提高財政應(yīng)急資金的比例，是當(dāng)前完善我國應(yīng)急財政資金管理的重要舉措。2.結(jié)構(gòu)分布不均衡在我國現(xiàn)行的財政體制下，地方財政對中央財政有所依賴，自身無法足額提取預(yù)備費時，往往需要通過中央財政進(jìn)行調(diào)撥。同時，由于各級財政對應(yīng)急財政資金承擔(dān)比例的界定不夠清晰，有時難免會出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、責(zé)任劃分不清等情況。而由于突發(fā)公共事件的特殊性，又造成了應(yīng)急財政資金無法準(zhǔn)確用于各環(huán)節(jié)和階段、不同區(qū)域和行業(yè)，從而影響了應(yīng)急資金的使用效率。

（三）管理制度1.管理體系不完善我國法律對應(yīng)急財政資金中預(yù)備費的提取已有所規(guī)定，但實際操作中未能履行的情況仍然存在，例如未按規(guī)定比例提取、未達(dá)到提取數(shù)額等。同樣，增強有效的法律約束，可以避免應(yīng)急財政資金在使用中被擠占和挪用，財政責(zé)任和管理責(zé)任分離等問題。2.缺乏風(fēng)險評估在應(yīng)急財政資金的撥付中，若未對受災(zāi)地區(qū)的現(xiàn)狀和范圍進(jìn)行考察，會造成對公共突發(fā)事件的嚴(yán)重程度和資金需求評估不準(zhǔn)確。這不僅會降低應(yīng)急財政資金的使用效率，還會滋生地方虛報價格、虛增損失、分配方法不當(dāng)?shù)葐栴}。由此可見，建立統(tǒng)一的應(yīng)急財政資金運行模式和風(fēng)險評估體系，可以使應(yīng)對危機中財政資金的投放有據(jù)可依。

（四）使用監(jiān)督1.資金使用的規(guī)范性因事急從權(quán)，應(yīng)急財政資金在實際撥付過程中有時存在主觀撥付的現(xiàn)象，即通常在沒有經(jīng)過科學(xué)測算和審核的情況下，便向地方下達(dá)財政資金。而在缺乏財務(wù)規(guī)范性的前提下使用資金，容易產(chǎn)生事后無法補充相關(guān)證明、無法提供明細(xì)清單等問題，這直接增加了賬務(wù)處理和審計檢查的難度。2.事后監(jiān)管在應(yīng)急財政資金使用情況公開的過程中，相關(guān)信息主要為大致用途、支付省份、金額等，具體的使用情況未能作進(jìn)一步公示。同時，我國的財政資金績效評價體系才剛剛建立，績效評價工作也是在探索中進(jìn)行，可能會存在設(shè)立的績效評價指標(biāo)不全面，沒有根據(jù)具體項目去進(jìn)行考量的情況，這會對資金使用的績效無法做出準(zhǔn)確的評價，不利于對其進(jìn)行事后監(jiān)管。

三、完善應(yīng)急財政資金管理的對策

應(yīng)急財政資金是我國應(yīng)急管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)之一，解決當(dāng)前應(yīng)急財政資金的管理問題是建立和完善應(yīng)急管理系統(tǒng)的重中之重。

（一）擴大資金規(guī)模1.豐富資金來源為拓寬應(yīng)急財政資金籌集渠道，除預(yù)算內(nèi)財政資金外，可適當(dāng)增加市場參與度，制定符合我國國情的政策性金融，政府處于主導(dǎo)地位，而金融、保險公司可作為主要參與者。這不僅能擴大應(yīng)急財政支出規(guī)模，還能增加應(yīng)急財政救援資金。同時，將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融、保險等領(lǐng)域，在面臨重大風(fēng)險時不需要完全依靠公共財政負(fù)擔(dān)，可以獲取相應(yīng)的理賠費用，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的有效機制。2.確保資金數(shù)額在預(yù)防為主的前提下，財政預(yù)算中對應(yīng)急財政資金的儲備具有必要性。對于各級政府預(yù)備費的提取進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，若有未按比例提取或未足額提取的，必須由上級政府責(zé)令其限期作出調(diào)整。同時，災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)可以按實際情況相應(yīng)提升預(yù)算比例，以達(dá)到預(yù)算合理化。對于其他應(yīng)急預(yù)算的編制和執(zhí)行，上級財政可對其進(jìn)行全過程指導(dǎo)。對應(yīng)急預(yù)算的管理可實行以3年為周期進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的基金式管理，一個年度內(nèi)的預(yù)備費未使用時便可結(jié)轉(zhuǎn)至下年度。這既可以形成足額提取預(yù)備費的長效機制，又可以避免無限累計而形成財政資金浪費。

（二）完善籌集比例1.資金性質(zhì)多元化應(yīng)對突發(fā)公共事件主要有“事前預(yù)防”、“事中救援”、“事后恢復(fù)”三個階段。政府以宏觀調(diào)控出發(fā)，建立突發(fā)事件資金準(zhǔn)備機制，而作為微觀經(jīng)濟(jì)的主體，如企業(yè)、家庭、個人，在應(yīng)對公共突發(fā)事件時也應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)準(zhǔn)備與防范。2.調(diào)整結(jié)構(gòu)分布對緊急狀態(tài)下中央和地方政府之間的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行進(jìn)一步的限定，打破當(dāng)前地方依賴上級財政的局面，在突發(fā)公共事件中，中央政府與地方政府之間，政府與社會之間構(gòu)建有效的責(zé)任分?jǐn)倷C制。

（三）完善管理體系1.依法管理可以依據(jù)實際情況，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善法制體系，出臺專門針對應(yīng)急財政資金管理的法規(guī)政策，將應(yīng)急預(yù)算的編制納入《預(yù)算法》，從而實現(xiàn)對各級政府籌集、提取、撥付行為的全過程指導(dǎo)、監(jiān)督。為了保證應(yīng)急財政資金的使用效果，可以增強中央政府和地方政府關(guān)聯(lián)性，形成利益共同體，明確中央與地方在處理突發(fā)公共事件中的財政責(zé)任和管理責(zé)任，強化法治約束力。2.建立風(fēng)險評估體系根據(jù)突發(fā)公共事件的風(fēng)險，可以委托權(quán)威部門或評估機構(gòu)對類型、規(guī)模、強度等方面進(jìn)行風(fēng)險評估并出具相應(yīng)報告。有了專業(yè)、準(zhǔn)確、真實、有效的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，應(yīng)急財政資金的分配將更為細(xì)化和優(yōu)化。從而可以逐步形成統(tǒng)一的應(yīng)急財政資金運行模式，按不同程度的風(fēng)險制定中央財政資金的撥付量，提升應(yīng)急財政資金的實效性。同時，還可以形成“平戰(zhàn)結(jié)合”式的財政保障機制，不僅做到充足的資金準(zhǔn)備，還能與風(fēng)險水平和資金需求相匹配。

（四）健全監(jiān)管機制針對應(yīng)急財政資金被違規(guī)使用的問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機制。1.使用合規(guī)性檢查對于“來源”和“去向”均不明確的資金，應(yīng)當(dāng)加大查處力度，以財政、審計等部門為主發(fā)揮監(jiān)管職能，對同一筆資金進(jìn)行不同角度的監(jiān)督檢查，從資金的專項審批到使用情況都進(jìn)行跟蹤審計，以確保財務(wù)手續(xù)合規(guī)，資金用途落入實處，對違反相關(guān)紀(jì)律的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。只有建立和完善應(yīng)急財政資金使用情況的公開制度和檢查機制，才能最大限度避免應(yīng)急財政資金被違規(guī)使用。2.加強事后監(jiān)管財政部門對應(yīng)急財政資金的使用情況，應(yīng)向社會各界和全體社會成員履行告知義務(wù)。增加資金用途透明度，可在一定程度上消除資金使用中發(fā)生挪用等不規(guī)范行為的隱患。同時，重視績效評價對資金使用的指引性作用，逐步完善我國財政資金績效評價體系。以實際工作的內(nèi)容為依據(jù)，完善和豐富績效評價指標(biāo)，從而使得有效的績效評價對資金使用效率作進(jìn)一步改善。

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作者：徐卉 單位：浙江省人民防空辦公室