談學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障

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摘要：學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，學(xué)前教育財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育培養(yǎng)目標(biāo)、促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的有力保障。通過梳理學(xué)前教育財(cái)政投入政策的基本情況，指出目前學(xué)前教育財(cái)政投入的問題，進(jìn)一步了解學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障的重要性，找出在立法、執(zhí)法與監(jiān)管層面學(xué)前教育財(cái)政投入亟須解決的問題，從而為學(xué)前教育財(cái)政投入的法律保障提供思路，促進(jìn)學(xué)前教育有序、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；財(cái)政投入；法律保障

學(xué)前教育是現(xiàn)代國民教育體系的有機(jī)組成部分，但長期以來沒有得到有序發(fā)展，原因之一是其財(cái)政投入存在很大問題，這也是當(dāng)前我國學(xué)前教育所面臨的主要問題。因此，梳理我國學(xué)前教育財(cái)政投入的政策，分析學(xué)前教育財(cái)政投入的問題，探索學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障亟需解決的問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國學(xué)前教育財(cái)政投入政策的基本情況

改革開放四十年來，學(xué)前教育政府投入政策的變遷是一個(gè)波浪式前進(jìn)的過程。主要分為三個(gè)時(shí)期：一是政府集中管理期（1978—1992年）。改革開放初期，由于國家的各項(xiàng)政策都處于恢復(fù)與調(diào)整的重建期，在整個(gè)教育事業(yè)遭受嚴(yán)重破壞的情況下，恢復(fù)和發(fā)展義務(wù)教育是頭等大事，教育經(jīng)費(fèi)大多投入在義務(wù)教育領(lǐng)域。雖然這一時(shí)期也出臺(tái)了學(xué)前教育的相關(guān)政策，其中對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入也有涉及，但并沒有真正將這些政策落到實(shí)處，使學(xué)前教育并沒有切實(shí)的財(cái)政保障。二是社會(huì)力量為主期（1993—2009年）。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》（2010—2020年）中明確了“三個(gè)增長”，保證了財(cái)政投入的主渠道作用。1997年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》中提出“要探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會(huì)化”[1]。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見》中提出積極提倡社會(huì)力量創(chuàng)辦各種形式的幼兒園，形成公辦與民辦“兩條腿”走路的辦園體制。三是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與期（2010年至今）。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》與“國十條”的頒布，給學(xué)前教育指明了方向。2011年《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》指出，中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”“地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ)”的原則[2]。但由于前期缺少系統(tǒng)監(jiān)管，使之在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題。2018年《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，拓寬途徑擴(kuò)大資源供給，健全經(jīng)費(fèi)投入的長效機(jī)制[3]，開啟了新時(shí)代學(xué)前教育普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的新征程。

二、當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政投入存在的主要問題

（一）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入不足進(jìn)入2010年以后，隨著行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，學(xué)前教育財(cái)政投入總量在逐年增長，但是相較于我國其他階段教育和世界先進(jìn)學(xué)前教育而言，我國學(xué)前教育財(cái)政投入總量仍顯不足。從經(jīng)費(fèi)的占比來看，2018年學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)占全國教育總經(jīng)費(fèi)的7.7%；其中，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例為4.6%[4]，與我國其他教育階段相比，學(xué)前教育財(cái)政投入總量遠(yuǎn)低于其他教育階段水平（各階段財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)的比例：高等教育20.17%，高中教育10.4%，義務(wù)教育階段為52.57%[4]）。同時(shí)，2017年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量占GDP的比例為0.39%，但在2012年，OECD國家這一占比就已經(jīng)達(dá)到了0.5%以上，如美國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的0.5%，英國占0.6%，法國占0.7%，德國占0.8%。

（二）學(xué)前教育財(cái)政投入分配不均我國的學(xué)前教育的發(fā)展參差不齊，究其原因除了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足外，還存在投入分配不均的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.不同地區(qū)財(cái)政投入不均在我國實(shí)行“以縣為主”的學(xué)前教育財(cái)政投入體制，這樣體制下的問題就是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展參差不齊，導(dǎo)致不同地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展水平不同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年學(xué)前教育生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入全國平均6896.28元,北京市為36841.48元，而廣西僅為3469.69元[4]。2.城鄉(xiāng)間財(cái)政投入分配不均由于我國城鄉(xiāng)二元體制的經(jīng)濟(jì)差異，對(duì)城市與農(nóng)村幼兒園的財(cái)政投入也有很大的差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年天津市城鎮(zhèn)幼兒園生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)為18192.28元，而農(nóng)村為6836.25元[4]。導(dǎo)致我國農(nóng)村幼兒園不論硬件設(shè)施還是師資配置都與城市幼兒園有著很大的差距。3.不同體制幼兒園財(cái)政投入不均我國財(cái)政投入主要以公辦園為主體，雖然近年來也加大了對(duì)普惠性民辦園的投入，但由于民辦園轉(zhuǎn)普惠園在軟件、硬件設(shè)施上要求較高，因此市場(chǎng)上還是以民辦幼兒園為主體。目前，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)主要分配在公辦幼兒園，政府財(cái)政投入范圍越來越小，形成了公辦園的財(cái)政投入多、保教質(zhì)量高、基礎(chǔ)設(shè)施完善但“入園難”，民辦園由于財(cái)政投入少、收費(fèi)高、“入園貴”的局面。

三、學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障亟待解決的基本問題

（一）立法層面第一，加快學(xué)前教育法立法步伐，制定完備的學(xué)前教育財(cái)政投入的法律規(guī)范。法律制度的不健全是發(fā)展的制約因素之一。目前，對(duì)于學(xué)前教育的投入是由一些政策來規(guī)范實(shí)施，而很多政策對(duì)于學(xué)前教育投入的要求并不明確，缺少強(qiáng)制力，尤其在農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，政策難以得到全面落實(shí)。因此，應(yīng)加快學(xué)前教育法立法步伐，并在其中設(shè)財(cái)政投入與保障專章，從而在法律層面構(gòu)建學(xué)前教育投入的長效機(jī)制，讓其更健康有序發(fā)展。第二，在相關(guān)法律中明確學(xué)前教育財(cái)政投入的“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”“教育成本分擔(dān)”的兩大基本原則。從宏觀層面使政府真正成為對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入的主體，從微觀層面完善多種渠道籌措資金的格局，以保證學(xué)前教育的更好發(fā)展。首先，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的原則。2011年《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》指出，學(xué)前教育發(fā)展要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的原則。但目前我國還處于民辦園占據(jù)學(xué)前教育市場(chǎng)主導(dǎo)位置的階段，政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的主導(dǎo)地位略顯羸弱，應(yīng)在學(xué)前教育財(cái)政投入相關(guān)立法中明確“政府主導(dǎo)”的原則，對(duì)于民辦幼兒園應(yīng)積極給予財(cái)政支持，促進(jìn)民辦幼兒園向普惠性幼兒園轉(zhuǎn)變。針對(duì)民辦幼兒園，應(yīng)堅(jiān)持“先規(guī)范，再補(bǔ)助”的理念，加大對(duì)學(xué)前教育各個(gè)方面的監(jiān)管力度，凈化學(xué)前教育市場(chǎng)。在管理好公辦幼兒園的同時(shí)，大力扶持各級(jí)各類民辦幼兒園，促進(jìn)學(xué)前教育良性發(fā)展。其次，完善教育成本分擔(dān)的原則。所謂教育成本是指學(xué)生所耗費(fèi)的物力和人力，其貨幣表現(xiàn)為培養(yǎng)一個(gè)學(xué)生由社會(huì)和受教育者個(gè)人直接和間接支付的全部費(fèi)用[5]。改革后，我國實(shí)行政府投入為主、多渠道投入的教育經(jīng)費(fèi)投入制度。由于學(xué)前教育目前還未納入義務(wù)教育的范疇，因此在教育成本分擔(dān)上，尤其是在民辦幼兒園的教育投入中，主要還是家庭投入為主，導(dǎo)致“入園貴”的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國教育法》第五十四條明確規(guī)定“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長逐步提高?！币虼?，在家庭投入的同時(shí)，國家也應(yīng)增加經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，尤其是對(duì)老少邊窮地區(qū)與普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助。同時(shí)，社會(huì)應(yīng)設(shè)立教育基金，通過以政府財(cái)政投入為主，多種渠道籌措的方式，保障教育的健康有序發(fā)展。最后，督促各級(jí)地方對(duì)應(yīng)中央立法出臺(tái)各地方學(xué)前教育財(cái)政投入的法律保障的具體細(xì)則。就目前學(xué)前教育政策來看，僅有少部分地方政府根據(jù)中央文件同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際情況出臺(tái)學(xué)前教育投入的相關(guān)政策。中央關(guān)于學(xué)前教育財(cái)政投入的法律規(guī)范是在宏觀層面對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入進(jìn)行合理分配與保障。但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，各地應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況，對(duì)應(yīng)中央立法出臺(tái)各地方學(xué)前教育財(cái)政投入的法律保障的具體細(xì)則，以促進(jìn)學(xué)前教育公平、有質(zhì)量的發(fā)展。

（二）在學(xué)前教育財(cái)政投入的執(zhí)法與監(jiān)管層面在立法層面明確學(xué)前教育財(cái)政制度后，要進(jìn)一步構(gòu)建合理的資金使用與監(jiān)管制度。目前我國的學(xué)前教育還是民辦園占的比例較大，公辦園與民辦園共存的局面給政府如何合理且均衡地分配資金帶來了很大的困難。在資金投入使用的過程中，責(zé)任落實(shí)與監(jiān)督機(jī)制尤為重要。首先，要充分調(diào)動(dòng)國家和社會(huì)各個(gè)部門的積極性，如人大要對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入從預(yù)算到?jīng)Q算形成動(dòng)態(tài)監(jiān)管；各監(jiān)督部門要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督；政府網(wǎng)站要及時(shí)更新經(jīng)費(fèi)的使用情況，以便更充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的價(jià)值。其次，明確政府在學(xué)前教育財(cái)政投入中的責(zé)任，構(gòu)建政府在學(xué)前教育上的資金投入的綜合評(píng)價(jià)體系，通過對(duì)資金投入、使用、效率等方面具體數(shù)據(jù)的評(píng)估，結(jié)合社會(huì)評(píng)估反饋，中央根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施必要獎(jiǎng)懲。這能更明晰地反饋各級(jí)政府對(duì)于學(xué)前教育財(cái)政投入的貫徹力度，同時(shí)也進(jìn)一步明確政府的責(zé)任。

四、結(jié)語

學(xué)前教育作為現(xiàn)代國民教育體系中的最基礎(chǔ)階段，國家應(yīng)給予更多的重視與支持，而目前學(xué)前教育的財(cái)政投入不足已成為制約其良好發(fā)展的因素之一。但學(xué)前教育財(cái)政投入是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工程，不可能一蹴而就，要通過立法、執(zhí)法、監(jiān)管等綜合管控，逐步發(fā)展和完善。只有從法律層面對(duì)其財(cái)政投入予以保障，使學(xué)前教育的投入真正落到實(shí)處，使每個(gè)幼兒園的保教質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施等都得到進(jìn)一步的提高，才能有效促進(jìn)學(xué)前教育健康、安全、高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國學(xué)前教育研究會(huì).中華人民共和國幼兒教育重要文獻(xiàn)匯編[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，1999：120.

[2]教育部.關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知[EB/OL].

[3]國務(wù)院.關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)劃發(fā)展若干意見[EB/OL].

[4]教育部.關(guān)于2018年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[EB/OL].

[5]劉建發(fā).我國教育財(cái)政投入的法律保障的研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2005.

作者：李卓豫 單位：云南大學(xué)職業(yè)與繼續(xù)教育學(xué)院