城市精細化管理思路
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近年來，為適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展需要，國內(nèi)一些先進城市認真學(xué)習(xí)發(fā)達國家先進的城市管理經(jīng)驗，充分吸收現(xiàn)代企業(yè)的管理思想和方法，積極探索城市精細化管理新模式，取得了顯著成效。宜城市城市管理有著良好的基礎(chǔ)和條件，也曾創(chuàng)造了一些寶貴經(jīng)驗和成熟做法，近期宜城市被列入全國新型城鎮(zhèn)化改革試點城市。面對近年來城市快速發(fā)展帶來的一些新的矛盾和問題，如何與時俱進，不斷創(chuàng)新，更好地促進城市科學(xué)和諧發(fā)展，成為擺在城市管理者面前的重要課題。通過城市管理的實踐和近一個時期的調(diào)查研究，現(xiàn)就推進城市管理創(chuàng)新，實現(xiàn)城市精細化管理問題作如下幾方面的框架性思考。
一、對城市精細化管理的認識
精細化是現(xiàn)代企業(yè)廣泛推行的一種管理理念和方法，將精細化管理思想引入到城市管理領(lǐng)域，就是按照“精益、精確、細致、嚴格”的原則，以標準化、科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化的思路，細化城市管理空間，量化城市管理對象、規(guī)范城市管理行為,創(chuàng)新城市管理流程，實現(xiàn)城市管理活動的全方位覆蓋、全時段監(jiān)管、高效能管理。城市管理精細化是城市管理理念、管理技術(shù)、管理體制的整合和創(chuàng)新，代表了城市管理的發(fā)展方向，也是城市管理創(chuàng)新的根本所在。
（一）城市精細化管理是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。黨的十八大報告對堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革做出了全面部署，特別是對深化行政體制改革提出了明確要求?！靶姓w制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！背鞘泄芾碜鳛槌鞘猩鐣芾砗凸卜?wù)的重要內(nèi)容，是提高政府社會管理和公共服務(wù)水平，增強政府公信力，更好地為廣大人民群眾服務(wù)的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，城市社會變得越來越復(fù)雜，各種各樣的管理職能分工也越來越具體。城市規(guī)模越大，現(xiàn)代化程度越高，城市管理專業(yè)化程度就越細，對城市管理效能的要求就越高。這就要求城市管理的事情要時時有人抓、事事有人管，也就是用精細化管理來履行政府的職責(zé)。
（二）城市精細化管理是城市管理思想的重大變革。先進的城市管理思想對城市管理創(chuàng)新起著引領(lǐng)作用。隨著信息技術(shù)的應(yīng)用和新技術(shù)革命的發(fā)展，在管理領(lǐng)域先后產(chǎn)生了精益管理、敏捷制造、流程再造、扁平化運行等現(xiàn)代管理理念，在經(jīng)濟管理領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，從而為城市管理創(chuàng)新奠定了思想和實踐基礎(chǔ)。精細化管理是在認真吸收傳統(tǒng)城市管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對陳舊落后的思維慣性和粗放的管理方式的否定和先進管理模式的重構(gòu)。這種管理思想無論是管理的體制機制還是管理手段和方式，都是一次全新的設(shè)計和創(chuàng)造，是管理思想在城市政府管理工作中成功應(yīng)用的范例。所以，城市精細化管理不是一個簡單的概念，也不是一句空洞的口號，而是一個內(nèi)涵豐富、理念超前的管理思想和工作方法。
（三）城市精細化管理是破解城市管理矛盾和問題的必然選擇。從宜城市“3+3”城市創(chuàng)建中的反饋意見和日常檢查的情況來看，市區(qū)存在的衛(wèi)生保潔不及時、衛(wèi)生死角比較多、城郊環(huán)境衛(wèi)生不平衡以及各種亂停亂放、亂搭亂建、亂堆亂放等問題，都不是什么大事，也不是不好解決的難事，而是該做到的事沒有做到或沒有及時做到，造成城市管理工作缺位、不到位問題。其原因在于落后的城市管理方式和方法，習(xí)慣于主觀隨意的人治思維和運動式、游擊式、突擊式的管理常態(tài)以及各自為政的管理行為，使城市管理空間劃分不細致，對象不明確，責(zé)任不落實，考核不科學(xué)，獎罰不分明，導(dǎo)致了“四個沒人管”：一是發(fā)現(xiàn)問題多少沒人管；二是發(fā)現(xiàn)問題快慢沒人管；三是處理問題是否及時沒人管；四是問題處置到什么程度沒人管。城市管理出現(xiàn)了“保大街不保小巷，保檢查不保平時，保領(lǐng)導(dǎo)不保群眾”的問題，這說明傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)走到了盡頭，它不是現(xiàn)代城市、和諧社會所應(yīng)有的模式，而精細化管理正是破解這些矛盾和問題的最有效方法和途徑。
二、城市精細化管理的思路和方法
推進城市管理創(chuàng)新，實現(xiàn)城市精細化管理，應(yīng)重點從以下幾個方面考慮工作思路和方法:一是要始終堅持堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把以人為本貫穿在城市管理的每一個細節(jié)和步驟當(dāng)中。二是把一切滿足人民群眾需求，全心全意為人民群眾服務(wù)，創(chuàng)造宜居的城市環(huán)境作為管理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。三是不搞大而全，重點從解決簡單、常態(tài)但做不到位的城市問題入手，在強化執(zhí)行力上下功夫，確保城市管理問題發(fā)現(xiàn)及時、反饋靈敏、處理快捷、成效顯著。四是要有敢破敢立的決心和氣魄，堅決破除小打小鬧、修修補補等不痛不癢的做法，圍繞管理空間細化、管理對象量化、管理流程優(yōu)化等方法，大刀闊斧地推進城管革命。五是要整合信息資源，高效利用信息化技術(shù)成果，實現(xiàn)城市管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。六是最大限度地體現(xiàn)群眾參與。注重聽取群眾意見，切實維護群眾權(quán)益，主動接受民主評議、公眾評價和輿論監(jiān)督。圍繞這幾個問題，宜城市加強城市精細化管理的思路是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以創(chuàng)造宜居城市環(huán)境，讓人民群眾共享城市管理成果為出發(fā)點，量化細化城市管理標準，整合城市管理資源，創(chuàng)新城市管理手段，注重責(zé)任落實、行為規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量、工作效率和執(zhí)法效果，進一步使城市管理從定性變?yōu)槎?，靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)，單一變?yōu)榫C合，滯后變?yōu)閷崟r，粗放變?yōu)榫?，不斷改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高城市文明程度，提升城市綜合競爭力，促進我市經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)這一思路，重點要推行以下四個方面的管理創(chuàng)新。
（一）深化管理體制改革，建立高位監(jiān)督的協(xié)調(diào)指揮機制。目前，宜城市城市管理體制的一個突出問題是缺乏集中統(tǒng)一、對城市管理全權(quán)負責(zé)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。城市管理的各個職能部門、專業(yè)部門缺乏統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一指揮，各干各的事，聯(lián)動機制不健全，協(xié)調(diào)配合不夠，加上部分部門職能交叉，有的事情無人管，有的事情多頭管，既浪費了管理資源，又降低了管理效能。因此，實施精細化管理，首先要整合管理資源，理順管理體制，建立集中統(tǒng)一、高位監(jiān)督的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。根據(jù)國內(nèi)先進城市精細化管理的成功做法，建議按照“兩軸垂直、監(jiān)管分離”的原則，進一步完善城管工作機制。建議設(shè)立城市管理指揮中心，主要負責(zé)市監(jiān)督中心派遣任務(wù)的處理和轄區(qū)城市管理問題的處置工作。這種管理體制的優(yōu)勢：一是實現(xiàn)了市城管監(jiān)督管理機構(gòu)與各有關(guān)專業(yè)部門之間的垂直管理，強化了市政府在組織協(xié)調(diào)城市管理工作中的權(quán)威性。二是實行監(jiān)督層面與執(zhí)行層面的監(jiān)管分離，把事前和事后的工作納入一體化監(jiān)控，把事中的執(zhí)行層面交給各個區(qū)和專業(yè)部門，有效避免了自我監(jiān)督、體內(nèi)循環(huán)的弊端。這種管理體制，打破了現(xiàn)有的松散式、串聯(lián)性、各自為政的體制模式，形成市政府統(tǒng)一調(diào)度指揮，各區(qū)和各個職能、專業(yè)部門分工負責(zé)、齊抓共管的良性工作機制，從而為全面推行精細化管理提供體制和制度上的保障。
（二）細化城市管理空間，完善網(wǎng)格化城市管理新模式。科學(xué)劃分管理空間，細分管理區(qū)域，是實現(xiàn)精細化管理的首要任務(wù)。宜城市城市管理區(qū)域與責(zé)任都是按照行政區(qū)域或事權(quán)來劃分，這種劃分只是一種行政概念性界定，導(dǎo)致管理空間過大，管理對象不具體，出現(xiàn)了都管卻都管不過來，也管不到位的問題。城市管理要有新突破，首先要解決管理空間細化問題。這個問題不解決，管理責(zé)任、管理內(nèi)容、管理對象的定位及管理方式規(guī)范等問題就無法落實。萬米單元網(wǎng)格管理法就是解決空間細化的有效方法。他是把網(wǎng)格作為空間分析的一種方法，利用網(wǎng)格地圖技術(shù)，在城市管理區(qū)域以一萬平方米為基本單位，劃分出若干邊界清楚、無縫對接的網(wǎng)格單元，把城市管理對象定位在萬米單元網(wǎng)格，使城市管理人員與城市管理問題準確定位，實現(xiàn)小區(qū)域模塊化管理目的。由于管理范圍的相對縮小和固定，減少了管理的流動性和盲目性，實現(xiàn)了由粗放管理到精確管理的轉(zhuǎn)變。同時，為城市規(guī)劃、建設(shè)和應(yīng)急響應(yīng)等多領(lǐng)域的拓展提供了延伸空間。管理空間的細化是管理工作量的明確界定、管理責(zé)任的適度定位、管理內(nèi)容的負載均衡、管理對象的狀態(tài)可控，為城市精細化管理打下了良好基礎(chǔ)。
（三）量化城市管理對象，實施城市部件和事件管理法。對于城市管理者，城市管理究竟管什么，只能說個大概，但誰也無法真正說清楚。城市管理一直是一種模糊式、粗放性管理，總是處于被動應(yīng)付狀況，不知道什么時間、什么地點、會發(fā)生什么樣的問題。解決這個弊端，就必須把我們所管理的城市摸清楚，精確掌握管理的每一個對象、內(nèi)容、狀態(tài)、位置、屬性等，做到心中有數(shù)，一目了然。因此，借鑒制造業(yè)中“部件管理”的經(jīng)驗，從城市管理的靜態(tài)與動態(tài)兩方面屬性，可將管理對象劃分為城市部件和事件，實行城市部件、事件管理法。城市部件是以物質(zhì)形態(tài)為特征的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，可分公用設(shè)施、道路交通、市容環(huán)境、園林綠化、房屋土地及其他等六大類；事件分市容環(huán)境、社區(qū)衛(wèi)生、戶外廣告、施工管理、突發(fā)事件、街面秩序及其他等七大類。以上每一大類又可細化為零件性質(zhì)的幾十個小類。據(jù)此，運用地理編碼技術(shù)，將部件按照地理坐標定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過網(wǎng)格化城市管理信息平臺對其進行分類管理。每個部件一個編碼，相當(dāng)于“身份證”，實現(xiàn)城市管理內(nèi)容的具體化、標準化、數(shù)字化。城市管理的精確定位解決了精細化管什么的問題，但怎么管，標準是什么，需要編制一整套適用于宜城本地的城市管理系列標準和規(guī)范。就是要根據(jù)建設(shè)部頒發(fā)的行業(yè)標準，結(jié)合我市城市管理實際，將城市管理內(nèi)容細化、量化，根據(jù)各個行業(yè)和專業(yè)部門的特點和規(guī)范，本著“兩統(tǒng)一分”（工程建設(shè)統(tǒng)一標準，市政公用設(shè)施管理統(tǒng)一標準，容貌衛(wèi)生按嚴格控制、重點控制和一般控制來劃分標準）的原則，在市政府總的框架指導(dǎo)下，由市政、園林、環(huán)衛(wèi)、城管執(zhí)法、供排水、供氣、供熱等各責(zé)任單位對管理對象的處置程序、操作規(guī)程、完成時限、責(zé)任范圍等作出詳細的規(guī)定，出臺《城市精細化管理量化標準》、《城市精細化管理操作指南》、《城市精細管理服務(wù)手冊》、《城市精細化管理信息系統(tǒng)標準和規(guī)范》等，匯編成冊，作為城市管理執(zhí)法、監(jiān)督、執(zhí)行等各個層面的工作指南和執(zhí)行依據(jù)。
（四）優(yōu)化信息資源，建立數(shù)字城管信息系統(tǒng)。許多先進城市的經(jīng)驗表明，先進的管理手段，特別是科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的決定性因素。信息化的應(yīng)用程度成為衡量城市管理現(xiàn)代化水平的重要標志。從當(dāng)前城市精細化管理的創(chuàng)新成果來看，推行網(wǎng)格化管理、實行城市部件與事件管理法，都離不開信息技術(shù)強有力的支撐。也正是因為有了當(dāng)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，才為城市管理創(chuàng)新提供了條件和可能。所以，要實現(xiàn)城市精細化管理，就必須下氣力建設(shè)網(wǎng)格化城市管理信息平臺，充分應(yīng)用成熟的信息技術(shù)，建設(shè)先進的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，有效支撐新模式的運行。為了最大限度地避免重復(fù)投資，交叉建設(shè)，應(yīng)按照信息資源共享的原則，整合規(guī)劃、建設(shè)、城管、公安、國土資源等部門有關(guān)城市管理方面的信息資源，建立統(tǒng)一的城市管理數(shù)據(jù)庫，形成鏈接市級、市直部門和單位、街道辦事處、居委會的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，集數(shù)據(jù)管理、動態(tài)監(jiān)控、行動指揮、信息、投訴受理、便民服務(wù)等功能于一體，做到城市管理問題快速發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)、快速處置、快速解決。在信息系統(tǒng)開發(fā)過程中，要注重培養(yǎng)具有自主性的開發(fā)、維護技術(shù)隊伍，實現(xiàn)系統(tǒng)自我維護和更新。為確保系統(tǒng)運行數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性、全面性和規(guī)范性，建議將數(shù)據(jù)更新和處理工作納入財政預(yù)算，以招投標模式確定長期外業(yè)數(shù)據(jù)采集測繪和內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理隊伍，以確保信息管理系統(tǒng)的準確、順利運行。
作者：張玉平 田勝 張桂芳 單位：武漢工商學(xué)院
