流域生態(tài)產品價值實現路徑創(chuàng)新探析

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近年來，黨中央、國務院在貫徹生態(tài)文明思想、落實“綠水青山就是金山銀山”重要理念方面陸續(xù)出臺一系列決策部署。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”；2018年同志在深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會上強調“探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)價值實現路徑”；2020年，自然資源部先后兩批共計21個“生態(tài)產品價值實現典型案例”；2021年4月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》（下簡稱《意見》），從調查監(jiān)測、價值評價、經營開發(fā)、保護補償、實施保障和推進機制等六個方面對生態(tài)產品價值實現機制提出戰(zhàn)略性指引。經過多年實踐探索，我國生態(tài)產品價值實現機制已形成頂層設計思路基本明確，中觀制度路徑逐步完善，微觀實踐創(chuàng)新漸趨活躍的格局。潔凈的水源、優(yōu)質的水生態(tài)環(huán)境是最典型的生態(tài)產品，具有強正外部性和公益性特點，而江河水系是該類生態(tài)產品的重要基底?？v觀我國重要河流水系，除長江、黃河等超大型江河可通過通航、發(fā)電等市場化運營間接實現生態(tài)本底價值，以及部分地區(qū)間開展水權交易外，大部分河流在生態(tài)產品價值計量、開發(fā)經營、價值實現等方面仍缺乏統籌考量。本文嘗試以河流水系系統為基礎，探討“流域”所承載、衍生的生態(tài)產品的價值實現路徑問題。生態(tài)產品價值實現機制系綜合性概念，在整個價值實現鏈條中，生態(tài)產品所依托的自然資源資產的確權，以及生態(tài)產品價值的評估計量是前提基礎。流域自然資源資產主要涉及河流本體、水庫、水權等，以及沿岸特定區(qū)域內的山水林田湖草等，這些資源具有清晰的自然屬性，同時也能夠通過相關治理、修復投入而實現規(guī)模拓展和質量優(yōu)化，其產權主體則通常較為分散。值得關注的是，近年陸續(xù)成立的旨在實施流域生態(tài)整體治理的市場化主體，如長江生態(tài)保護集團、永定河流域投資有限公司等，在流域生態(tài)基底資源資產的盤整與“儲備”方面，擁有特殊體制優(yōu)勢和廣闊的操作空間，可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過自行開發(fā)、收購、流轉等多種形式整合分散的水庫、濕地、涵養(yǎng)林等資源，在落實確權登記的基礎上探索構建“專項生態(tài)資源銀行”，為進一步創(chuàng)新市場化、多元化生態(tài)產品價值實現模式奠定基礎。在生態(tài)產品價值評估計量方面，《意見》明確提出“探索構建特定地域單元生態(tài)產品價值評價體系”。河流流域是天然的“特定地域單元”，依附于流域的各類生態(tài)產品特點突出，借鑒自然資源部推薦的“鄂州市生態(tài)價值核算”等案例，可探索針對流域內各類生態(tài)資源系統構建生態(tài)產品價值因子指標體系和評價方法，此處應特別關注“反映生態(tài)產品保護和開發(fā)成本的價值核算方法”。以流域生態(tài)資產確權和價值計量為基礎，流域生態(tài)產品的價值實現路徑可嘗試從以下幾方面突破創(chuàng)新：

一、一是充分利用生態(tài)資源權益交易機制，使之成為生態(tài)產品價值實現的基礎路徑

流域生態(tài)系統中，水權交易是最重要的生態(tài)權益交易。我國現行水權交易制度下，“區(qū)域水權交易”主要以用水總量控制指標和江河水量分配指標范圍內結余水量為標的在流域內行政區(qū)域間展開，但一些流域上下游間的區(qū)域水權交易價格無法充分實現上游區(qū)域水權價值，有的甚至僅反映集中輸水成本；另一值得關注的領域系灌區(qū)節(jié)水水權交易，由于灌區(qū)節(jié)水能夠帶來生態(tài)水量增量，其作為生態(tài)產品的價值可通過水權交易得以實現（體現為節(jié)水工程投資回收）。結合現實情況，建議進一步完善流域水權確權體制和交易價格生成機制，注意納入水生態(tài)保護的投入成本；探索由特定主體通過節(jié)水工程實現流域內灌區(qū)節(jié)水水權收儲，再利用當地政府“就地回購”或與下游主體實施水權（對應增量生態(tài)水量）交易。此外，流域內其他生態(tài)系統也可生成可交易的生態(tài)資源，如水源涵養(yǎng)林、沿岸防護林等，相關主體可依托國家或地方的碳排放權交易市場體系和碳普惠機制，探索申請林業(yè)碳匯方面的“核證自愿減排量”，采取市場化方式實現流域林業(yè)生態(tài)產品的經濟價值。

二、二是進一步完善流域生態(tài)產品保護補償機制

生態(tài)產品保護補償機制一般包括通過上級政府轉移支付等方式實施的縱向補償，生態(tài)產品供給地和受益地之間基于“自愿協商原則”開展的橫向補償、異地開發(fā)補償，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。關于縱向補償，從流域生態(tài)治理修復項目全生命周期現金流特點來看，相對于各類“后補償”機制，建設期內資金——特別是資本金配套方面的需求更加直接，建議各級政府在充分評估項目必要性基礎上，加大投資補助、貼息等支持力度，實現財政投入、生態(tài)保護、績效考核之間的平衡。關于橫向生態(tài)補償，據不完全統計，我國已有超過20個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）出臺有省域內或跨省域流域生態(tài)保護補償相關政策，從各地橫向生態(tài)補償實踐來看，多數與縱向補償機制結合設定，補償基準多為水質和水量指標。相較于水權交易機制，生態(tài)補償更有利于錨定生態(tài)保護成本。從該角度出發(fā)，基于量化評估體系的構建，針對流域生態(tài)產品的橫向補償所指向的指標維度，可以進一步拓展至水土保持、氣候、生物多樣性等范疇。

三、三是利用生態(tài)產品價值支持生態(tài)環(huán)境治理融資

流域生態(tài)治理修復項目的實施，是公共產品的提供過程，本質上也是生態(tài)產品的生產、提質過程，其具有資金投入的高密集性和投資回收的長周期性，撬動適宜的金融資源支持勢在必行。在解決生態(tài)資源資產確權和價值計量問題后，水權、林權等生態(tài)資產權益依據適用法律就具備了抵押獲取綠色金融產品的信用條件，依托于生態(tài)產品所衍生的產業(yè)項目預期經營收益，也可通過質押等手段支持治理項目信貸、設立市場化產業(yè)發(fā)展基金、發(fā)行企業(yè)生態(tài)債券、生態(tài)產品資產證券化等融資模式創(chuàng)新。以永定河流域治理項目為例，永定河流域投資有限公司在張家口、大同、朔州等地采取“主體信用+還款預期+項目貸”模式，成功撬動了開發(fā)性、商業(yè)性金融資源。

四、四是大力創(chuàng)新流域生態(tài)產品經營開發(fā)機制

如上所述，自然生態(tài)資產或單純依靠自然稟賦的生態(tài)產品，即便實現價值量化，其價值實現規(guī)模及變現能力（依靠交易或補償機制）的制度依賴性仍然很強。深度挖掘生態(tài)產品價值，有賴于精準對接民眾、企業(yè)等市場主體對于以生態(tài)產品為基底的物質產品和商業(yè)服務的多元需求，從背靠“山水林田”的高附加值農作物，到具有“進入性消費”特征的親水文旅服務，生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化延伸了生態(tài)產品的產業(yè)鏈、價值鏈，流域生態(tài)品牌效應得以彰顯，流域生態(tài)產品價值實現多元增值。仍以永定河流域為例，依托水質凈化、農業(yè)節(jié)水、面源污染控制等生態(tài)保護工程，配套發(fā)展河道兩側綠色農業(yè)、生態(tài)旅游等業(yè)態(tài)，同步打造“永定三生”綠色農產品品牌，永定河流域生態(tài)產品價值實現持續(xù)增值。綜上所述，我國流域生態(tài)產品價值實現機制已在部分流域陸續(xù)展開創(chuàng)新探索，實踐中也存在著缺乏統籌力度，政策扶持體系有待完善等問題?！兑庖姟窂娬{，“開展政策制度創(chuàng)新試驗，允許試錯、及時糾錯、寬容失敗”，這為各地大膽創(chuàng)新、甩掉思想包袱提供了保障，有利于保護各地改革創(chuàng)新的積極性，有利于破解現行制度框架體系下深層次瓶頸制約，推動改革取得實效。相信在各界共同努力下，“綠水青山轉化為金山銀山”、建設中國特色生態(tài)文明的目標可期。

作者:馬建偉 單位:永定河流域投資有限公司