經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中水庫移民安置適應(yīng)性的策略

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摘要:隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)體系的轉(zhuǎn)型升級，正從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的發(fā)展，主要特征是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、經(jīng)濟(jì)主體、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)核心要素等都將發(fā)生顯著的變化，從而導(dǎo)致水電移民安置為適應(yīng)環(huán)境變化也應(yīng)不斷調(diào)整。為此，我們做了一定的研究與探索，由僅限于征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)向“以人為本”開發(fā)性移民，并與移民后期扶持相結(jié)合，使移民生產(chǎn)和生活有極大的改善和穩(wěn)步提高。

關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級;水庫移民;移民安置;適應(yīng)性

1中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級對移民安置的影響

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是指一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)轉(zhuǎn)向另一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)行了40年，從1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始到1992年建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，再到現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，從摸索、搖擺、交替到創(chuàng)新提質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的提升，是支柱產(chǎn)業(yè)的替換，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、供求結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)等發(fā)生量變到質(zhì)變的過程。我國市場經(jīng)濟(jì)具有與國外市場經(jīng)濟(jì)相似的特點(diǎn)，用市場化方式配置資源，明確界定經(jīng)濟(jì)行為主體的權(quán)、責(zé)、利，以市場競爭為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)，實(shí)施必要的宏觀調(diào)控，促使經(jīng)濟(jì)關(guān)系的國際化，尋求自主性、平等性、競爭性、開放性和有序性?，F(xiàn)階段，報(bào)告首次提出了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，這是中國特色社會主義進(jìn)入新時代的背景下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，緊扣新時代中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、落實(shí)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局的內(nèi)在要求，是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的基本途徑，也是適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長動力和全面均衡發(fā)展的迫切需要，意義深遠(yuǎn)而重大。而現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，要求中國的經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型升級，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局將從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的發(fā)展，主要的特征是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，其主要特征表現(xiàn)在:更高效益的經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)增速，更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長方式，更平衡的區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展格局，更完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，更全面的對外開放和更完善的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、空間布局結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)程度。面對經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級變化，水庫移民的就業(yè)方式和生計(jì)模式要改變，移民安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和形式要改變，移民群體的生存能力和適應(yīng)能力要提升，政府、企業(yè)、個人和社會的角色定位要調(diào)整，在水電能源開發(fā)和移民安置政策結(jié)合時，如何在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中充分發(fā)揮市場和政府功能，尋求到經(jīng)濟(jì)效率與社會公平最佳的契合點(diǎn)，仍然是值得深思與探討的問題。

2經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級前后水庫移民政策演變及存在的問題

隨著我國水利水電工程建設(shè)開發(fā)，移民政策也隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷細(xì)化完善，適用于我國水電建設(shè)的專項(xiàng)法律法規(guī)也陸續(xù)出臺并及時修改修訂:如《中華人民共和國土地管理法》(1986年，1988第一次修正，1998年修訂，2004年第二次修正)，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(1998年，2011年第一次修訂，2014年第二次修訂)，《長江三峽工程建設(shè)移民條例》(2001年，2011年修訂)，《大中型水庫移民后期扶持基金項(xiàng)目資金管理辦法》(2017)《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》(1991年，2010年修訂)，《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(2006)，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(2006年，2013年兩次修訂，2017年修訂)等等，使水庫移民法律法規(guī)由僅限于征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)向“以人為本”開發(fā)性移民轉(zhuǎn)變，法律法規(guī)更為全面和詳盡，不僅涉及了土地補(bǔ)償，而且還有移民后期扶持等等，使移民生產(chǎn)和生活有了極大的改善和提高，保障了水庫移民利益。誠然，我國市場經(jīng)濟(jì)中市場在資源配置方式中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府對計(jì)劃進(jìn)行宏觀調(diào)控，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段并輔助于法制手段保障經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，我國現(xiàn)如今的移民安置更應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。總結(jié)我國近年來的移民安置經(jīng)驗(yàn)可知:我國移民安置的基本模式就是以政府為主導(dǎo)，以移民為中心，以開發(fā)性移民為方針，在補(bǔ)償扶持等各環(huán)節(jié)正越來越多地體現(xiàn)出市場化特點(diǎn)，因而可以認(rèn)為其基本與我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)特征相匹配，但也暴露出一些問題:一是市場經(jīng)濟(jì)條件下，價格波動加大了合理而科學(xué)地確定移民補(bǔ)償(征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)的難度;二是我國當(dāng)前的農(nóng)民集體所有制的產(chǎn)權(quán)制度，其土地所有權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，承包經(jīng)營權(quán)則屬于農(nóng)戶，而我國法律規(guī)定水利水電開發(fā)征用的是土地的所有權(quán)，致使承包經(jīng)營權(quán)的滅失，產(chǎn)權(quán)主體和利益主體的不一致給征地和移民安置制度帶了困難，也不利于移民安置工作的順利開展［1］;三是用市場配置資源的經(jīng)濟(jì)體制要求政府放權(quán)讓利，致使政府對企業(yè)和其他社會團(tuán)體的控制和支配的權(quán)力正在喪失和削弱，而安置移民的責(zé)任幾乎全由地方政府承擔(dān)，這樣導(dǎo)致移民安置工作開展更是難上加難，等等。

3經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級過程中水庫移民安置的變化

我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來了水庫移民安置的諸多變化，其突顯了水庫移民安置適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求。變化一:市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)自由基礎(chǔ)促使移民安置理念轉(zhuǎn)變。高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，國家強(qiáng)制命令或指令性計(jì)劃將直接帶來移民產(chǎn)生和遷移安置，導(dǎo)致移民成為社會脆弱群體。而以國民利益為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)，尊重個體利益，提倡競爭性和效率性，因而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級條件下要求移民工程充分尊重移民利益，以人為本。這些原則充分體現(xiàn)在當(dāng)前的移民安置政策與實(shí)踐中，如對移民的集中安置以保證其基本社會網(wǎng)絡(luò)的重建;讓移民更多地參與安置規(guī)劃;移民安置方式的多元化，如自謀出路、投親靠友等;讓移民直接分享水電工程帶來的收益等。由此可見，我國在轉(zhuǎn)型升級環(huán)境下“以人為本”的移民安置理念正逐步在實(shí)踐中得到深化與發(fā)展。變化二:經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變使移民安置利益主體及其關(guān)系多樣化和復(fù)雜化。水庫移民安置隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的變化而改變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以行政命令為主，隨著轉(zhuǎn)軌的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級階段取而代之的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是以自身利益驅(qū)動為主，將轉(zhuǎn)型前的單一產(chǎn)權(quán)制度又被現(xiàn)階段多元的產(chǎn)權(quán)制度取而代之。因而，中央政府把全部或部分經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，地方政府把全部或部分資源配置權(quán)向企業(yè)或個人轉(zhuǎn)移。于是，中央政府的這種放權(quán)讓利的改變，使我國的水利水電工程移民安置相關(guān)利益主體增多，也使其相互關(guān)系呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，如現(xiàn)在移民涉及到中央政府、水庫業(yè)主、安置地群眾、移民以及各相關(guān)地方政府等多種利益主體，僅僅地方政府就有移民區(qū)地方政府、安置地方政府、建設(shè)地地方政府和注冊地地方政府等等多種復(fù)雜利益關(guān)系交錯其中，凸現(xiàn)利益主體及其關(guān)系的多樣性和復(fù)雜性的變化特征。變化三:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級本質(zhì)上要求明確并轉(zhuǎn)換其主體。在追逐利益的市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)主體必定考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益，并按照比較利益原則進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動，因而政府、企業(yè)、個人、市場等市場主體間存在利益矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期水庫移民安置工作是政府行為，其安置和責(zé)任主體是單一政府，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，移民補(bǔ)償投資都由政府支付和使用，但往往因規(guī)劃不周，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等存在不少遺留問題。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級階段水庫移民工作主體已不再是單一政府，而是有多元化趨勢，加之互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體，把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不到位的許多信息都第一時間公布出來，學(xué)術(shù)界和社會團(tuán)體組織的與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)的各類評估也相當(dāng)活躍，這形成一種輿論環(huán)境，逼著政府進(jìn)行反思，進(jìn)而推動政府加快轉(zhuǎn)變職能。而目前水利資源開發(fā)主體與投資主體的多樣化，單一的水庫移民安置責(zé)任主體已經(jīng)無法滿足“以人為本”的開發(fā)性移民的要求，因此經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級要求水庫移民安置明確其主體。

4經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級過程中提升水庫移民安置適應(yīng)性的策略

能源短缺迫切要求我國加大水利水電資源開發(fā)力度，僅2017年開工重大水利工程122項(xiàng)，移民安置成為了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級所面臨的重要現(xiàn)實(shí)問題。社會領(lǐng)域的許多事情無疑需要發(fā)達(dá)的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們，創(chuàng)新社會治理模式，但是分散的社會再大也替代不了政府的社會管理職能，所以要依托活躍的市場和廣泛的社會參與，建設(shè)有限的政府、有效的政府和有責(zé)的政府［2］。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)，水庫移民的部分問題也得到了一定程度的解決，但移民安置法律法規(guī)政策的滯后性及其執(zhí)行力度嚴(yán)重制約著我國水利水電工程的飛速健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定。通過以下措施可有效地提升水庫移民安置對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的適應(yīng)性。首先，適度引入市場機(jī)制，建立科學(xué)合理的移民安置體制并加以立法?，F(xiàn)今的水庫移民安置工作應(yīng)適當(dāng)引入市場機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的企業(yè)化體制。水利水電工程投資其本質(zhì)也是投入要素權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)和收益占有權(quán)的結(jié)合，通過企業(yè)化移民體制，逐步實(shí)現(xiàn)政府行為和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)投資、產(chǎn)權(quán)和獲取效益的三權(quán)合一，如此方可從根本上解決“重工程、輕移民”的問題，從而實(shí)現(xiàn)開發(fā)性移民。其次，嚴(yán)格執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)，提高遵法執(zhí)法力度，將移民工作做實(shí)做細(xì)。國務(wù)院679號令，即《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(2017)的頒布給移民和移民工作者帶了福音。移民工作者應(yīng)堅(jiān)持開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合，以人為本，執(zhí)行新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮聽證制度的優(yōu)勢，保障移民的合法權(quán)益，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平，提升其收入水平，助力發(fā)展的消費(fèi)新動能。再次，準(zhǔn)確定位政府角色，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，合理高效配置資源。移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程，新的管理體制充分體現(xiàn)了市場與政府在配置和優(yōu)化資源時力量選擇和作用發(fā)揮的博弈和權(quán)衡。因而，移民安置應(yīng)以移民安置規(guī)劃大綱為依據(jù)，充分發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)作用和市場的資源配置作用，加快移民安置工作推進(jìn)的效率和效益。最后，因地制宜編制扶持規(guī)劃，提升水庫移民的內(nèi)生發(fā)展動力，防止返貧風(fēng)險(xiǎn)。在廣泛聽取移民的意見或聽證方式基礎(chǔ)上，因地制宜編制行之有效的水庫移民后期扶持規(guī)劃，將生產(chǎn)生活補(bǔ)助扶持、項(xiàng)目扶持等后期扶持真正落地。針對農(nóng)村移民應(yīng)結(jié)合易地扶貧搬遷政策實(shí)施移民安置工作，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，適時組織技能培訓(xùn)，通過各項(xiàng)激勵獎勵措施，使其擁有謀生之技，提升水庫農(nóng)村移民的內(nèi)生發(fā)展動力，防止其致貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，實(shí)現(xiàn)和諧、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

參考文獻(xiàn):

［1］束偉星．中國征地及移民安置的法律制度分析［C］//移民與社會發(fā)展國際研討會論文集．南京:河海大學(xué)出版社，2002

［2］盧中原．經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型環(huán)境的新變化［J］．經(jīng)濟(jì)研究信息，2012(2):

作者：孫愛芬 單位：昆明發(fā)展投資集團(tuán)有限公司