存款保險制度中道德風(fēng)險問題反思

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一、引言

2008年次貸危機發(fā)生后，諸多國家的存款保險制度都進行了應(yīng)急的調(diào)整，例如擴大承保范圍，提高承保限額等等，對于抑制危機的進一步擴散和加劇，起到了至關(guān)重要的作用。次貸危機過后，各國認(rèn)識到存款保險制度的巨大價值，紛紛改革或建立存款保險制度。2015年2月，中國人民銀行《存款保險條例》，預(yù)示著經(jīng)過十多年的研究和爭論，中國的存款保險制度終于出臺。但是，人們在普遍認(rèn)同存款保險制度對于維護金融穩(wěn)定作用的同時，十分擔(dān)心存款保險制度會加劇道德風(fēng)險。各國在建立存款保險制度時，都必然伴隨著降低道德風(fēng)險的考慮和措施，這似乎已經(jīng)成為了一種放之四海皆準(zhǔn)的公理。2009年6月國際存款保險機構(gòu)協(xié)會(IADI)和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會聯(lián)合《有效存款保險制度核心原則》，更是將降低道德風(fēng)險上升為存款保險制度的核心原則之一。存款保險制度設(shè)計，都要優(yōu)先考慮降低道德風(fēng)險的因素，①似乎對有關(guān)存款保險和道德風(fēng)險的問題做了權(quán)威的總結(jié)。我國許多學(xué)者同樣贊成這一觀點，絕大多數(shù)有關(guān)存款保險制度的文章中，都提出了降低道德風(fēng)險的意義、措施等內(nèi)容。②但是，有關(guān)存款保險制度和道德風(fēng)險的問題，看似必然正確的結(jié)論，仍然有進一步探討和研究的必要。道德風(fēng)險的概念，并非出自銀行法領(lǐng)域，而是來自保險法上的概念。要厘清道德風(fēng)險的內(nèi)涵，可以從三個層面來理解。第一個層次是原始含義，即作為保險法上的一個專有名詞。根據(jù)《元照英美法詞典》的定義，“道德風(fēng)險是保險業(yè)務(wù)用語，指由于被保險人為獲得保險賠償而損壞其財產(chǎn)，或放任其被毀壞，使保險人承受可能的風(fēng)險”。①在《布萊克法律詞典》中，道德風(fēng)險是指在保險領(lǐng)域中被保險人故意破壞或者放任財產(chǎn)的毀壞，進而獲得賠償，使保險人遭受損失。被保險人在燒毀投保財產(chǎn)時可能獲得利益也可以成為道德風(fēng)險。②這一層面的道德風(fēng)險，并不在本文的討論范圍之內(nèi)。第二個層次是在銀行法領(lǐng)域中的道德風(fēng)險。在銀行法領(lǐng)域中，一般的道德風(fēng)險是指一方采取風(fēng)險行為或者采取不負責(zé)的行為，而讓另外一方承擔(dān)由此帶來的后果。這種情況，在銀行法領(lǐng)域中經(jīng)常出現(xiàn)。股東可以為了追求高額利潤，操縱銀行從事高風(fēng)險活動，如果發(fā)生損失則由政府來買單。高管為短期的高額薪酬，不顧銀行的長期利益。這種層面的道德風(fēng)險，是由銀行的特殊性所決定的，難以消除。第三個層次是存款保險制度中的道德風(fēng)險。美國存款保險制度中的道德風(fēng)險是指存款保險制度可能產(chǎn)生過度的風(fēng)險激勵，促使承保銀行承擔(dān)過度風(fēng)險，但是風(fēng)險承擔(dān)者自身不必直接承擔(dān)損失，損失由保險機構(gòu)進行填補，因而實施過度風(fēng)險或過度危險行為。③另外，在受聯(lián)邦存款保險的金融機構(gòu)中存款的存戶，沒有動力去監(jiān)督債務(wù)人的行為，因為他們可以獲得聯(lián)邦存款保險的賠償。④從以上三個層面的含義來看，保險需要研究的是銀行法中的道德風(fēng)險和存款保險制度中的道德風(fēng)險。正是由于兩者的聯(lián)系緊密，造成了兩者的混同，人們更多地會將銀行法領(lǐng)域中原生的道德風(fēng)險，與存款保險制度中的道德風(fēng)險混為一談。因此，研究和分析道德風(fēng)險問題，必須給予明確的界定。然而由于二者的混同，會造成研究上的困難。

二、道德風(fēng)險的理性認(rèn)識

正如前文所述，存款保險制度的道德風(fēng)險需要不斷分析解構(gòu)，放在不同層面予以探討，而不能模糊混同不同的層面的問題。銀行的特殊性是道德風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)，道德風(fēng)險已經(jīng)成為了銀行的先天缺陷?；谶@種特殊性，銀行及銀行監(jiān)管的一系列制度，都會產(chǎn)生道德風(fēng)險。道德風(fēng)險并不是存款保險制度建立以后才出現(xiàn)的，道德風(fēng)險早已存在于銀行體系中。除了上述三個層次的道德風(fēng)險內(nèi)涵以外，還有其他幾個方面的原因，可能影響對道德風(fēng)險的評價。一是不同人群的反應(yīng)，包括銀行的股東、存款人和管理層，可能產(chǎn)生的影響。二是金融安全網(wǎng)中三大制度———審慎監(jiān)管、最后貸款人和存款保險，對道德風(fēng)險產(chǎn)生的影響。然而，正是不同層次的道德風(fēng)險、不同的人群和不同的監(jiān)管制度，最終使得道德風(fēng)險問題成為各方綜合作用的結(jié)果，造成人們難以正確認(rèn)識道德風(fēng)險。銀行的審慎監(jiān)管，會帶給人錯覺，認(rèn)為銀行在審慎監(jiān)管之下必然良好運行，造成存款人、債權(quán)人怠于關(guān)注銀行的運營狀況。而銀行監(jiān)管機構(gòu)，為了自身的聲譽和政績，不允許銀行出現(xiàn)失敗。一方面放縱銀行，千方百計為銀行利益服務(wù)，另一方面，當(dāng)銀行出現(xiàn)危機時，又不得不救助銀行。而最后貸款人制度，更是讓銀行的股東認(rèn)為，可以放心從事風(fēng)險活動，獲取高額利益，當(dāng)銀行出現(xiàn)危機時，中央銀行必然會出手救助。此外，不及時的問題銀行處置制度也會增加道德風(fēng)險。當(dāng)銀行已經(jīng)損失嚴(yán)重，急于翻盤之時，將與賭徒無疑，必然進行極高風(fēng)險的賭博行為。銀行股東，如其他行業(yè)的股東一樣，對銀行僅以出資為限承擔(dān)責(zé)任，但是如果銀行獲利，股東的利潤在理論上卻是無限的。股東有強大的動力，推動銀行進行高風(fēng)險的活動。無論有沒有存款保險制度或者是金融監(jiān)管制度，這種推力都一直存在。存款人對于自身存款的安全無疑最為關(guān)心，因此問題銀行將會面臨存款人提取存款的壓力，體現(xiàn)出市場對銀行的約束，進而可以促使銀行妥善經(jīng)營，避免發(fā)生風(fēng)險。然而眾多存款人的提款匯集成群體行為，就是所謂的擠兌風(fēng)潮。無論銀行好壞，由于銀行自身特定的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，都無法抵御擠兌行為。然而存款人在沒有存款保險制度時，是否就會更加關(guān)心銀行的運營，通過對銀行資質(zhì)好壞的判斷來決定選擇哪家銀行呢?實踐中難以出現(xiàn)這種狀況。由于銀行與存款人的信息不對稱，存款人難以了解銀行的狀況，不可能對銀行做出挑選。當(dāng)存款人和利益相關(guān)者相信，他們的損失無論如何都會得到保護，并且相信承保銀行不會倒閉時，他們就不會關(guān)心承保銀行的風(fēng)險行為。而決定存款人是否選擇一家銀行服務(wù)的原因，更多地集中在便利程度和收費高低方面。因此，無論是否有存款保險制度的存在，存款人都可能漠視銀行的風(fēng)險狀況，而存款保險制度的建立，只是理論上會加重這一狀況。正是由于眾多國家在建立和改革存款保險制度時，不能清醒地認(rèn)識道德風(fēng)險問題，籠統(tǒng)地看待由存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險，賦予存款保險制度過重的義務(wù)，寄希望于通過存款保險制度本身去解決銀行業(yè)全領(lǐng)域的道德風(fēng)險問題，最終的結(jié)果不僅導(dǎo)致存款保險制度的扭曲，還可能因此引發(fā)負面效果。探討存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險，很難將存款保險制度增加的道德風(fēng)險，與原有就存在的道德風(fēng)險割裂開來。無法直接簡單和量化地得出結(jié)論。因此，不能將銀行體系中固有的道德風(fēng)險，全部強加于存款保險制度身上。凡是談及道德風(fēng)險，都不應(yīng)該將道德風(fēng)險孤立地放在存款保險制度中進行衡量。存款保險制度僅僅是在原有的基礎(chǔ)上，增加道德風(fēng)險的數(shù)量而已，而沒有改變道德風(fēng)險的形成。必須用存款保險帶來的道德風(fēng)險的增量(incrementalamount)對其進行批評，而不能使用總量(absoluteamount)。②完全依賴存款保險制度來抑制道德風(fēng)險的發(fā)生，本身就是本末倒置。存款保險制度就是以一定程度的道德風(fēng)險為代價，換取金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

三、存款保險制度的目標(biāo)定位

存款保險制度的目標(biāo)定位，處于一種擴大的趨勢。國際組織和各個國家，似乎希望存款保險制度承擔(dān)更多重任。對于存款保險制度的目標(biāo)和功能，曾經(jīng)服務(wù)于世界銀行的專家吉莉安•加西亞(GillianGarcia)在1996年的研究報告中進行了總結(jié)，認(rèn)為存款保險制度的目標(biāo)主要包括:“

(1)通過建立立即支付或?qū)⒋婵钊送侗４婵钷D(zhuǎn)賬的機制為小額存款人提供保護;

(2)通過建立可嚴(yán)格而迅速地解決問題銀行的框架，處理個別銀行的問題以避免危機的傳播，從而加強公眾的信心和銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定;

(3)增加儲蓄并刺激經(jīng)濟增長;

(4)確保小銀行和新建銀行能夠與大型銀行或國有銀行進行平等的競爭;

(5)限定政府在正常時期對失敗銀行所承擔(dān)的損失;

(6)要求其他銀行分擔(dān)失敗銀行的解決成本?！痹?012年金融穩(wěn)定委員會(FSB)的《存款保險制度專題報告》表格“公共政策目標(biāo)”中，匯總了眾多成員方存款保險制度的目標(biāo)，下表節(jié)選了部分國家和地區(qū)存款保險制度的目標(biāo):從上述研究可以得出結(jié)論，各國當(dāng)前更多地將存款保險制度的目標(biāo)定位為確保金融穩(wěn)定，同時根據(jù)本國存款保險制度的特點，賦予存款保險制度一些額外的目標(biāo)。只是由于不同國家存款保險機構(gòu)的職能不同，有的只承擔(dān)提款機的功能，只負責(zé)收取和支出存款保險金;有的還承擔(dān)一定的金融監(jiān)管和問題銀行處置功能，如美國聯(lián)邦存款保險公司。但是其核心目標(biāo)，都是保護存款人和維護金融穩(wěn)定。2009年6月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際存款保險機構(gòu)協(xié)會聯(lián)合了《有效存款保險制度核心原則》(以下簡稱《核心原則》)，共確定了18條核心原則，分為10大類。其中的“設(shè)立目標(biāo)”中包括核心原則二“降低道德風(fēng)險”，即存款保險制度應(yīng)基于適當(dāng)設(shè)計并透過金融安全網(wǎng)相關(guān)要件之配合，確保降低道德風(fēng)險。2013年5月，國際存款保險機構(gòu)協(xié)會《有效存款保險制度強化指引:降低存款保險道德風(fēng)險》，全面闡述了國際存款保險機構(gòu)協(xié)會有關(guān)降低道德風(fēng)險的原則、措施和經(jīng)驗。而在國際存款保險機構(gòu)協(xié)會其他一系列的文件中，隨處都可以看到道德風(fēng)險的影子。存款保險制度的目標(biāo)定位，對于存款保險制度的設(shè)計具有決定性的作用。無法確立正確的存款保險制度目標(biāo)，將會導(dǎo)致存款保險制度在設(shè)計中誤入歧途。隨著存款保險制度的不斷發(fā)展，存款保險制度的目標(biāo)也在增加。然而，存款保險制度最初具有的首要目標(biāo)，應(yīng)該作為存款保險制度設(shè)計的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代存款保險制度，源自1933年銀行危機后的美國。存款保險制度最初的目的就在于防止銀行擠兌，增強存款人信心，進而防止風(fēng)險傳遞和蔓延，防范系統(tǒng)性的風(fēng)險。是否應(yīng)該將降低道德風(fēng)險納入到存款保險制度的目標(biāo)中，值得商榷。可以肯定的說，道德風(fēng)險必須得到控制，但是不應(yīng)該將這個問題上升到存款保險制度的首要目標(biāo)。國際存款保險機構(gòu)協(xié)會(IADI)認(rèn)為，在正常狀態(tài)(ingoodtimes)下，存款保險要在維持金融穩(wěn)定和降低道德風(fēng)險之間進行平衡。兩者不應(yīng)該是并列的，需要進行權(quán)衡取舍。降低道德風(fēng)險，并不是要存款保險制度去降低已經(jīng)存在于銀行體系中的道德風(fēng)險，而是應(yīng)該控制道德風(fēng)險在存款保險制度建立后的增量。確保存款保險制度能夠有效運行，金融風(fēng)險不至于積聚和爆發(fā)，維護金融穩(wěn)定的限度之內(nèi)。

四、存款保險制度發(fā)揮作用的前提條件

有關(guān)研究表明，雖然許多國家正在積極努力建立存款保險制度，但是很多發(fā)展中國家存在的問題是沒有一個穩(wěn)健的銀行系統(tǒng)，這些國家建立存款保險制度應(yīng)該緩行(goslow)。只有具備以下條件的國家才能夠建立存款保險制度:第一，穩(wěn)健的銀行系統(tǒng);第二，有效的審慎監(jiān)管;第三，充足的保險基金。存款保險制度的建立僅僅是一個開始，它對銀行業(yè)的發(fā)展和制度環(huán)境等因素提出了更高的要求。如果不能滿足一系列的先決條件，存款保險制度即使建立也不可能帶來金融的持久穩(wěn)定，反而可能削弱市場約束，加劇道德風(fēng)險，加重金融系統(tǒng)的脆弱性，效果適得其反。而我國目前還處在繼續(xù)深化金融改革的階段，有諸多不同于其他國家的特點。例如，我國目前工農(nóng)中建交五大銀行所擁有的資產(chǎn)，甚至超過銀行業(yè)資產(chǎn)的一半以上，如此嚴(yán)重的集中程度，對存款保險制度有效運轉(zhuǎn)也是一種挑戰(zhàn)。綜合考慮我國目前的國情，以下幾個方面是我國建立存款保險制度的應(yīng)該考慮的前提條件:第一，改進金融安全網(wǎng)制度。金融監(jiān)管是保證金融穩(wěn)定的重要機制，也是約束銀行過度的風(fēng)險承擔(dān)，降低道德風(fēng)險的重要基礎(chǔ)。2010年12月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際存款保險機構(gòu)協(xié)會聯(lián)合了《有效存款保險制度核心原則———評價標(biāo)準(zhǔn)》，其附件三為“關(guān)于有效存款保險制度前提條件的評價步驟”，要求有效存款保險制度尚應(yīng)該考慮其他外部因素及先決條件。這些先決條件中雖然很多不屬于存款保險制度范疇，但是仍然會直接沖擊存款保險制度的運作。相關(guān)應(yīng)考慮的項目包括:持續(xù)評估經(jīng)濟及金融體系狀況;金融安全網(wǎng)各機構(gòu)的健全治理;審慎的法規(guī)及監(jiān)理;完善發(fā)展的法制基礎(chǔ)和會計披露制度。第二，設(shè)計問題銀行的處置。存款保險制度的建立被認(rèn)為是問題銀行處置的基礎(chǔ)條件。如果沒有建立起相關(guān)配套制度，存款保險制度也難以單獨發(fā)揮效果。然而遺憾的是，我國多年前已經(jīng)在醞釀銀行破產(chǎn)處置條例，但是至今沒有出臺。2012年10月，巴塞爾委員會修訂的《有效銀行監(jiān)管核心原則》中的核心原則15“及早發(fā)現(xiàn)、立即糾正和處理措施”，認(rèn)為改進金融監(jiān)管，完善問題銀行處置制度，應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)問題和采取措施。以其中的立即糾正行動為例，最早是由1991年美國《聯(lián)邦存款保險公司促進法》提出的。這對于降低道德風(fēng)險有著重要的作用，當(dāng)銀行沒有可損失的時候，就只能拿銀行做賭注。這一點在1980年代的美國儲貸機構(gòu)危機中反映得尤為明顯。當(dāng)時的監(jiān)管機構(gòu)為了能夠延續(xù)儲貸機構(gòu)的生存，提出了監(jiān)管資本的概念，允許儲貸機構(gòu)降低了資本充足率，結(jié)果造成處理時間延誤。在此期間，儲貸機構(gòu)大量從事高風(fēng)險的業(yè)務(wù)，寄希望于能夠挽救自身，造成的結(jié)果是大量的高風(fēng)險業(yè)務(wù)帶來了無法彌補的損失，最終導(dǎo)致了整個行業(yè)的崩潰，也使監(jiān)管機構(gòu)本身被撤銷。遺憾的是，我國的《存款保險條例》中，只是提及了早期糾正行動，但是對于具體操作的程序、職權(quán)和啟動條件等，卻沒有具體的規(guī)定。問題銀行的處置，對于銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，充分發(fā)揮市場約束和降低道德風(fēng)險具有重要的作用。同時，由于銀行本身的特殊性，完善的處置措施，可以將對市場的沖擊降至最低程度。第三，完善銀行公司治理結(jié)構(gòu)。銀行公司治理不僅在傳統(tǒng)公司治理結(jié)構(gòu)中具有重要作用，對于公司的運營效率和秩序也十分重要。同時，銀行公司治理對于金融監(jiān)管具備不可替代的作用，銀行公司治理是監(jiān)管制度在銀行中落實的基礎(chǔ)?！队行сy行監(jiān)管核心原則》其中的第14條核心原則“公司治理”是一個新獨立出來的核心原則，這條原則將原有的與公司治理相關(guān)的評價方法中的必要標(biāo)準(zhǔn)整合在一起，并且給予公司治理更多的關(guān)注，將公司治理作為銀行安全和穩(wěn)健運行關(guān)鍵因素的全新核心原則在此次修訂過程中被確立下來。有效的銀行公司治理可以增強有效的風(fēng)險管理和公眾對于個別銀行和銀行體系的信心。銀行的好壞并不單純依靠銀行的利潤多少來決定，而是銀行的利潤要與銀行所承受的風(fēng)險相關(guān)，即銀行必須管控風(fēng)險，在風(fēng)險和利潤中尋求平衡，而不是片面地追求利潤。無論設(shè)置多少制度，最終能夠起作用的還是人，尤其是銀行中的股東、高管等。因此，必須在銀行內(nèi)部建立正確的激勵機制，而這方面最有價值的是要建立起正確的薪酬激勵制度。原有的薪酬制度無法與銀行的風(fēng)險相關(guān)，僅與銀行短期業(yè)績掛鉤，造成高管人員不顧銀行長期利益，而只關(guān)注短期回報，忽略銀行風(fēng)險的累積，甚至對此不聞不問，導(dǎo)致全行業(yè)風(fēng)險的聚集，最終危機爆發(fā)。為此，《有效銀行監(jiān)管核心原則》第14條“公司治理”部分，設(shè)置專門條款規(guī)范薪酬制度。其中第7款規(guī)定，“監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該確定銀行的董事會積極審查銀行和銀行集團薪酬制度(compensation)的設(shè)計和運轉(zhuǎn)，并且該制度產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募?，與銀行承擔(dān)的審慎風(fēng)險相適應(yīng)。該薪酬制度，以及有關(guān)的業(yè)績(performance)評價標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該與長期目標(biāo)和銀行的財務(wù)狀況相符，并且一旦發(fā)現(xiàn)缺陷就應(yīng)立即修改”。

五、道德風(fēng)險與存款保險具體制度設(shè)計

雖然存款保險制度的前提條件，對于存款保險制度的成敗意義重大，但是存款保險制度本身的設(shè)計同樣重要，一旦具體制度的設(shè)計不當(dāng)，將會嚴(yán)重影響存款保險制度的實施效果。在目前眾多的存款保險制度設(shè)計中，可以達成共識的主要有兩點:顯性存款保險制度和事前設(shè)立存款保險基金。第一，應(yīng)該設(shè)立顯性存款保險制度，而不是隱性存款保險制度。顯性存款保險制度是指有明確的法律法規(guī)規(guī)定的存款保險制度，而隱性存款保險制度是不存在明確的法律規(guī)定，但是政府會在銀行倒閉之時償付存款人的存款。隱性存款保險制度弊端太多，目前主流意見認(rèn)為應(yīng)該建立顯性存款保險制度。第二，應(yīng)該事前設(shè)立存款保險基金，而不是事后設(shè)立存款保險基金。事前設(shè)立存款保險基金可以增強存款人信心，加強存款保險制度的可確定性。而事后設(shè)立存款保險基金存在不確定性，并且可能存在處置的延遲性。事后籌措資金還可能帶來好銀行向壞銀行補貼，并且在籌措資金時可能存在困難。然而其他一些制度，經(jīng)過多年的實踐，被認(rèn)為存在缺陷，無法達成目的。有些曾經(jīng)被認(rèn)為可以降低道德風(fēng)險，加強市場約束的制度，最終也不得不改變。這方面共同保險(co－insurance)是一個典型的例證。許多國家都曾經(jīng)采用共同保險這一制度，即在存款保險限額范圍內(nèi)，存款保險只提供部分保護，而存款人要承擔(dān)剩余部分的可能損失。無論存款保險制度的承保額的高低，存款人都必須有部分的損失自己承擔(dān)，例如某存款人的存款為3萬歐元，則其中90%由存款保險機構(gòu)承保，不會發(fā)生損失，另外10%由存款人自己承擔(dān)風(fēng)險，一旦發(fā)生損失，將得不到補償。這種制度的初衷，就是為了要求存款人能夠關(guān)注銀行本身的狀況，不要漠視銀行的風(fēng)險，通過存款人的行為，來約束銀行的風(fēng)險負擔(dān)。但是，先不提存款人是否有能力、有意愿、有動力承擔(dān)市場約束的作用，僅僅是這小小的一部分損失，對于存款人的心理和行為的影響，就可能使制度設(shè)計的目的被扭曲。實際上，存款人根本無法接受自身存款的任何一點損失，不要說是本金的一個比例，即使是存款的利息損失，存款人也不愿意接受。甚至是，即使最終可以獲得本金，但是要拖延一段時間，要經(jīng)由處置機構(gòu)的確認(rèn)和手續(xù)之后，才可拿到全額存款;即便這種情況，存款人也根本無法接受。那么，存款人的最優(yōu)選擇，就是一旦有風(fēng)吹草動，便在第一時間到銀行提現(xiàn)。這種行為將會形成群體效應(yīng)，直接形成存款保險制度要極力避免的擠兌風(fēng)潮。然而實際上，要讓存款人發(fā)揮市場作用，就會產(chǎn)生這種擠兌的風(fēng)險。共同保險帶來的效果，與存款保險制度的目的相左，因此共同保險的實際價值就大大降低了。正因為如此，英國在2007年取消了金融服務(wù)補償機制(FSCS)中的共同保險機制。金融穩(wěn)定委員會對次貸危機的教訓(xùn)總結(jié)后認(rèn)為，應(yīng)該取消共同保險。另一種制度是限制承保限額。其目的是希望銀行的存款人，能夠發(fā)揮市場約束的作用，控制銀行的高風(fēng)險行為。但是這一設(shè)想的實現(xiàn)，面臨三大困難:第一，大多數(shù)存款人，但凡有一點存款可能損失，就會參與銀行擠兌，讓存款人發(fā)揮市場約束的作用，可能會誘發(fā)存款人進行擠兌，進而威脅金融穩(wěn)定;第二，多數(shù)的中小存款人，缺乏相應(yīng)的能力和信息以發(fā)揮市場約束的作用;第三，公司存款人有能力發(fā)揮市場約束作用，但是這么做的成本太高，阻礙了他們?nèi)绱俗鳛?。全額保障在處理銀行系統(tǒng)性風(fēng)險的恐慌性擠兌和維持穩(wěn)定金融方面，具有良好效果。全額保障對抵抗系統(tǒng)性風(fēng)險確實是有效工具，但卻存在極高的道德風(fēng)險，因此是一種危機階段的過渡性措施。經(jīng)統(tǒng)計，次貸危機期間，大量的國家采取全額承保(blanketguarantee)的做法。2008年10月2日美國國會表決通過《穩(wěn)定經(jīng)濟緊急法》(TheEmergencyEconomicStabilizationActof2008)，并于10月3日經(jīng)美國總統(tǒng)簽署生效。該法將美國聯(lián)邦存款保險承保最高額度，由10萬美元(本金加利息)提高為25萬美元，此項暫時性保障期限為一年(美國國會于2009年5月修訂，延長4年至2013年底止)。另外，聯(lián)邦存款保險公司可以向財政部借貸的金額，在2009年底前可無限制提高，以確保聯(lián)邦存款保險公司的流動性足以應(yīng)對銀行倒閉時支付儲戶的存款。這一做法眾所周知，必然會帶來道德風(fēng)險的增加，可是，在危機時期，這一做法確實對于維護存款人信心，確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定，起到了重要的作用。2010年12月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際存款保險機構(gòu)協(xié)會聯(lián)合的《有效存款保險制度核心原則———評價標(biāo)準(zhǔn)》附件四“存款保險在危機和系統(tǒng)性危機中的角色”中指出，存款保險制度在危機時的目標(biāo)十分簡單，即保護存款人和維持金融穩(wěn)定。在這次金融危機的過程中，存款保險所具有的促進金融穩(wěn)定的角色，遠遠地優(yōu)先于降低道德風(fēng)險的考慮。由以上分析可以得出結(jié)論，存款保險制度自身的設(shè)計同樣十分重要。對于存款保險具體制度的設(shè)計，應(yīng)該考慮是否會增大道德風(fēng)險，尤其不能起到適得其反的作用。國際社會經(jīng)過多年的實踐和研究，形成了一系列有效的制度經(jīng)驗。這些都值得我國充分的借鑒和吸收。

六、結(jié)束語

存款保險制度必將會使中國的金融制度改革進一步深化，也必將推動中國金融業(yè)建立起更加市場化的規(guī)則。但是我國在建立存款保險制度時，必須充分考慮我國的實際國情，同時參考國際經(jīng)驗，構(gòu)筑符合我國需求的制度。第一，應(yīng)正視我國銀行市場中，大型國有銀行相對集中，所占市場份額巨大的現(xiàn)實，充分考慮可能帶來的負面影響;第二，我國應(yīng)確立正確的存款保險制度目標(biāo)，堅持防止銀行擠兌為核心目標(biāo);第三，應(yīng)該理性看待降低道德風(fēng)險，一方面，通過完善銀行監(jiān)管和銀行公司治理等前提條件，限制道德風(fēng)險發(fā)生，另一方面，在存款保險具體制度中，借鑒有關(guān)經(jīng)驗，適當(dāng)考慮降低道德風(fēng)險的發(fā)生。

作者：顏蘇 單位：北京工商大學(xué)