存款保險體制建構(gòu)研討
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本文作者：盧立偉、徐才偉、張虹 單位：臺州學(xué)院、中國人民銀行臺州市中心支行
維護(hù)我國金融體系和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要從我國情況來看，商業(yè)銀行特別是國有商業(yè)銀行目前依然在高風(fēng)險中運(yùn)行，出現(xiàn)了不良貸款比例過高、資本充足率不足、潛虧嚴(yán)重等問題。于此同時居民儲蓄存款卻持續(xù)高速增長，在這種情況下,建立我國存款保險制度已刻不容緩。建立存款保險制度是維護(hù)我國金融體系和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要。目前,我國已有750多家村鎮(zhèn)銀行，一旦“風(fēng)吹草動”，將會帶來災(zāi)難性的“倒閉風(fēng)潮”。盡管我國未曾出現(xiàn)大規(guī)模的銀行金融風(fēng)險爆發(fā)，但個別金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營危機(jī)導(dǎo)致的存款擠兌事件仍有發(fā)生。如2001年9月，浙江臺州路橋某城信社高管被紀(jì)檢監(jiān)察部門“約談”而引起擠兌，影響到同城的另一家城信社擠兌，兩家信用社兩天之內(nèi)提款總約人民幣7～8億元。當(dāng)?shù)卣⒓床扇「鞣N措施調(diào)入資金5億多元“救社”，人民銀行通過再貸款，城信社高管電視露面等措施才平息了此次擠兌風(fēng)波。同年，臺州黃巖某城信社規(guī)模小，負(fù)責(zé)人以“借用人”名義侵占單位資金、挪用巨款去澳門豪賭及其它揮霍，出現(xiàn)資不抵債，無法經(jīng)營被關(guān)停，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣鹳Y4500萬元償付居民儲蓄存款才平息此事，直接影響到銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行和社會穩(wěn)定。
推進(jìn)利率市場化的需要
今年，央行已連續(xù)兩次放寬存貸款基準(zhǔn)利率浮動范圍，深化利率市場化改革?！?012年金融穩(wěn)定報告》也提到：2012年將穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革，加快培育市場基準(zhǔn)利率體系，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險定價能力，探索進(jìn)一步推進(jìn)利率市場化的有效途徑。從短期來看，盡管目前存貸款基準(zhǔn)利率浮動范圍小，尚未能給銀行業(yè)帶來致命打擊，但銀行不得不面對利潤逐漸被擠壓的問題。從長遠(yuǎn)來看，利率市場化使銀行業(yè)競爭加劇，尤其中小型銀行經(jīng)營者將面臨更大的風(fēng)險。如果沒有存款保險制度，就很難穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革，存款人的利益便很難得到保障，從而嚴(yán)重影響廣大社會公眾對金融體系的信心。因此，有必要建立存款保險制度，以保證我國利率市場化改革進(jìn)程中的穩(wěn)定性。
農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的需要
隨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，作為吸收公眾存款的村鎮(zhèn)銀行得到了長足發(fā)展。截至目前，全國共有750余家村鎮(zhèn)銀行。盡管目前村鎮(zhèn)銀行盈利居多，但在利率市場化的快速推進(jìn)、宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行，金融市場競爭加劇條件下，村鎮(zhèn)銀行可能會出現(xiàn)倒閉風(fēng)潮。目前，由于公信力不足使得村鎮(zhèn)銀行吸收公眾存款不足，嚴(yán)重影響了其自身的發(fā)展。存款保險制度的建立，可以徹底有效地解決村鎮(zhèn)銀行公信力不夠問題，大大提升村鎮(zhèn)銀行的公信度和認(rèn)可度。另外，存款保險制度的推出，也是解決當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初始降低發(fā)起行持股比例的有效手段，更加有利于民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，更好地服務(wù)于“三農(nóng)”。
深化銀行業(yè)體制改革
第一，加快銀行業(yè)監(jiān)管政策改革進(jìn)程。建立存款保險制度依賴于我國銀行業(yè)監(jiān)管政策改革的進(jìn)程，為此，我國監(jiān)督當(dāng)局做了不懈努力，也取得了較大成績。2007年2月，銀監(jiān)會《中國銀行業(yè)實(shí)施新資本協(xié)議指導(dǎo)意見》，標(biāo)志中國銀行業(yè)正式啟動新協(xié)議實(shí)施工作。2008年9月-2009年12月，銀監(jiān)會正式陸續(xù)13個新資本協(xié)議監(jiān)管指引，積極醞釀新的4大資本監(jiān)管工具時間安排，設(shè)置合理標(biāo)準(zhǔn)和過渡期安排，出臺改革框架基本方案和實(shí)施路線圖。2011年下發(fā)《中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)于2012年1月1日開始執(zhí)行新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)性重要銀行和非系統(tǒng)性重要銀行分別于2013年底和2016年底前達(dá)到新資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，2013年底和2016年底前分別達(dá)到流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例的監(jiān)管要求。目前，銀監(jiān)會正組織全國78家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定量測算，銀行業(yè)系統(tǒng)積極推進(jìn)新協(xié)議實(shí)施各項(xiàng)工作。
第二，抓緊研究地方性金融機(jī)構(gòu)改革。抓緊研究城市商業(yè)銀行發(fā)行上市和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)地方性銀行透明、規(guī)范經(jīng)營。真正確保董事會、監(jiān)事會、股東代表大會三會制度的有效實(shí)施，保證銀行業(yè)商業(yè)運(yùn)行模式，約束銀行高管道德風(fēng)險。尤其目前民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營過程中，以及有爭議的小額貸款公司轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行能否需要發(fā)起行制度，其關(guān)鍵就是是否建立存款保險制度，切實(shí)保證公眾存款人的利益。
第三，完善我國銀行業(yè)市場退出法律法規(guī)。由于缺乏完善、規(guī)范化的法律制度，我國銀行業(yè)在退出實(shí)踐中存在政府過度干預(yù)，債務(wù)支付方式注重短期效應(yīng)。當(dāng)前存在許多資本凈額為負(fù)值的銀行機(jī)構(gòu)仍在運(yùn)行的現(xiàn)象。因此，建立存款保險制度，有必要通過市場化處置破產(chǎn)機(jī)構(gòu)，選擇合理的立法模式和法律法規(guī)來制定和完善我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律法規(guī)，否則存款保險制度就形同虛設(shè)，不能發(fā)揮約束機(jī)制作用。
建立存款保險制度的基本框架
一是存款保險對象和標(biāo)的范圍。一個完善的存款保險制度應(yīng)盡可能覆蓋境內(nèi)所有經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)?？紤]到我國實(shí)際情況，我國存款保險的覆蓋面應(yīng)包括國內(nèi)所有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，外資金融機(jī)構(gòu)在我國經(jīng)營的人民幣業(yè)務(wù)。因涉及到母國和東道國的制度安排協(xié)調(diào)，內(nèi)資銀行在國外分支機(jī)構(gòu)應(yīng)排除在存款保險體系之外。
對銀行存款人提供存款保護(hù)，要求區(qū)分開存款人與非存款債權(quán)人或倒閉銀行股東存款，對銀行存款類賬戶的資金進(jìn)行保險，投資類賬戶資金則予以踢出，不予保險。我國存款保險應(yīng)暫定為城鄉(xiāng)居民本幣存款，外幣存款、企業(yè)存款和金融同業(yè)存款等排除在外。截至2012年6月，據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)顯示，我國金融機(jī)構(gòu)個人存款中，本外幣存款400628.68億元，本幣存款396115.8億元，本幣存款占比98.9%，而外幣存款占比很低。
二是投保方式。由于我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)規(guī)模、風(fēng)險防范以及資本充足率上存在重大差異。為避免逆向選擇和道德風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)公平競爭，我國應(yīng)采取強(qiáng)制保險的方式。雖然中資全國性大型銀行相對中資全國性中小型銀行在人民幣個人存款上存在較大優(yōu)勢，如2012年6月底，中資全國性大型銀行人民幣個人存款262447.31億元，中資全國性中小型銀行人民幣個人存款為42229.77億元，大型銀行對參加存款保險體系的意愿不強(qiáng)，但隨著金融服務(wù)提供者之間競爭加劇，存款人非常關(guān)心存款是否得到保護(hù)，大部分存款人就會將存款存入?yún)⒓哟婵畋ｋU的銀行，這也使得銀行為不失客戶，自然而然參加存款保險。對強(qiáng)制性存款保險可能產(chǎn)生的“劫富濟(jì)貧”現(xiàn)象，將通過對各投保金融機(jī)構(gòu)采用風(fēng)險差別率征收保費(fèi)的方法加以規(guī)避。
三是存款保險費(fèi)率。保險基金必須與所被保險存款的比率維持在一定水平，即保險費(fèi)率。到達(dá)保險基金規(guī)模的，也可以通過若干年規(guī)劃籌集。存款保險費(fèi)率的定價基本有兩類可供選擇，即固定費(fèi)率和浮動費(fèi)率。根據(jù)國內(nèi)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行差別費(fèi)率較能有效避免道德風(fēng)險和逆向選擇。從我國銀行體系改革發(fā)展階段來看，應(yīng)該在存款保險創(chuàng)建初期實(shí)行相對簡單的單一費(fèi)率，即根據(jù)商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模和資本充足率、不良貸款率等定量分析指標(biāo)確定費(fèi)率，以形成正向激勵，或者把金融機(jī)構(gòu)劃分為全國性、地區(qū)性和農(nóng)村信用社三大類型，再在每個類型上實(shí)行單一費(fèi)率體系。目前，我國實(shí)行差別費(fèi)率有一定的困難，因該實(shí)施有待于能夠準(zhǔn)確鑒別銀行風(fēng)險水平，要做到這一點(diǎn)我國還有很長路要走。從長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)建立一套依賴于巴塞爾新協(xié)議基礎(chǔ)之上與風(fēng)險掛鉤的差別保險費(fèi)率，有效激勵投保金融機(jī)構(gòu)積極改善自身資產(chǎn)質(zhì)量，降低保費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)公平競爭。
四是存款保險基金。存款保險機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行，需建立在一定保險基金規(guī)模之上，大多數(shù)國家的存款保險資金來自財(cái)政注資和中央銀行再貸款。一般而言，存款保險制度的資金來源有兩種：一是事后核算，二是建立基金?？傮w而言，通過收取保費(fèi)形式建立基金已成大勢所趨。鑒于中國人民銀行擁有大量外匯儲備，建議我國在央行外匯認(rèn)購之外，向存款銀行機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)建立存款保險基金。費(fèi)率過低對投保機(jī)構(gòu)的約束作用較輕，保險基金不能承擔(dān)起抵御金融風(fēng)險的基本能力。另一方面費(fèi)率過高將對銀行的利潤率產(chǎn)生重大影響，加重銀行財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。在美國規(guī)定的目標(biāo)比率是1.25%。我國存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)分階段建立基金規(guī)模，當(dāng)保險基金規(guī)模低于規(guī)定比例水平時，應(yīng)采取一次性或分期性對不足部分進(jìn)行彌補(bǔ)，若超過一定比率時，可以適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)周期、銀行資本充足率狀況等情況免交保費(fèi)。據(jù)瑞銀分析，我國按20萬人民幣的限額保險，以0.04%-0.12%差別費(fèi)率計(jì)算，我國需要10年可達(dá)到保險基金目標(biāo)規(guī)模，每年對上市銀行凈利潤增速影響在1個百分點(diǎn)左右(瑞銀,2012)。
五是最高保險賠付限額。綜合目前各國情況來看，存款保險賠付有四種方式：一是限額賠償，二是簡單比例賠償，三是分段比例遞減賠償，四是比例與限額賠償。鑒于我國國情，本文建議：在過渡期內(nèi)對個人存款、財(cái)政性存款、公益性社團(tuán)存款以及公眾小額存款進(jìn)行全額保險，保護(hù)國家資金安全和弱勢群體利益。之后，對存款人的存款統(tǒng)一實(shí)行限額賠償，以循序漸進(jìn)的方式有效地減輕存款保險制度出臺帶來的社會不穩(wěn)定性。
合理確立賠付標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)權(quán)衡保護(hù)存款人利益與避免銀行道德風(fēng)險兩個目標(biāo)。較高賠付標(biāo)準(zhǔn)雖可以擴(kuò)大保護(hù)面，有利銀行體系穩(wěn)定，但也相應(yīng)降低存款人的風(fēng)險意識，增加了投保銀行負(fù)擔(dān)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，就個人存款賠付而言，保險賠付最高標(biāo)準(zhǔn)按照一國人均GDP的比例來確定，國際貨幣基金組織推薦是該標(biāo)準(zhǔn)的3倍，然而我國居民的高儲蓄率且居民金融資產(chǎn)以銀行存款為主的現(xiàn)狀，3倍的標(biāo)準(zhǔn)對于保險金額的保護(hù)面顯的相對有些偏小。另外，國際上常用也比較認(rèn)可的是存款人存款的90%。按照瑞銀分析，當(dāng)前我國30萬以下存款賬戶大約占到總賬戶的95%以上，因此將保險限額定在20萬-30萬具有較高的涵蓋面，并且存款限額能夠隨居民收入水平提高和通貨膨脹加劇，保險限額能夠做出相應(yīng)調(diào)整(瑞銀,2012)。在特定時期，采取臨時性措施，如提高賠付限額、臨時性全額保險等措施以穩(wěn)定我國金融安全。
加快存款保險制度立法工作
我國從提出建立存款保險制度構(gòu)想，截至目前，經(jīng)歷了十多年的時間，我國建立該制度的條件基本也已經(jīng)具備。雖然我國存款保險制度在2003年啟動了立法工作，并已形成了《存款保險條例》，但應(yīng)在適當(dāng)時候以專門立法形式制定《存款保險法》和《存款保險實(shí)施細(xì)則》，建立和健全我國存款保險法律法規(guī)體系，明確各方當(dāng)事人的責(zé)、權(quán)、利。我國存款保險制度應(yīng)包括如下內(nèi)容：制定規(guī)章制度并組織實(shí)施、確定征收保險費(fèi)率、管理基金、補(bǔ)償損失、對問題銀行救助或破產(chǎn)銀行接管、銀行監(jiān)管等。設(shè)計(jì)存款保險制度時，立法內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)審慎監(jiān)管、風(fēng)險控制和問題銀行賠付的復(fù)合功能，切實(shí)保護(hù)公眾存款人利益。
建立存款保險制度的組織機(jī)構(gòu)
通過對國際上已建立存款保險制度國家和地區(qū)的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)國家建立了相對獨(dú)立的存款保險機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)附屬于中央銀行或銀行業(yè)協(xié)會。從我國金融業(yè)當(dāng)前狀況以及我國金融組織體系來看，建議由人民銀行或財(cái)政部履行出資人資格，同時也可發(fā)行債券等多種方式募集資金，建立相對獨(dú)立，專門負(fù)責(zé)存款保險職能的機(jī)構(gòu)，并賦予存款保險機(jī)構(gòu)必要權(quán)力，確保存款保險機(jī)構(gòu)與央行、銀監(jiān)會以及金融機(jī)構(gòu)信息共享。在特殊期間，適當(dāng)強(qiáng)化存款保險機(jī)構(gòu)功能，使存款保險制度成為處理金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的一個應(yīng)急平臺。
這樣，央行可以專門負(fù)責(zé)貨幣政策的制定、執(zhí)行以及發(fā)揮最后貸款人作用；銀監(jiān)會負(fù)責(zé)銀行系統(tǒng)法人、金融機(jī)構(gòu)總體風(fēng)險的信息披露和預(yù)警；存款保險機(jī)構(gòu)實(shí)施銀行的個體經(jīng)營狀況、風(fēng)險識別評估等實(shí)時監(jiān)控職能，有權(quán)提出指導(dǎo)意見并對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問題及時向央行報告。為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，增強(qiáng)對存款人的利益保護(hù)，我國要立足當(dāng)前國情，借鑒國外已有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)謹(jǐn)慎地設(shè)計(jì)和完善有中國特色的存款保險制度，從而維護(hù)我國的金融穩(wěn)定。