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關(guān)鍵詞:區(qū)域大氣污染防治;協(xié)同立法;市場(chǎng)機(jī)制;公眾參與
中圖分類(lèi)號(hào):F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2016)03-0197-02
當(dāng)前,我國(guó)的區(qū)域大氣污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到可持續(xù)發(fā)展,能否有效治理區(qū)域大氣污染關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的全局。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》,到2015年,應(yīng)建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。目前,珠三角在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法方面已經(jīng)初具規(guī)模,對(duì)珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
一、珠三角現(xiàn)有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的法規(guī)和規(guī)范性文件總結(jié)
(一)綜合性法規(guī)和規(guī)范性文件
1.《廣東省環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》。該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要突出聯(lián)防聯(lián)控的重要作用,明確了聯(lián)防聯(lián)控、改善大氣環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo),提出珠三角地區(qū)要通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制強(qiáng)化區(qū)域復(fù)合污染治理,并確定了大氣污染防治的重點(diǎn)工程,為“十二五”期間廣東省的大氣污染治理擬定了一份比較詳細(xì)的規(guī)劃。
2.《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》。該決定與大氣污染防治有關(guān)的主要是明確廣東省應(yīng)“完善污染物排放地方標(biāo)準(zhǔn)體系,對(duì)珠江三角洲地區(qū)和‘兩高一資’行業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn),限制高耗能、高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)行能源消費(fèi)總量控制制度,在珠江三角洲地區(qū)試行煤炭消費(fèi)總量控制。綜合運(yùn)用環(huán)保、價(jià)格、信貸、土地等多種手段,建立健全落后產(chǎn)能退出機(jī)制?!?/p>
3.《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》。該辦法明確,省人民政府制定區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃,有計(jì)劃地控制或削減各地方主要大氣污染物的排放總量。縣級(jí)以上人民政府對(duì)改善本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),制定規(guī)劃,采取措施,使本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
4.《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃首次確立了珠三角清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃的總體目標(biāo),確定了任務(wù):(1)嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入,有效控制新增大氣污染物排放:嚴(yán)格實(shí)施分區(qū)控制和總量控制。(2)大力改善能源結(jié)構(gòu),從源頭削減大氣污染物產(chǎn)生量:發(fā)展清潔能源,改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。(3)強(qiáng)化常規(guī)重點(diǎn)源污染減排,全力推進(jìn)大氣污染治理:繼續(xù)推進(jìn)并深化火電廠脫硫和脫硝工程。(4)以機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制為突破口,積極防治光化學(xué)煙霧污染:提高新車(chē)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),力爭(zhēng)提前實(shí)施“國(guó)Ⅳ”排放標(biāo)準(zhǔn)。(5)加強(qiáng)典型行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)化合物排放控制,認(rèn)真應(yīng)對(duì)復(fù)合型大氣污染:加強(qiáng)對(duì)石化、化工及相關(guān)產(chǎn)品制造企業(yè)的全過(guò)程控制。(6)加強(qiáng)飲食服務(wù)業(yè)污染治理。(7)加強(qiáng)城市揚(yáng)塵污染的全過(guò)程控制。(8)控制其他大氣污染源,努力削減各類(lèi)大氣污染物的排放:加強(qiáng)非道路移動(dòng)源(船舶、建筑、園林及農(nóng)用機(jī)械)的廢氣污染控制。
5.《珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃2011年度實(shí)施方案》。該方案再次強(qiáng)調(diào)了廣東省珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃確定的工作任務(wù)。
6.《珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃2013―2015年度實(shí)施方案》。該方案在《珠三角清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》第一階段的基礎(chǔ)上,以多污染物協(xié)同控制為手段,以控制PM2.5和臭氧等二次污染物形成為重點(diǎn),以珠三角區(qū)域合作解決共同環(huán)境問(wèn)題為范例,提升環(huán)珠三角地區(qū)(粵東、粵西、粵北)空氣污染防治水平,促進(jìn)全省大氣污染防治工作再上新臺(tái)階。
(二)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)和規(guī)范性文件
廣東省第一次全國(guó)污染源普查結(jié)果顯示,機(jī)動(dòng)車(chē)氮氧化物排放量已經(jīng)占排放總量的32%,對(duì)城市空氣污染影響很大。因此,珠三角大氣污染防治的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章主要針對(duì)的是機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治,主要有:
1.修訂的《廣東省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例》。該條例確定了機(jī)動(dòng)車(chē)污染監(jiān)管體制,規(guī)制了機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治,使得黃標(biāo)車(chē)限行有法可依,加強(qiáng)油氣治理,年可節(jié)約5億元,嚴(yán)格排氣污染檢測(cè)。
2.《廣東省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治實(shí)施方案》。該方案通過(guò)強(qiáng)化在用車(chē)污染控制,提高新車(chē)準(zhǔn)入門(mén)檻、實(shí)施高排放車(chē)輛逐步淘汰、全面供應(yīng)清潔高品質(zhì)車(chē)用成品油、完善法規(guī)體系和加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)等措施,逐步建立機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治體系,切實(shí)改善空氣質(zhì)量,保障廣大人民群眾身體健康。
3.《廣東省機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保分類(lèi)標(biāo)志管理辦法》。該辦法確定了機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保標(biāo)志管理體制;機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保分類(lèi)標(biāo)志核發(fā)程序等。
4.《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃(2009―2020年)》。該規(guī)劃提出,要全面推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控,加快解決區(qū)域大氣復(fù)合污染。應(yīng)全面實(shí)施珠三角清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃,從注重重點(diǎn)行業(yè)減排向全面防控轉(zhuǎn)變,從單因子治理向多污染因子綜合控制轉(zhuǎn)變,多手段聯(lián)合推進(jìn),穩(wěn)步提升脫硫成效,全面推進(jìn)降氮脫硝,協(xié)同控制揮發(fā)性有機(jī)物和氮氧化物,大幅減少顆粒物,構(gòu)建世界先進(jìn)的典型城市群大氣復(fù)合污染綜合體系,逐步解決區(qū)域大氣復(fù)合污染問(wèn)題。
關(guān)鍵詞:新形勢(shì) 大氣環(huán)境 保護(hù)與治理 探討
中圖分類(lèi)號(hào):X51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-098X(2015)12(b)-0189-02
大氣污染問(wèn)題的存在不僅會(huì)對(duì)人們的身體健康構(gòu)成危害,導(dǎo)致人體出現(xiàn)急、慢性中毒的癥狀,如果人長(zhǎng)時(shí)間處于受到污染的空氣環(huán)境中,體內(nèi)的遺傳物質(zhì)會(huì)在污染物長(zhǎng)時(shí)間作用下發(fā)生突變,導(dǎo)致后代畸形或是使機(jī)體發(fā)生癌變,還會(huì)對(duì)工農(nóng)業(yè)造成嚴(yán)重危害,比如:工業(yè)材料和設(shè)備以及建筑設(shè)施會(huì)受到大氣中SO2、NO2和酸性污染物的侵蝕;酸雨不僅會(huì)對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)造成直接影響,還會(huì)引發(fā)土壤和水體酸化,溶出的有毒成分又會(huì)毒害動(dòng)植物與水生生物,嚴(yán)重的還會(huì)使森林衰亡、魚(yú)類(lèi)滅絕。此外,大氣環(huán)境受到污染之后還會(huì)對(duì)天氣和氣候造成影響,比如:能見(jiàn)度降低,使得太陽(yáng)光對(duì)地面的輻射量減少、在氮氧化物和氟氯烴類(lèi)以及碳?xì)浠衔锏任廴疚镒饔孟?,臭氧大量分解出現(xiàn)臭氧層空洞問(wèn)題、地球氣候在溫室效應(yīng)影響下逐漸變暖等一系列環(huán)境效應(yīng)??梢?jiàn),大氣污染對(duì)人類(lèi)生存、發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅,亟待加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境的保護(hù)與治理。下面就此問(wèn)題做進(jìn)一步探討。
1 引發(fā)大氣環(huán)境污染的影響因素
大氣環(huán)境在城市發(fā)展腳步不斷向前邁進(jìn)的過(guò)程中受到越來(lái)越嚴(yán)重的污染,直至今日已經(jīng)嚴(yán)重破壞了人類(lèi)的生存環(huán)境,影響到了人類(lèi)正常的生產(chǎn)、生活,威脅到人類(lèi)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此,在經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)都得到了迅猛發(fā)展的當(dāng)代,迫切需要對(duì)大氣環(huán)境污染問(wèn)題加強(qiáng)重視,積極探尋治理和解決的有效措施。為提高大氣環(huán)境治理的針對(duì)性和實(shí)效性,必須先找到污染問(wèn)題出現(xiàn)的根源,這樣才能保證大氣環(huán)境治理更加徹底。下面就分析下引發(fā)大氣環(huán)境污染問(wèn)題的主要原因:
1.1 城市發(fā)展腳步過(guò)快
在大氣環(huán)境還沒(méi)有遭受到如此嚴(yán)重破壞的時(shí)候,大氣污染問(wèn)題也并沒(méi)有明顯的表現(xiàn),再加上一直以來(lái),國(guó)家都把關(guān)注的重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上,所以,在不斷加快城市建設(shè)步伐和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中完全把保護(hù)大氣環(huán)境的問(wèn)題拋在腦后,沒(méi)有這個(gè)意識(shí),以致出現(xiàn)現(xiàn)在如此嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題,若一直放任不管,不采取任何治理措施,任其發(fā)展下去,必將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成無(wú)法挽回的破壞,乃至影響到環(huán)境、人類(lèi)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在城市化建設(shè)進(jìn)程中最明顯的特征就是工業(yè)化,雖然工業(yè)的發(fā)展在很大程度上帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但同樣的也給環(huán)境造成了很大破壞,尤其是大氣環(huán)境。最為突出的問(wèn)題就是一些工廠一心只想把生產(chǎn)效率和生產(chǎn)效益提升上來(lái),而對(duì)自身可能對(duì)環(huán)境造成污染危害的行為視而不見(jiàn),把廢水、廢氣隨意排放到大氣和周邊河流當(dāng)中,經(jīng)過(guò)生態(tài)循環(huán)就會(huì)間接對(duì)大氣環(huán)境造成嚴(yán)重影響,并陷入惡性循環(huán)當(dāng)中[1]。
1.2 生活垃圾
人們?nèi)粘Ia(chǎn)、生活中產(chǎn)生的各種生活垃圾也會(huì)給大氣環(huán)境造成一定污染,比如:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的秸稈焚燒、生產(chǎn)制造工業(yè)中產(chǎn)生的各種固體廢棄物、生活油煙、污水等。以破壞大氣環(huán)境為代價(jià)謀得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)生活水平提升是不科學(xué)的,是一種目光短淺的行為,如果對(duì)這些人類(lèi)可控行為再不加以控制,最終承擔(dān)后果,受到傷害的還是人類(lèi)自己。
1.3 機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放
城市化發(fā)展、人們物質(zhì)生活水平提升的另一個(gè)特征就是,摩托車(chē)、私家汽車(chē)等各種大中小型車(chē)輛越來(lái)越多,現(xiàn)在的人們?cè)诔鲂袝r(shí)很少會(huì)選擇步行,以致道路上到處都是行駛中的機(jī)動(dòng)車(chē)輛,排出大量對(duì)大氣有污染作用的機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣。
2 新形勢(shì)下治理大氣污染、保護(hù)大氣環(huán)境的有效措施
2.1 大氣環(huán)境的保護(hù)
第一,針對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染問(wèn)題采取一定措施,在機(jī)動(dòng)車(chē)管理上實(shí)行黃綠標(biāo)管理辦法,這樣只有那些尾氣排放不會(huì)對(duì)大氣造成污染,并持有相應(yīng)證明標(biāo)志的機(jī)動(dòng)車(chē)才能上路行駛[2]。同時(shí),在治理在用機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染防治工作中應(yīng)用簡(jiǎn)易工況法,并針對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染制定包括初次檢驗(yàn)與年度檢驗(yàn)等方式在內(nèi)的定期檢驗(yàn)制度以及動(dòng)態(tài)檢測(cè)和抽樣檢測(cè)活動(dòng)。此外,還要注重機(jī)動(dòng)車(chē)燃料管理工作的開(kāi)展和油氣回收治理工程的推進(jìn),一方面從源頭上保證燃油合格;另一方面通過(guò)對(duì)儲(chǔ)油庫(kù)和汽油運(yùn)輸以及加油站油氣污染狀況的全程監(jiān)督,避免或減少有機(jī)物污染問(wèn)題發(fā)生。
第二,加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,嚴(yán)控燃煤類(lèi)污染源排放污染物,進(jìn)一步推進(jìn)分散燃煤鍋爐的改造力度和拆并力度,比如:將處于熱電聯(lián)產(chǎn)覆蓋范圍之內(nèi)的燃煤小鍋爐、分散鍋爐以及集中供熱鍋爐并入集中管網(wǎng)。同時(shí),在各大城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)針對(duì)高污染燃料劃分禁燃區(qū)和嚴(yán)管區(qū)。
2.2 大氣環(huán)境的治理
2.2.1 煙氣污染物治理措施
第一,從宏觀角度出發(fā)進(jìn)行全面規(guī)劃和合理布局。治理大氣煙氣污染時(shí),首先應(yīng)該在觀念上認(rèn)清和擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)二者的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上對(duì)存在于當(dāng)?shù)氐臒煔馕廴驹捶N類(lèi)和數(shù)量、分布情況等信息進(jìn)行全面細(xì)致地深入調(diào)查,為煙氣污染物治理工作的開(kāi)展做好準(zhǔn)備,提供參考依據(jù)[3]。另外,在對(duì)那些會(huì)產(chǎn)生煙氣污染物工業(yè)產(chǎn)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃布置的時(shí)候,要將當(dāng)?shù)仫L(fēng)向可能對(duì)其產(chǎn)生的影響劃入考慮范圍之內(nèi),這就需要把這些工業(yè)產(chǎn)區(qū)布置在位于城市主導(dǎo)風(fēng)向下風(fēng)向的位置,同時(shí),還要保證居民生活區(qū)與煙氣污染區(qū)間留有足夠的間距,并在二者之間設(shè)置綠化帶。
第二,積極開(kāi)展綠化造林工作。在防治大氣污染的眾多措施當(dāng)中,綠化造林不失為既高效,又經(jīng)濟(jì)的一種防治辦法,因?yàn)榫G色植物相當(dāng)于天然的空氣過(guò)濾器,城市綠化當(dāng)中的植物還具有吸附和阻礙灰塵的功能,當(dāng)雨水沖洗過(guò)后能起到凈化空氣的作用。另外,植物經(jīng)過(guò)光合作用之后還能夠吸收空氣中二氧化碳,并向大氣中釋放出大量氧氣,有助于空氣質(zhì)量的改善。
2.2.2 顆粒污染物治理措施
當(dāng)固體燃料燃燒過(guò)后會(huì)向大氣中排放出大量煙塵,使大氣環(huán)境中出現(xiàn)煙塵、粉塵、霧等污染物。當(dāng)期治理大氣顆粒污染物的方法主要有干法、濕法和過(guò)濾法以及靜電法。干法治理主要是利用顆粒污染物自身所受重力作用和離心力作用,常用的有慣性除塵、離心除塵和重力除塵等方法,用到的設(shè)備設(shè)施有旋風(fēng)除塵器、慣性除塵器和重力沉降室等。濕法治理主要是先利用水或者其他液體潤(rùn)濕存在于大氣環(huán)境中的顆粒污染物,然后再把它們收集起來(lái)進(jìn)行相應(yīng)去除處理,當(dāng)前階段主要使用的幾種濕法治理辦法有泡沫除塵法和洗滌除塵法等,期間會(huì)使用到噴霧塔、填料塔和泡沫除塵器等設(shè)備。過(guò)濾法則是利用有很多毛細(xì)孔的濾料老過(guò)濾含有顆粒污染物氣體來(lái)達(dá)到去除顆粒污染物的目的,當(dāng)前階段常用的方法有布袋過(guò)濾法和填充層過(guò)濾法等,其中會(huì)用到的過(guò)濾設(shè)備有顆粒層過(guò)濾器和帶式過(guò)濾器等。靜電法主要是利用高壓電場(chǎng)的電場(chǎng)力作用去除存在于大氣中的顆粒污染物,在使用此種方法的時(shí)候需要把顆粒污染物大小、數(shù)量、操作費(fèi)用等多種因素都考慮到,以此為參考依據(jù)選擇適合的治理辦法。一般來(lái)說(shuō),當(dāng)大氣中的顆粒污染物比較大的時(shí)候宜采用干法治理;當(dāng)顆粒污染物比較細(xì)小的時(shí)候宜采用過(guò)濾法與靜電法[4]。
3 結(jié)語(yǔ)
綜上所述,大氣環(huán)境污染問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)面臨的主要問(wèn)題,應(yīng)將其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在同樣重要的位置上,經(jīng)濟(jì)采取各種措施加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境的保護(hù)力度和治理力度,保證環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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[2]劉利斌.新形勢(shì)下大氣環(huán)境保護(hù)與治理的探討[J].黑龍江科技信息,2015(28):112.
規(guī)劃建設(shè)局
大氣污染防治是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路,也是改善民生的迫切需求。按照黨工委、管委會(huì)部署安排,規(guī)劃建設(shè)局堅(jiān)持以改善空氣質(zhì)量為核心,突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)區(qū)域,強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)急響應(yīng),堅(jiān)決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。
一是細(xì)化舉措,狠抓工作落實(shí)。深入開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<立即開(kāi)展全區(qū)建筑施工現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵污染專(zhuān)項(xiàng)檢查工作方案>的通知》,與各工地簽訂了《大氣污染防治責(zé)任書(shū)》,并按照上級(jí)部門(mén)要求對(duì)建筑工地進(jìn)行停工整改(有政府批文的除外)。列入重點(diǎn)管控的65個(gè)在建工程及大氣監(jiān)測(cè)點(diǎn)周邊建筑工地全部按照“八個(gè)一律,三個(gè)強(qiáng)化”的要求督促整改到位。強(qiáng)化責(zé)任分工,專(zhuān)人包掛項(xiàng)目,對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)噴淋設(shè)施、土石方覆蓋、排水設(shè)施、監(jiān)控設(shè)備、除塵裝備等逐一檢查。對(duì)已簽訂征遷補(bǔ)償協(xié)議的5個(gè)碼頭,在確保符合環(huán)保要求的情況下,對(duì)堆放的貨物進(jìn)行清除;對(duì)未簽訂協(xié)議的3個(gè)碼頭,絕不允許有違規(guī)裝卸經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象發(fā)生,確保4月底前完成征遷任務(wù)。
一、建設(shè)煙塵控制區(qū)的范圍及功能分區(qū)
根據(jù)大足縣城市總體規(guī)劃,縣城城區(qū)規(guī)劃建成面積為25平方公里,截止**年已建成9.1平方公里,此次建設(shè)煙塵控制區(qū)的范圍為縣城區(qū)9.1平方公里(全部覆蓋建成區(qū));其對(duì)象為縣城區(qū)范圍內(nèi)的一切機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、企事業(yè)單位、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織、“合資”企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)。各單位和個(gè)人均必須按“煙控區(qū)”建設(shè)規(guī)定搞好本單位的爐、窯、灶的消煙除塵工作,做到達(dá)標(biāo)排放。
在本次劃定的煙塵控制區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境空氣質(zhì)量應(yīng)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的二類(lèi)功能區(qū),大氣污染物排放均執(zhí)行二級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)。
二、煙塵控制區(qū)建設(shè)的執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)
1、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》
2、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095—1996)
3、《環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃分原則與技術(shù)方法》(HJ14—1996)4、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13271—2001)
5、《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB9078—1996)
6、《環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范(廢氣部分)》
7、《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(GWPB5—2000)
8、《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》(國(guó)環(huán)字〔87〕第016號(hào))
三、煙塵控制區(qū)的建設(shè)要求
1、煙塵控制區(qū)內(nèi)各種爐、窯、灶排放的煙氣黑度以排放臺(tái)(眼)計(jì)算,分別有80%以上達(dá)到國(guó)家或地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn),其余部分的煙氣黑度必須控制在林格曼三級(jí)以下。
2、煙塵控制區(qū)內(nèi)≥0.7MW(1噸/小時(shí))的各種鍋爐,各種窯爐排放的煙塵濃度,以臺(tái)(座)計(jì)算,分別有70%以上達(dá)到國(guó)家或地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn),且煙塵濃度達(dá)標(biāo)的燃煤設(shè)備的燃煤量,必須占煙塵控制區(qū)內(nèi)燃煤設(shè)備的燃煤總量70%以上。
3、“環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市和非采暖地區(qū)的大中城市,排放的煙氣黑度和煙塵濃度,其達(dá)標(biāo)率應(yīng)當(dāng)分別提高10%”。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)我市屬非采暖地區(qū),則我縣應(yīng)執(zhí)行煙氣黑度達(dá)標(biāo)率為90%,煙塵濃度達(dá)標(biāo)率為80%的標(biāo)準(zhǔn)。
四、組織領(lǐng)導(dǎo)
為保證煙塵控制區(qū)創(chuàng)建工作的順利進(jìn)行,本著建立“高效統(tǒng)一、分工明確、任務(wù)具體、措施落實(shí)”的管理運(yùn)行機(jī)制原則,特成立大足縣煙塵控制區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由縣政府副縣長(zhǎng)胡華超同志任組長(zhǎng),縣環(huán)保局、縣市政園林局、縣工商局、縣建委、縣教委、縣文廣局、棠香街道辦事處、龍崗街道辦事處、華源天然氣公司主要負(fù)責(zé)人為成員,負(fù)責(zé)對(duì)煙控區(qū)建設(shè)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、決策和組織協(xié)調(diào);領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室設(shè)于縣環(huán)保局,由副局長(zhǎng)蘭華海同志兼任辦公室主任,負(fù)責(zé)煙塵控制區(qū)創(chuàng)建的日常工作,具體負(fù)責(zé)煙塵控制區(qū)建設(shè)的組織、監(jiān)督、報(bào)審、管理等事務(wù)。
五、煙控區(qū)建設(shè)步驟及時(shí)間安排
(一)準(zhǔn)備階段(**年7月30日前)
1、縣環(huán)保局和煙控區(qū)創(chuàng)建辦公室根據(jù)煙控區(qū)建設(shè)要求,進(jìn)行相關(guān)基礎(chǔ)資料的收集、整理,制訂和編報(bào)《大足縣城區(qū)煙塵控制區(qū)建設(shè)工作方案》。
2、縣政府批準(zhǔn)《大足縣城區(qū)煙塵控制區(qū)建設(shè)工作方案》,并對(duì)大足縣創(chuàng)建煙塵控制區(qū)工作進(jìn)行“公告”。
(二)調(diào)查階段(**年9月30日前)
1、組織對(duì)擬建區(qū)域內(nèi)的各種鍋爐、窯爐、茶爐及飲食業(yè)和集體食堂大灶等生產(chǎn)設(shè)備的數(shù)量、種類(lèi)、規(guī)格、燃料種類(lèi)以及使用量、治理和排放達(dá)標(biāo)等情況進(jìn)行全面調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析,建立“煙源信息檔案”。
2、組織對(duì)煙控區(qū)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的各種鍋爐、窯爐、茶爐及飲食業(yè)和集體食堂大灶的煙氣黑度、煙塵排放濃度進(jìn)行監(jiān)測(cè),提出監(jiān)測(cè)分析報(bào)告。
(三)整治階段(**年9月30日至**年11月20日)
對(duì)照控制區(qū)建設(shè)要求,根據(jù)煙氣黑度和煙塵超標(biāo)排放企業(yè)名錄,擬定限期治理和整改計(jì)劃,將任務(wù)分解到有關(guān)主管部門(mén)和單位、個(gè)人,落實(shí)整治工作措施。整治的具體目標(biāo)要求:
1、超標(biāo)準(zhǔn)排放的企事業(yè)單位必須實(shí)行限期治理,對(duì)燃燒技術(shù)落后和難以治理的鍋爐、窯爐限期搬遷、淘汰、更新;
2、控制區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的飲食服務(wù)業(yè)和集體食堂大灶必須按計(jì)劃更新改造或停止使用原煤、散煤,在縣城區(qū)大力推廣和提倡使用液化氣、電、燃油等清潔燃料的鍋爐、灶具。
(四)總結(jié)驗(yàn)收階段(**年11月20日至12月10日)
1、組織對(duì)控制區(qū)內(nèi)的污染點(diǎn)源進(jìn)行全面監(jiān)測(cè),提出監(jiān)測(cè)報(bào)告,并對(duì)煙氣黑度和煙塵達(dá)標(biāo)率作出科學(xué)、準(zhǔn)確的分析評(píng)價(jià)和計(jì)算。
2、由煙控區(qū)創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)對(duì)煙塵控制區(qū)創(chuàng)建的組織工作、建設(shè)過(guò)程、主要做法和創(chuàng)建成果進(jìn)行總結(jié),編制大足縣城區(qū)煙塵控制區(qū)建設(shè)工作報(bào)告和技術(shù)報(bào)告。
3、建立和規(guī)范整理煙控區(qū)建設(shè)檔案,設(shè)置煙塵控制區(qū)標(biāo)識(shí)牌,申請(qǐng)市環(huán)境保護(hù)局核查驗(yàn)收。
六、建設(shè)煙塵控制區(qū)的管理措施
1、加大宣傳力度,嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中的各項(xiàng)大氣污染整治措施。
2、強(qiáng)化監(jiān)督巡查,及時(shí)查處控制區(qū)內(nèi)煙氣黑度、煙塵濃度超標(biāo)排放的違法行為。
3、凡在控制區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目原則上禁止使用煤、重油、渣油、石油焦、煤焦油等高污染燃料和新建燃煤鍋爐,確因生產(chǎn)工藝需要使用高污染燃料和新建燃煤鍋爐的,必須按環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批。
4、在縣城大力推廣普及液化氣、電等清潔能源,提高縣城氣化率。
5、現(xiàn)使用的茶水爐、營(yíng)業(yè)性爐灶、食堂灶等爐灶必須按計(jì)劃逐步更新改造為清潔燃料或低污染燃料;經(jīng)改造使用燃油、燃?xì)?、電等爐灶,要加強(qiáng)管理和完善抽排油煙設(shè)施、裝置,嚴(yán)格操作,以防治油煙對(duì)周?chē)h(huán)境的污染。
七、煙塵控制區(qū)建設(shè)工作分工
1、煙塵控制區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)煙控區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)和決策,領(lǐng)導(dǎo)小組各組成部門(mén)要根據(jù)各自職責(zé)依法履行縣城區(qū)大氣污染防治義務(wù)。
2、縣環(huán)保局負(fù)責(zé)煙控區(qū)建設(shè)的技術(shù)指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作,做好各項(xiàng)基本調(diào)查及落實(shí)限期治理項(xiàng)目計(jì)劃、方案;對(duì)煙控區(qū)燃煤鍋爐、窯爐、飲食業(yè)、茶水爐、食堂大灶等開(kāi)展現(xiàn)狀調(diào)查,擬定整治名錄及計(jì)劃;龍崗、棠香街道辦事處積極配合調(diào)查摸底和整治工作;煙控區(qū)內(nèi)超標(biāo)污染源的綜合整治由縣環(huán)保局牽頭,市政、工商、公安、龍崗辦事處、棠香辦事處等單位配合。
3、縣文廣局負(fù)責(zé)煙控區(qū)建設(shè)的宣傳工作。
一、實(shí)施依據(jù)
《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《成品油市場(chǎng)管理辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《關(guān)于〈儲(chǔ)油庫(kù)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)〉等三項(xiàng)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的公告》、《市機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例》等法律法規(guī)。
二、目標(biāo)要求
(一)全市建成區(qū)現(xiàn)有從事汽油儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸?shù)膬?chǔ)油庫(kù)、加油站及油罐車(chē)須在年月日前完成油氣排放污染治理任務(wù),確保汽油油氣排放達(dá)到《儲(chǔ)油庫(kù)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB20950-)、《汽油運(yùn)輸大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB20951-)、《加油站大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB20952-)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”)規(guī)定的要求,月日前通過(guò)綜合驗(yàn)收,確保穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放;非建成區(qū)加油站須于年月日完成治理任務(wù),達(dá)到“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的要求,年月日前通過(guò)綜合驗(yàn)收。
(二)即日起,凡我市新(擴(kuò)、改)建儲(chǔ)油庫(kù)、加油站以及新登記油罐車(chē),必須安裝油氣回收裝置或設(shè)施,并滿(mǎn)足國(guó)家油氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要求,經(jīng)綜合驗(yàn)收合格后,相關(guān)部門(mén)方可發(fā)放加油站、儲(chǔ)油庫(kù)的營(yíng)運(yùn)證和油罐車(chē)的道路運(yùn)輸證。
三、責(zé)任分工
各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工對(duì)油氣污染治理工作實(shí)施監(jiān)督管理。市環(huán)保局會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)全市加油站、儲(chǔ)油庫(kù)、油罐車(chē)基本情況開(kāi)展調(diào)查,負(fù)責(zé)制定油氣污染治理和環(huán)保驗(yàn)收方案、油氣污染治理的環(huán)保審查驗(yàn)收及加油站和儲(chǔ)油庫(kù)的日常環(huán)保監(jiān)管等工作,并按上級(jí)規(guī)定定期報(bào)送油氣污染治理工作進(jìn)展情況;市安監(jiān)局做好加油站等油氣回收治理工程的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作;市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)計(jì)量器具和有關(guān)壓力管道的監(jiān)督管理工作;市交通運(yùn)輸局配合做好油罐車(chē)油氣污染治理工作,負(fù)責(zé)對(duì)油氣排放檢測(cè)合格的油罐車(chē)給予年度審驗(yàn);市公安消防大隊(duì)負(fù)責(zé)做好油氣污染治理工程的消防監(jiān)督管理和驗(yàn)收工作。
四、工作步驟
(一)召開(kāi)會(huì)議安排部署。近期將召開(kāi)全市油氣污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議,研究油氣污染治理工作總體部署和工作分工。盡快召開(kāi)全市油氣污染治理工作會(huì)議,全市加油站、儲(chǔ)油庫(kù)、油罐車(chē)業(yè)主單位(下稱(chēng)各業(yè)主單位)和領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位參加會(huì)議,傳達(dá)上級(jí)通知要求并部署油氣污染治理工作。
(二)制定油氣污染治理計(jì)劃。各業(yè)主單位要按照有關(guān)要求制定油氣污染治理計(jì)劃和治理方案,并報(bào)市環(huán)保局備案。油氣排放污染治理裝置或設(shè)施必須經(jīng)具備相應(yīng)資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。各業(yè)主單位必須按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和程序由具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)與施工單位組織實(shí)施,并報(bào)相關(guān)部門(mén)備案(確認(rèn))后方可施工。油氣污染治理工程不得分包或轉(zhuǎn)包給不具有資質(zhì)、資格的單位或個(gè)人。
(三)實(shí)施油氣污染治理工程。各業(yè)主單位要嚴(yán)格按照經(jīng)備案確認(rèn)的油氣污染治理計(jì)劃和治理方案進(jìn)行施工。市環(huán)保局等領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要按照各自職責(zé)分工負(fù)責(zé)做好加油站、儲(chǔ)油庫(kù)、油罐車(chē)油氣污染治理工作現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和監(jiān)管。各業(yè)主單位應(yīng)在每月底向油氣污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)告油氣污染治理工作開(kāi)展情況、存在問(wèn)題和下步計(jì)劃,要按照規(guī)定期限完成工程施工。
(四)試運(yùn)行。各業(yè)主單位在油氣污染治理工程試運(yùn)行前要經(jīng)過(guò)防爆電氣檢驗(yàn)、計(jì)量器具檢測(cè)。市安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局做好監(jiān)督管理工作。在試運(yùn)行期間對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)整改,確保治理后的設(shè)施符合安監(jiān)、消防、環(huán)保等方面的要求。加油站、儲(chǔ)油庫(kù)業(yè)主單位要委托有相應(yīng)資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)油氣排放進(jìn)行檢測(cè)。油罐車(chē)的驗(yàn)收檢測(cè),按照《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)要求,由業(yè)主單位委托經(jīng)相關(guān)部門(mén)認(rèn)可的專(zhuān)業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。
(五)綜合驗(yàn)收。檢測(cè)達(dá)標(biāo)后,加油站、儲(chǔ)油庫(kù)、油罐車(chē)業(yè)主單位向市油氣污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交驗(yàn)收申請(qǐng)表及檢測(cè)報(bào)告等材料。市油氣污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位召開(kāi)驗(yàn)收會(huì)議,按照國(guó)家“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”和《市油氣污染治理工程驗(yàn)收工作指南》(環(huán)車(chē)字〔〕36號(hào))等規(guī)定進(jìn)行材料審查和現(xiàn)場(chǎng)檢查,驗(yàn)收合格由油氣污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。
五、保障措施
(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立市油氣污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng),市環(huán)保局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng),工商、商務(wù)、工信、財(cái)政、交通運(yùn)輸、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、公安消防等單位和部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員,全面負(fù)責(zé)油氣污染治理工作開(kāi)展指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等。領(lǐng)導(dǎo)小組在市環(huán)保局下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)牽頭油氣污染治理具體工作。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召集各成員單位召開(kāi)工作會(huì)議,聽(tīng)取各項(xiàng)工作進(jìn)展情況匯報(bào),研究解決油氣污染治理工作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,部署下階段工作。
(二)加大行政制約。在規(guī)定期限內(nèi)未完成油氣污染治理工程施工并通過(guò)相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收,領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位要按各自職責(zé)實(shí)施如下保障措施:市環(huán)保局將不予核發(fā)排污許可證;市商務(wù)局將不予通過(guò)成品油經(jīng)營(yíng)資質(zhì)年度審查;市交通運(yùn)輸局將不予通過(guò)油罐車(chē)營(yíng)運(yùn)審驗(yàn);市工信局、市工商局、市財(cái)政局、市安監(jiān)局、市質(zhì)監(jiān)局、市公安消防大隊(duì)等部門(mén)將不予通過(guò)相應(yīng)的審核、認(rèn)證等。
(三)嚴(yán)格法律處罰。對(duì)向大氣排放污染物超過(guò)國(guó)家油氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)的單位進(jìn)行限期治理,并由環(huán)境行政主管部門(mén)依法進(jìn)行處罰。逾期未完成限期治理任務(wù)的,依法責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
六、具體要求
(一)油氣污染治理工作涉及建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)的,各業(yè)主單位應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定,到發(fā)改、安監(jiān)、消防、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)辦理審批(備案)手續(xù)后方可組織施工。
(二)凡汽油年銷(xiāo)售量大于5000噸、距離民宅建筑50米以?xún)?nèi)的加油站,應(yīng)預(yù)留油氣后處理裝置接口。
(三)油氣污染治理裝置或設(shè)施須通過(guò)具備相應(yīng)資質(zhì)的相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。油氣污染治理的設(shè)計(jì)和施工單位必須具備相應(yīng)資質(zhì),并按相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定程序組織實(shí)施。
(四)各業(yè)主單位在油氣污染治理工作過(guò)程中,應(yīng)按照《爆炸性環(huán)境用防爆電氣設(shè)備》(GB3836)系列標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)文件的要求,做好防爆電氣改造,落實(shí)好治理過(guò)程中的防爆、防火工作。
一、排污權(quán)交易制度在我國(guó)的實(shí)踐狀況
我國(guó)關(guān)于排污權(quán)交易制度的實(shí)踐主要集中在大氣污染和水污染領(lǐng)域。上海市是我國(guó)實(shí)行排污權(quán)交易的先驅(qū),從1987年至今,已有60多家企業(yè)開(kāi)展了排污指標(biāo)交易,并取得了較好的效果,一些經(jīng)濟(jì)效益差、污染嚴(yán)重的企業(yè)從經(jīng)濟(jì)成本考慮,逐漸讓出排污指標(biāo)、退出了水源保護(hù)區(qū),被效益好、污染少的企業(yè)取代。為有效控制與削減大氣污染的主要因素二氧化硫的排放總量,我國(guó)加大了探索排污權(quán)交易制度的步伐,1991年國(guó)家環(huán)??偩謱^、開(kāi)遠(yuǎn)、柳州、太原、平頂山等城市作為試點(diǎn),實(shí)施了大氣排污交易政策。2001年國(guó)家環(huán)??偩峙c美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)簽署了“研究如何利用市場(chǎng)手段,幫助地方政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院制定的污染物排放總量控制目標(biāo)的合作協(xié)議備忘錄”,確立了“利用市場(chǎng)機(jī)制控制二氧化硫排放的中美合作研究項(xiàng)目”,由美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)提供技術(shù)、人員及資金等多方面的支持,在江蘇南通與遼寧本溪試點(diǎn)實(shí)施該項(xiàng)目。2002年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局又選擇在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州等七省市開(kāi)展“二氧化硫排放總量控制及排污交易試點(diǎn)”項(xiàng)目以尋求改善空氣質(zhì)量。
我國(guó)對(duì)排污權(quán)交易尚無(wú)系統(tǒng)的法律規(guī)定,但一些地方法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定已經(jīng)涉及到排污權(quán)交易問(wèn)題。1985年上海市為保證自來(lái)水水質(zhì),上海市人大頒布的《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》,劃定了從淀山湖到龍華港,面積為1058平方公里的上游水源保護(hù)區(qū),規(guī)定新建項(xiàng)目增加的排污量必須控制在保護(hù)區(qū)允許的排污總量指標(biāo)之內(nèi),總量指標(biāo)可以經(jīng)環(huán)保部門(mén)同意在企業(yè)之間有條件地調(diào)劑余缺、互相轉(zhuǎn)讓。1994年頒布的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》明確規(guī)定,可以進(jìn)行排污指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓。1998年3月國(guó)家環(huán)保局頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》第2l條規(guī)定:“水污染物排放指標(biāo),可以在本地區(qū)的排污單位之間互相調(diào)劑。”1998年9月太原市頒布的《大氣污染物排放總量控制管理辦法》第21條規(guī)定:“總量控制內(nèi)的指標(biāo)可以有償轉(zhuǎn)讓。”第24條規(guī)定:“排污單位通過(guò)治理使大氣污染物實(shí)際排放量低于政府下達(dá)的允許排放量指標(biāo)的,其剩余的允許排放量指標(biāo)可以留作本單位發(fā)展使用或者轉(zhuǎn)讓給其他排污單位。”2000年4月修訂的《大氣污染防治法》確立了大氣污染物總量控制和大氣污染物排放許可證制度,明確了劃定大氣污染物排放總量控制區(qū),正式核定大氣污染物排放總量和核發(fā)大氣污染物排放許可證。
通過(guò)上述分析可以看出,我國(guó)的排污權(quán)交易制度還處于探索中,尚未形成統(tǒng)一的法律制度,但實(shí)踐中的成功進(jìn)行,地方立法的零星規(guī)定,國(guó)家立法關(guān)于污染物排放總量和污染物排放許可證制度的確立已經(jīng)為完整地建構(gòu)我國(guó)排污權(quán)交易制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
二、我國(guó)排污權(quán)交易制度的實(shí)施基礎(chǔ)
(一)總量控制的確定
1.總量控制的確定須以一定的環(huán)境容量為前提
總量控制是指對(duì)在一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)的排污量的總和和一定時(shí)間范圍內(nèi)某個(gè)企業(yè)的排污量之和予以控制。由于環(huán)境容量是有一定限度的,超出環(huán)境容量的自?xún)裟芰?huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量造成不良影響,因此,總量控制的確定須以環(huán)境容量為上限。
2.環(huán)境容量的確定是和區(qū)域劃分緊密聯(lián)系的
環(huán)境容量的確定須在符合相關(guān)國(guó)際條約的基礎(chǔ)上,在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃,以環(huán)境要素為單元,把全國(guó)作為一個(gè)整體,明確各種環(huán)境要素的全國(guó)總量控制目標(biāo),然后根據(jù)各環(huán)境要素的特征,采取不同的分配原則。對(duì)水污染的總量控制,應(yīng)把流域作為一個(gè)整體規(guī)定總量控制目標(biāo),再以流經(jīng)行政區(qū)域?yàn)閱挝?,分配排污指?biāo);對(duì)空氣污染的總量控制,可以直接以行政區(qū)域?yàn)閱挝环峙渑盼壑笜?biāo)。值得注意的是,由于我國(guó)東部、中部、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,排污指標(biāo)的分配,應(yīng)照顧中西部地區(qū)的實(shí)際情況,在中西部地區(qū)環(huán)境容量許可的范圍內(nèi)適當(dāng)多分一些排污指標(biāo),以便不同地區(qū)之間進(jìn)行排污權(quán)交易,為中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)以市場(chǎng)手段爭(zhēng)取更多資金。
(二)初始分配的實(shí)施
1.確認(rèn)合法的排污權(quán)是初始分配的前提
(1)排污權(quán)的物權(quán)化趨向
排污權(quán)屬于環(huán)境資源使用權(quán),即人們對(duì)環(huán)境容量的使用權(quán),該權(quán)利包括利用權(quán)、收益權(quán)和請(qǐng)求保護(hù)權(quán)等。要建立排污權(quán)交易法律制度和排污權(quán)交易市場(chǎng),首先必須從法律上確認(rèn)排污權(quán),只有在法律確認(rèn)排污權(quán)的前提下才能進(jìn)行排污權(quán)交易。排污權(quán)是指單位和個(gè)人在正常生產(chǎn)和生活中向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)是由國(guó)家對(duì)環(huán)境的所有權(quán)派生出來(lái)的,是一種他物權(quán)。
(2)排污許可證是排污權(quán)的公示方式
排污權(quán)作為所有權(quán)的派生,要與環(huán)境容量所有權(quán)適當(dāng)分離就須以證券化的形式表現(xiàn)出來(lái),這既是排污權(quán)獨(dú)立于環(huán)境容量所有權(quán)的象征,也是排污權(quán)在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的象征;既可以此對(duì)抗環(huán)境容量所有權(quán)的代表機(jī)關(guān),又可以獲得交易相對(duì)方的信賴(lài)。為了確立可用于排污權(quán)交易市場(chǎng)的排污權(quán),應(yīng)該完善現(xiàn)行法律規(guī)定的排污許可證制度,排污許可證應(yīng)當(dāng)規(guī)定排放污染物的主體、種類(lèi)、濃度、數(shù)量、期限、地點(diǎn)和方式。
2.初始分配的方式選擇
在初始分配的方式選擇上,有公開(kāi)拍賣(mài)、固定價(jià)格出售和免費(fèi)分配三種方式可供選擇。在我國(guó),學(xué)者一般堅(jiān)持兩種主張:其一是借鑒美國(guó)二氧化硫排污指標(biāo)交易制度的做法,按照排污企業(yè)以往排污的數(shù)量按比例無(wú)償分配。但這一做法的不合理之處也是十分明顯的,無(wú)償分配方式無(wú)疑等同于向排污企業(yè)根據(jù)以往排污數(shù)量的多少發(fā)放補(bǔ)貼——企業(yè)無(wú)需生產(chǎn),將指標(biāo)出售就可以獲得一筆收入。另外,無(wú)償分配指標(biāo)實(shí)質(zhì)上是對(duì)其他試圖進(jìn)入同一生產(chǎn)領(lǐng)域的新企業(yè)設(shè)立障礙(除非政府部門(mén)為新企業(yè)預(yù)留了足夠數(shù)量的排污指標(biāo)),違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體平等原則。其二是應(yīng)當(dāng)有償分配排污指標(biāo),并且采用拍賣(mài)的形式進(jìn)行。以拍賣(mài)方式分配排污指標(biāo)還具有以下優(yōu)點(diǎn):公開(kāi)競(jìng)價(jià)有助于使排污指標(biāo)的價(jià)格反映其公平市場(chǎng)價(jià)值;糾正我國(guó)目前排污收費(fèi)制度的不足——收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低,排污費(fèi)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)環(huán)境造成的實(shí)際損失,而且也低于企業(yè)治理污染設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用;拍賣(mài)所具有的公開(kāi)性還可以防止私下交易、權(quán)錢(qián)交易,有效地杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
筆者主張按照采用固定價(jià)格出售方式,理由在于:免費(fèi)分配方式不利于企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng),而拍賣(mài)方式則會(huì)導(dǎo)致企業(yè)之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),污染大戶(hù)本身大多屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),本已面臨困境,若采用拍賣(mài)方式很可能致使企業(yè)由于政府分配起點(diǎn)的不公平提前淘汰出局。固定價(jià)格出售方式既保證了企業(yè)之間在起點(diǎn)上的公平競(jìng)爭(zhēng),又能克服公開(kāi)拍賣(mài)和免費(fèi)分配的弊端,我國(guó)應(yīng)當(dāng)采用此種分配方式。
(三)政府監(jiān)管和市場(chǎng)運(yùn)行的合理界分
排污權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán),排污權(quán)交易行為是一種民事法律行為,必須遵循民法尤其是合同法的相關(guān)規(guī)則,而意思自治是民法的基本原則,合同自由是意思自治原則在合同法領(lǐng)域的運(yùn)用,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是排污權(quán)交易必須遵守的一項(xiàng)基本原則。因此,應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)自由交易排污權(quán),排污權(quán)的價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)和公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)交易規(guī)則,應(yīng)當(dāng)使排污權(quán)交易市場(chǎng)成為排污權(quán)交易體系的核心。
排污權(quán)交易主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)污染物排放權(quán)利進(jìn)行配置,但仍擺脫不了盲目性和滯后性,尤其在排污權(quán)交易市場(chǎng)的培育階段,需要政府“立規(guī)則,當(dāng)裁判?!闭穆毮艹ㄉ衔奶岬降臏?zhǔn)確確定總量控制目標(biāo),并適時(shí)作出調(diào)整,以適當(dāng)方式對(duì)排污指標(biāo)進(jìn)行合理的初始分配,發(fā)放和管理排污許可證外,還應(yīng)當(dāng)做好調(diào)控排污權(quán)交易市場(chǎng)工作。排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立首先在于排污企業(yè)切實(shí)對(duì)排污指標(biāo)產(chǎn)生需求,即尋求排污權(quán)交易主體。為此,政府必須以先進(jìn)的技術(shù)與設(shè)備為基礎(chǔ),持續(xù)監(jiān)測(cè)企業(yè)的排污量,促使企業(yè)在獲得的排污指標(biāo)幅度內(nèi)排污,并在需要時(shí)通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污指標(biāo)。而當(dāng)企業(yè)超量排污時(shí),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格處罰。排污權(quán)交易市場(chǎng)建立及正常運(yùn)作,有賴(lài)于交易規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)的確立。排污權(quán)市場(chǎng)的交易規(guī)則主要在于確定交易主體、交易標(biāo)的、交易范圍、交易體系以及相應(yīng)的處罰措施等。交易市場(chǎng)中的排污權(quán)融通公司、排污權(quán)承銷(xiāo)商、排污權(quán)經(jīng)紀(jì)商、排污權(quán)投資顧問(wèn)公司等中介機(jī)構(gòu)需要政府指定專(zhuān)門(mén)的部門(mén)集中管理??紤]到我國(guó)排污權(quán)交易制度還剛剛起步,一些重要的交易信息和數(shù)據(jù)也需要環(huán)境管理部門(mén)提供,部分排污交易還須經(jīng)政府環(huán)保部門(mén)安排進(jìn)行。
三、我國(guó)排污權(quán)交易制度的體系建構(gòu)
(一)交易對(duì)象
排污權(quán)交易對(duì)象,是指排污權(quán)交易制度中法定的進(jìn)行交易的當(dāng)事人所排放的問(wèn)題污染物質(zhì)。由于企業(yè)依照法律規(guī)定進(jìn)行排放的污染物質(zhì)多種多樣,因而決定了享有合法排放污染物質(zhì)的排污權(quán)的范圍也十分廣泛,凡是已為現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)證明的對(duì)水污染和大氣污染有害的物質(zhì)都應(yīng)成為排污權(quán)交易的對(duì)象。
(二)交易指標(biāo)
用以交易的指標(biāo)必須是由于企業(yè)技術(shù)進(jìn)步而在初始分配范圍內(nèi)節(jié)余的富余指標(biāo),同時(shí),該企業(yè)還應(yīng)向環(huán)保部門(mén)提交詳細(xì)報(bào)告論證有持續(xù)削減的真實(shí)可靠的技術(shù)力量。
(三)交易的主體
排污權(quán)交易的主體是指有資格進(jìn)行排污權(quán)買(mǎi)賣(mài)的人。排污權(quán)交易的主體除了排污者外,政府、社會(huì)組織和個(gè)人等非排污者同樣也應(yīng)包括其中。政府直接以民事主體的身份購(gòu)買(mǎi)排污權(quán),調(diào)節(jié)排污權(quán)市場(chǎng)的供求變化,可以避免命令——控制模式的僵化;熱心公益事業(yè)的環(huán)保組織和個(gè)人,進(jìn)入排污權(quán)交易市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán),不僅有利于排污權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育,且有利于環(huán)保組織和個(gè)人參與環(huán)保事業(yè)積極性的提高。
(四)交易期間
由于總量控制目標(biāo)需要依據(jù)環(huán)境容量的變化適時(shí)作出調(diào)整,政府發(fā)放的排污許可證也應(yīng)有一定時(shí)間段,排污權(quán)交易只能在許可證的有效期內(nèi)進(jìn)行,超出排污許可證許可的期間進(jìn)行排污權(quán)交易,應(yīng)是無(wú)效交易行為。
(五)交易區(qū)域
排污權(quán)交易實(shí)施區(qū)域越廣,越能在更大范圍內(nèi)促進(jìn)排污權(quán)的優(yōu)化配置,進(jìn)而節(jié)省污染治理成本。我國(guó)應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng),在環(huán)境容量可承受的范圍內(nèi),允許不同地域、不同流域甚至東西部地區(qū)進(jìn)行排污權(quán)交易。全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成對(duì)于減少政府對(duì)排污權(quán)市場(chǎng)的不適當(dāng)干預(yù),人為的操作排污權(quán)市場(chǎng)等會(huì)起到有效遏制作用。
(六)交易方式
排污權(quán)交易的方式是指排污權(quán)交易雙方所采取的交易形式。在法律上明確交易方式,有利于排污權(quán)交易市場(chǎng)正?;?,有利于交易當(dāng)事人順利進(jìn)行交易。對(duì)此,可以借鑒美國(guó)的做法。美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定了儲(chǔ)蓄和轉(zhuǎn)讓交易等交易方式。所謂儲(chǔ)蓄,即排污者可以將被分配的年度沒(méi)有使用完的容許排出量?jī)?chǔ)存起來(lái),以備將來(lái)使用。所謂轉(zhuǎn)讓交易,即規(guī)定排出削減對(duì)象設(shè)施的指定代表、容許排出量的保有者或其他人之間,可以自由地轉(zhuǎn)讓容許排出量,但容許排出量的轉(zhuǎn)讓?zhuān)仨毥?jīng)美國(guó)環(huán)境保護(hù)廳長(zhǎng)官對(duì)交易當(dāng)事人雙方已簽名的轉(zhuǎn)讓證明書(shū)進(jìn)行記錄后,才發(fā)生效力。
(七)交易中介機(jī)構(gòu)
在實(shí)際的排污權(quán)交易中客觀存在著各種交易成本,如信息成本、談判成本等,如不能有效地控制這些交易成本,就會(huì)抵消企業(yè)參與交易可能獲得的節(jié)約污染治理成本的利益,影響排污權(quán)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行。因此,必須鼓勵(lì)排污權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立,其具體業(yè)務(wù)包括提供交易信息,進(jìn)行交易經(jīng)紀(jì),辦理排污權(quán)的儲(chǔ)存、借貸等。
(八)交易程序
1.申請(qǐng)
指排污權(quán)出售方與購(gòu)買(mǎi)方向環(huán)保主管部門(mén)提出交易的申請(qǐng),應(yīng)提供雙方的詳細(xì)情況介紹資料、交易的必要性及可行性說(shuō)明。
2.審核
排污權(quán)交易必須經(jīng)環(huán)保主管部門(mén)審核后方可進(jìn)行。環(huán)保主管部門(mén)最好在對(duì)交易雙方有所了解的前提下進(jìn)行審核,審核包括對(duì)交易雙方的審核和對(duì)交易本身的審核。
3.協(xié)商
交易雙方就排污交易的交易數(shù)量、交易價(jià)格、交易時(shí)間等具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成協(xié)議并簽訂書(shū)面合同。
(一)國(guó)內(nèi)有關(guān)秸稈焚燒方面的法律法規(guī)改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的高速增長(zhǎng),我們也付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。自大力發(fā)展重工業(yè)以來(lái),霧霾天氣一直讓人們“談霾色變”,為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,還人民群眾碧水藍(lán)天,我國(guó)也為規(guī)制秸桿焚燒帶來(lái)的污染問(wèn)題制定了一些法律法規(guī)。2000年,我國(guó)頒布了《大氣污染防治法》,其中第41條規(guī)定“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周?chē)?、交通干線(xiàn)附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”。第六章第57條規(guī)定“違反本法第41條第二款規(guī)定,在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周?chē)?、交通干線(xiàn)附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的,由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為;情節(jié)嚴(yán)重的,可以處二百元以下罰款”。將焚燒農(nóng)作物秸稈納入大氣污染防治的范圍,限定特定區(qū)域?yàn)榻麩齾^(qū)。在行政法規(guī)和地方法規(guī)方面,國(guó)務(wù)院2004年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民航飛行安全管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和我國(guó)2009年頒布的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》等文件都規(guī)定了在機(jī)場(chǎng)附近嚴(yán)禁焚燒農(nóng)作物秸稈。地方政府每到農(nóng)作物收獲季節(jié)也會(huì)相應(yīng)地出臺(tái)禁燒政策。例如,河南省在2011年6月了《河南省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)秸稈禁燒和綜合利用工作的緊急通知》。
(二)我國(guó)現(xiàn)存法律法規(guī)的不足之處1.出發(fā)點(diǎn)簡(jiǎn)單和禁燒區(qū)域范圍較窄除了《大氣污染防治法》之外,我國(guó)的行政法規(guī)和規(guī)章均不是以保護(hù)環(huán)境和群眾健康為出發(fā)點(diǎn),而是片面地追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。禁燒的范圍僅局限在機(jī)場(chǎng)、交通要道和人口集中的區(qū)域及其周邊。對(duì)于其它更廣大的區(qū)域,卻缺乏有效的法律監(jiān)管依據(jù)。由于空氣是一種流動(dòng)性較大的汽體,即便不在禁燒區(qū)域內(nèi)焚燒也會(huì)對(duì)大氣質(zhì)量造成危害。大部分的農(nóng)作物秸稈焚燒不在禁燒區(qū),可是他們的行為卻沒(méi)有違法。因此,建議修改法律時(shí)擴(kuò)大禁燒區(qū)域的范圍,以使秸稈焚燒行為得到更好的治理。2.只有原則性或剛性的法律法規(guī),卻沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》(〔2008〕105號(hào)2008年7月27日)也只片面地強(qiáng)調(diào)政府在禁燒問(wèn)題上的重要作用,并沒(méi)有較好地引導(dǎo)廣大的種植戶(hù)具體實(shí)施秸桿綜合利用的辦法。該意見(jiàn)作為一個(gè)指導(dǎo)思想是積極的,但是可操作性、可實(shí)施性均較差。除了個(gè)別省市(如江蘇省和陜西省),對(duì)禁燒區(qū)域作了進(jìn)一步細(xì)化之外,其他大部分省市(如農(nóng)業(yè)大省河南)并沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定。在執(zhí)行方面,各地方政府每次都是到秋收季節(jié)才相應(yīng)地一個(gè)“禁燒通知”,而在此時(shí)大多數(shù)農(nóng)民都在忙于收割農(nóng)作物,無(wú)暇顧及是否有相應(yīng)的焚燒通知??梢?jiàn),使焚燒者知道該法令的存在也是相當(dāng)重要的。3.責(zé)任承擔(dān)方式單一,懲罰力度較小,也沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)措施《大氣污染防治法》第57條的“情節(jié)嚴(yán)重”并無(wú)明確的界定標(biāo)準(zhǔn),以及出現(xiàn)這種情況有由哪個(gè)組織來(lái)界定也不清楚?!督斩捊麩途C合利用管理辦法》規(guī)定“在禁燒區(qū)焚燒秸稈的由當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門(mén)責(zé)令停燒,并處以200元以下的罰款,情節(jié)嚴(yán)重的將追究刑事責(zé)任”。但是由于執(zhí)法對(duì)象比較廣泛,很難追究違法者的法律責(zé)任,況且在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)水平條件下,200元以下的罰款并不能引起違法焚燒者的警惕?!督斩捊麩途C合利用辦法》雖然明確規(guī)定了禁止焚燒的執(zhí)行方式以及具體的責(zé)任追究方式,但是對(duì)于如何具體實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物秸稈價(jià)值規(guī)定卻不明確,缺乏落實(shí)該辦法的可操作程序和相應(yīng)的激勵(lì)措施。從《大氣污染防治法》以及相關(guān)的秸稈綜合利用管理辦法中可以看出,對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的權(quán)利條款規(guī)定較多,而對(duì)其義務(wù)則避而不談,在禁燒這一話(huà)題下對(duì)農(nóng)民權(quán)利規(guī)定的較少,沒(méi)有形成對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制。
二、美國(guó)加州關(guān)于秸桿焚燒的法律政策與實(shí)踐
針對(duì)農(nóng)作物的秸桿焚燒也是令各國(guó)政府比較頭痛的一件事。在世界各國(guó),采取治理秸桿焚燒最成功的可謂是美國(guó)的加利福尼亞州地區(qū)了。在每年的五月中旬,農(nóng)業(yè)燃燒產(chǎn)生的煙霧導(dǎo)致了一氧化碳在美國(guó)北部的三大區(qū)域更高的聚集,為了治理空氣污染問(wèn)題,美國(guó)在聯(lián)邦層次上于1963年頒布了《清潔空氣法案》,在1970年、1977年對(duì)該法案進(jìn)行了修正。并于1967年頒布了《空氣污染控制法》。而針對(duì)農(nóng)作物秸桿焚燒這一問(wèn)題,美國(guó)的加利福尼亞州則采取了一系列的措施。其中包括:
(一)制定SMP計(jì)劃美國(guó)的加利福尼亞州根據(jù)《對(duì)農(nóng)業(yè)焚燒以及指定的焚燒產(chǎn)生的煙霧的管理準(zhǔn)則》制定了SMP(SmokeManagementProgram)即煙霧管理計(jì)劃,主要是解決來(lái)自農(nóng)業(yè)或或土地焚燒有害的煙霧影響問(wèn)題。而美國(guó)國(guó)家級(jí)的農(nóng)業(yè)焚燒政策(“Agricul-tureBurningPolicy”)也建議各州或各部落采取“煙霧管理計(jì)劃”(SMP)來(lái)削減農(nóng)業(yè)秸稈焚燒以保障公共健康和福利。并建議由農(nóng)業(yè)焚燒管理者(ABM)如大氣質(zhì)量局或特定當(dāng)局負(fù)責(zé)在國(guó)家、地方或部落層面實(shí)施“煙霧管理計(jì)劃”。加州的“煙霧管理計(jì)劃”分為兩級(jí),第一級(jí)是自愿的計(jì)劃,對(duì)農(nóng)業(yè)焚燒較少的或者對(duì)空氣質(zhì)量影響較小的地區(qū),可自愿實(shí)行該管理計(jì)劃。對(duì)于那些地區(qū)的焚燒秸稈對(duì)空氣質(zhì)量影響較小,SMP設(shè)立了一些評(píng)判條件,如時(shí)間或大氣條件,安全參數(shù)、焚燒類(lèi)型、最大焚燒面積等,它實(shí)質(zhì)上是一個(gè)規(guī)則規(guī)定的許可。第二級(jí)是比第一級(jí)更具有框架性的一個(gè)計(jì)劃,專(zhuān)為違反顆粒物國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)或?yàn)槟芤?jiàn)度減值的I級(jí)聯(lián)邦區(qū)而設(shè)定的。具體的許可條件例如焚燒決策、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、公示和執(zhí)法要求的實(shí)時(shí)氣象評(píng)估,將有可能被包含在第2級(jí)SMP當(dāng)中。
(二)秸桿焚燒總量控制加利福尼亞州首府薩克拉門(mén)托在1997年10月的立法允許糧農(nóng)燃燒更多的秸桿,在向工業(yè)化過(guò)度的背景下,自1998年開(kāi)始,連續(xù)三年允許每年排放200000英畝的稻秸桿。相比于1997年立法要求的125000英畝多出75000公頃。在這200000英畝當(dāng)中,秋季允許焚燒90000英畝,而在春季則允許焚燒110000英畝。當(dāng)然也允許農(nóng)民在秋季少焚燒50000英畝留到春季焚燒。當(dāng)薩克拉門(mén)托的地方長(zhǎng)官PeteWilson簽署了此文件之后立刻引起了軒然大波。美國(guó)社會(huì)各界對(duì)此褒貶不一,支持者認(rèn)為,季節(jié)性地焚燒秸桿在當(dāng)季的氣候條件下能夠有利于驅(qū)散煙霧,不會(huì)對(duì)空氣質(zhì)量造成污染。該州的州議員Thompson表示,這部新的法案使田地免受風(fēng)干或閑置,同時(shí)也提升了空氣質(zhì)量。
(三)分階段的削減報(bào)告加利富尼亞州于1991年頒布了《康納利地區(qū)的秸桿焚燒減量法案》,該法案命令薩克拉門(mén)托河谷1992年的秸桿焚燒分階段削減,第一階段從1992年到2001年。只有在為了防止疾病具體的條件下才允許焚燒秸桿(這種條件的具體規(guī)定參考《有條件的秸桿焚燒許可規(guī)定》)。而且要求ARB(AirResourcesBoard)即加州空氣資源委員會(huì)每?jī)赡晷枰蛑萘⒎C(jī)關(guān)提交一份有關(guān)秸桿焚燒分階段削減的報(bào)告。參議院法案第318條要求ARB制定一個(gè)執(zhí)行計(jì)劃和時(shí)間表,到2000年找到薩克拉門(mén)托河谷稻草50%的用途。ARB工作人員制定了一個(gè)初步計(jì)劃,即融入更多利益相關(guān)者,如包括立法規(guī)定的三種———加州糧農(nóng)部門(mén)、水稻秸桿焚燒方案的咨詢(xún)委員會(huì)和加州貿(mào)易商業(yè)機(jī)構(gòu),以此鼓勵(lì)削減報(bào)告的實(shí)施。
(四)劃定污染管制區(qū)或空氣質(zhì)量管理區(qū)在加利富尼亞有35個(gè)污染管制區(qū)或空氣質(zhì)量管理區(qū),每一個(gè)空氣管理區(qū)均需要執(zhí)行本區(qū)域的煙霧管理計(jì)劃(SMP)。針對(duì)特殊的地區(qū)還有特殊的規(guī)定,例如,對(duì)圣華金河谷地區(qū)需要制定一個(gè)廣泛的煙霧管理計(jì)劃以使其焚燒秸桿產(chǎn)生的煙霧對(duì)空氣質(zhì)量造成的環(huán)境影響最小化。2003年頒布的參議院法案第705條要求該區(qū)通過(guò)規(guī)定的削減時(shí)間表來(lái)進(jìn)一步限制農(nóng)作物焚燒。但是,該法案的規(guī)約還認(rèn)識(shí)到,完全地排除農(nóng)作物焚燒可能存在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的障礙,待ARB同意,如果認(rèn)為該區(qū)焚燒農(nóng)作物具備所有的規(guī)約規(guī)定的具體條件,可能會(huì)考慮該區(qū)特定農(nóng)作物的持續(xù)焚燒。
(五)水稻獎(jiǎng)助基金加州還創(chuàng)立了稻草示范工程基金,參議院法案318條改變了1991年的水稻秸稈焚燒減量法案,建立了水稻秸稈示范項(xiàng)目基金(水稻基金),對(duì)以商業(yè)用途的秸稈發(fā)展提供激勵(lì)機(jī)制。水稻基金對(duì)提高利用薩克拉門(mén)托河谷稻草數(shù)量較大的項(xiàng)目提供高達(dá)50%的津貼。而且在1998年、1999年和2000年均給予了秸桿商業(yè)用途的補(bǔ)助。
三、中國(guó)未來(lái)的法律政策構(gòu)成
(一)建立秸稈綜合利用補(bǔ)貼制度和設(shè)立秸桿焚燒專(zhuān)項(xiàng)示范基金建立秸稈綜合利用補(bǔ)貼制度和設(shè)立秸桿焚燒專(zhuān)項(xiàng)示范基金,從而對(duì)農(nóng)民形成激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)秸稈所有者將秸稈轉(zhuǎn)化為有形的財(cái)產(chǎn)。從私法上說(shuō),秸稈是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn),其所有權(quán)人有權(quán)處理歸屬于自己的秸稈,國(guó)家想要規(guī)制秸稈焚燒這一行為,必須尊重這一前提。農(nóng)民之所以不愿意接受秸稈的綜合利用技術(shù),就是因?yàn)檫@樣做會(huì)增加農(nóng)民的生產(chǎn)成本,而這部分增加的成本應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān),只有政府承擔(dān)起這部分成本,秸稈的綜合利用辦法才能被徹底的執(zhí)行,從而達(dá)到既保護(hù)環(huán)境又促進(jìn)發(fā)展的目的。為了實(shí)現(xiàn)這一“雙贏”目的,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)系統(tǒng)的、完善的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度,通過(guò)這種激勵(lì)方式,彌補(bǔ)農(nóng)民因遵守秸稈利用辦法而遭受的損失,以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。
(二)根據(jù)我國(guó)季風(fēng)性氣候的特點(diǎn),實(shí)行秸稈焚燒總量控制制度對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)季風(fēng)氣候比較明顯的國(guó)家,各地政府可以根據(jù)本省的季風(fēng)特點(diǎn),制定本地區(qū)的秸稈焚燒減量辦法,實(shí)施農(nóng)作物秸稈焚燒總量控制制度,并允許種植者之間對(duì)這種焚燒量進(jìn)行自由地交易,以促進(jìn)減量方案的靈活適用。對(duì)于那些違反顆粒物國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)或?yàn)槟芤?jiàn)度減值的地區(qū)設(shè)定具體的嚴(yán)格的削減量。當(dāng)然,我國(guó)實(shí)施焚燒總量控制方案在技術(shù)上還存在一定的難度,但是這一總量控制制度對(duì)治理霧霾天氣,提高我國(guó)的空氣質(zhì)量勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生重大的影響。
(三)制定明確的控制焚燒量的時(shí)間表同美國(guó)相比,我國(guó)的管理計(jì)劃則過(guò)于原則,幾乎是國(guó)務(wù)院一下達(dá)禁燒命令,各地方政府隨即也出臺(tái)一些文件,文件的內(nèi)容僅注重大方向的引導(dǎo)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)綜合利用,對(duì)如何具體實(shí)施綜合利用辦法卻不盡明確。因此,我國(guó)有必要盡快制定一個(gè)詳細(xì)的可實(shí)施可執(zhí)行的分級(jí)分區(qū)的秸稈焚燒管理計(jì)劃。同時(shí),應(yīng)該制定一個(gè)長(zhǎng)期的計(jì)劃,分階段逐步削減,可以像加州那樣,以十年為單位來(lái)逐步消減焚燒量。另外,我國(guó)應(yīng)該探索一種新的控制方式,對(duì)禁燒區(qū)建立一個(gè)新型的焚燒量交易市場(chǎng),通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式達(dá)到治理大氣污染的效果。
(四)建立農(nóng)作物秸稈禁燒保險(xiǎn)制度1938年美國(guó)通過(guò)了第一個(gè)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》,2013年6月,美國(guó)參議院又通過(guò)了“新農(nóng)業(yè)法案”,強(qiáng)調(diào)了保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)管理中的重要作用。在實(shí)施禁燒令的過(guò)程中,農(nóng)民對(duì)其擁有的所有權(quán)的客體處分權(quán)受到了一定的限制,這一受限的處分權(quán)使農(nóng)民處于不利地位。為了彌補(bǔ)農(nóng)民的損失,應(yīng)建立一個(gè)完善的農(nóng)作物禁燒保險(xiǎn)制度,擴(kuò)大農(nóng)作物保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度和覆蓋范圍,突出保險(xiǎn)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)中的作用,把農(nóng)民在處理秸稈焚燒問(wèn)題中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低,這樣不致于減損農(nóng)民參與秸稈焚燒治理的積極性。
一、指導(dǎo)思想
深入貫徹落實(shí)黨的十和十八屆三中全會(huì)精神,以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng),以保障市民健康為出發(fā)點(diǎn),堅(jiān)持政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相配合、基礎(chǔ)完善與科學(xué)治理相促進(jìn)、區(qū)域合作與屬地管理相協(xié)調(diào)、污染物總量減排與空氣質(zhì)量改善相同步,建立健全政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控新機(jī)制,著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整,深入開(kāi)展工業(yè)廢氣、燃煤污染、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、城市揚(yáng)塵等各類(lèi)污染物的綜合治理,嚴(yán)厲整治環(huán)境違法、違規(guī)行為,著力解決灰霾、臭氧等突出大氣環(huán)境問(wèn)題,持續(xù)改善大氣環(huán)境質(zhì)量,切實(shí)提高公眾對(duì)空氣質(zhì)量的滿(mǎn)意率,為把建成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)優(yōu)美、社會(huì)和諧、人民幸福的現(xiàn)代江南名城而努力。
二、行動(dòng)目標(biāo)
經(jīng)過(guò)4年努力,到2017年,全市空氣質(zhì)量明顯改善,重污染天氣控制在較低水平,細(xì)顆粒物(PM2.5)年均濃度比2013年下降20%左右,降塵強(qiáng)度比2013年下降15%以上。
三、主要任務(wù)
(一)深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,推進(jìn)大氣污染源頭防治
1.加快淘汰落后產(chǎn)能。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、省、市相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和落后產(chǎn)能淘汰政策,提前完成水泥行業(yè)“十二五”淘汰任務(wù)。結(jié)合本市實(shí)際,制定范圍更廣、標(biāo)準(zhǔn)更高的落后產(chǎn)能淘汰政策,完善淘汰落后產(chǎn)能公告制度和目標(biāo)責(zé)任制,建立提前淘汰落后產(chǎn)能激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)企業(yè)加快生產(chǎn)技術(shù)裝備更新?lián)Q代,大力淘汰熱電、印染、化工、貨架等行業(yè)的落后和低端產(chǎn)能。對(duì)未按期完成淘汰任務(wù)的板塊,嚴(yán)格控制大氣污染重點(diǎn)行業(yè)的投資項(xiàng)目,暫停對(duì)該地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目辦理審批、核準(zhǔn)和備案手續(xù);對(duì)未按期淘汰的企業(yè),依法吊銷(xiāo)排污許可證、生產(chǎn)許可證等。對(duì)布局分散、裝備水平低、環(huán)保設(shè)施差的小型工業(yè)企業(yè)進(jìn)行全面排查,制定綜合整改方案,實(shí)施分類(lèi)治理。到2016年,淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)停不達(dá)標(biāo)企業(yè)超過(guò)200家。(責(zé)任部門(mén):經(jīng)信委、發(fā)改委、環(huán)保局、各板塊。列第一位的為牽頭部門(mén),其他有關(guān)部門(mén)或單位按職責(zé)分工負(fù)責(zé),下同)
2.壓縮過(guò)剩產(chǎn)能。建立以提高節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼過(guò)剩產(chǎn)能退出的機(jī)制,制定財(cái)稅、土地、金融等扶持政策,支持鼓勵(lì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)退出、轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)揮優(yōu)強(qiáng)企業(yè)對(duì)行業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)作用,通過(guò)跨地區(qū)、跨所有制、跨行業(yè)企業(yè)兼并重組,推動(dòng)壓縮過(guò)剩產(chǎn)能。認(rèn)真清理產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)違規(guī)在建項(xiàng)目,對(duì)未批先建、邊批邊建、越權(quán)核準(zhǔn)的違規(guī)項(xiàng)目,尚未開(kāi)工建設(shè)的,不準(zhǔn)開(kāi)工;正在建設(shè)的,停止建設(shè)。各鎮(zhèn)、各板塊人民政府要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查,完善過(guò)剩產(chǎn)能退出機(jī)制,堅(jiān)決遏制產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)盲目擴(kuò)張。(責(zé)任部門(mén):經(jīng)信委、發(fā)改委、環(huán)保局、財(cái)政局、國(guó)土局、各板塊)
3.嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能。嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)制定的“兩高”產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄和產(chǎn)能總量控制政策措施,堅(jiān)決遏制“兩高”行業(yè)擴(kuò)張產(chǎn)能,全市原則上不再審批新建鋼鐵、水泥等高耗能高排放項(xiàng)目,市各相關(guān)部門(mén)不得核準(zhǔn)、備案新增產(chǎn)能的“兩高”項(xiàng)目。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局)
4.強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保指標(biāo)約束。嚴(yán)格落實(shí)大氣污染重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入條件,提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻。嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制,將二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物排放是否符合總量控制要求作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件。對(duì)新建排放二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵、揮發(fā)性有機(jī)物的項(xiàng)目,實(shí)行現(xiàn)役源2倍削減量替代。要按照國(guó)家規(guī)定要求嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。對(duì)未通過(guò)能評(píng)、環(huán)評(píng)審查的項(xiàng)目,有關(guān)部門(mén)不得審批、核準(zhǔn)和備案,不得提供土地,不得批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè),不得發(fā)放生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、排污許可證,金融機(jī)構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持,有關(guān)單位不得新增供電、供水。(責(zé)任部門(mén):經(jīng)信委、環(huán)保局、國(guó)土局、安監(jiān)局、住建局、金融辦、供電公司、各板塊)
(二)強(qiáng)化工業(yè)污染治理,削減大氣污染物排放總量
5.持續(xù)提升清潔生產(chǎn)水平。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)要求,對(duì)火電、鋼鐵、水泥、化工、石化、有色金屬冶煉等重點(diǎn)行業(yè)定期開(kāi)展強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核,到2017年完成重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核不少于580廠次,推進(jìn)各類(lèi)排放大氣污染物的重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)開(kāi)展自愿性清潔生產(chǎn)審核,提高企業(yè)清潔生產(chǎn)審核中、高費(fèi)方案的實(shí)施率。開(kāi)展重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)績(jī)效審計(jì),全面評(píng)估企業(yè)清潔生產(chǎn)改造的效益及清潔生產(chǎn)水平。到2017年,重點(diǎn)行業(yè)主要污染物排放強(qiáng)度比2012年下降30%以上。大力推廣緩釋肥料、有機(jī)無(wú)機(jī)復(fù)合肥等新品種,引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥,提高肥料利用率,減少化肥使用量和施用過(guò)程中氣態(tài)氨的排放。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、經(jīng)信委、農(nóng)委)
6.加快工業(yè)園區(qū)生態(tài)化循環(huán)化改造。以創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)為載體,促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、園區(qū)循環(huán)式發(fā)展、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合。到2017年,經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)全部建成國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū),虞山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建成省級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、商務(wù)局、科技局、發(fā)改委、財(cái)政局、相關(guān)板塊)
7.積極推進(jìn)揮發(fā)性有機(jī)物污染治理。開(kāi)展化工園區(qū)及揮發(fā)性有機(jī)物重點(diǎn)排放行業(yè)污染調(diào)查工作,2014年底前完成揮發(fā)性有機(jī)物污染源清單編制工作。按照國(guó)家、省規(guī)定時(shí)間和排放限制標(biāo)準(zhǔn)要求,積極推廣應(yīng)用“泄漏檢測(cè)與修復(fù)”等先進(jìn)技術(shù),加強(qiáng)化工、醫(yī)藥、印染、表面涂裝、涂料生產(chǎn)等重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物治理工作,完成重點(diǎn)化工園區(qū)(集中區(qū))和重點(diǎn)企業(yè)廢氣排放源整治工作。開(kāi)展涂料、膠粘劑等產(chǎn)品揮發(fā)性有機(jī)物污染控制工作,加強(qiáng)汽車(chē)維修、露天噴涂污染控制,推廣綠色汽修技術(shù),使用節(jié)能環(huán)保型烤漆房,配備漆霧凈化裝置和有害揮發(fā)性氣體凈化裝置,有效過(guò)濾漆霧和有害揮發(fā)物。開(kāi)展化工園區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物在線(xiàn)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè),提高大氣污染預(yù)防預(yù)警能力。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、交通局、經(jīng)信委、質(zhì)監(jiān)局、相關(guān)板塊)
(三)控制煤炭消費(fèi)總量,著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)
8.控制煤炭消費(fèi)總量。根據(jù)市煤炭消費(fèi)總量控制計(jì)劃,制定全市煤炭消費(fèi)總量控制方案和目標(biāo)責(zé)任管理辦法,將煤炭消費(fèi)控制目標(biāo)分解至各板塊及重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)。到2017年全市煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到75%以下,力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。嚴(yán)格控制電力行業(yè)煤炭消費(fèi)新增量,重點(diǎn)削減非電行業(yè)煤炭消費(fèi)總量。除熱電聯(lián)產(chǎn)外,禁止審批新建燃煤發(fā)電項(xiàng)目,新建項(xiàng)目禁止配套建設(shè)自備燃煤電站,耗煤項(xiàng)目實(shí)行煤炭減量替代。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局、相關(guān)板塊。)
9.大力提高清潔能源保障水平。將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔能源保障納入全市煤炭消費(fèi)總量控制方案,制定清潔能源發(fā)展、利用激勵(lì)政策。著力推進(jìn)液化天然氣(LNG)儲(chǔ)罐場(chǎng)(站)項(xiàng)目、加氣站項(xiàng)目建設(shè),完善天然氣輸氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施,增加天然氣供應(yīng)能力。鼓勵(lì)發(fā)展分布式能源項(xiàng)目,積極推進(jìn)光伏發(fā)電項(xiàng)目、資源綜合利用余熱發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)。禁止高灰份、高硫份的劣質(zhì)煤炭使用。到2017年,天然氣占一次能源比重力爭(zhēng)達(dá)到10%,光伏、生物質(zhì)、資源綜合利用項(xiàng)目發(fā)電規(guī)模裝機(jī)總量達(dá)到10萬(wàn)千瓦,提高非化石能源占總能源比重。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、經(jīng)信委、住建局、交通局)
10.提高能源利用效率。2014年底前,根據(jù)全省節(jié)能改造推進(jìn)計(jì)劃制訂本市計(jì)劃。嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能評(píng)估審查制度,新建高耗能項(xiàng)目單位產(chǎn)品(產(chǎn)值)能耗要低于本地區(qū)平均水平,用能設(shè)備達(dá)到一級(jí)能效標(biāo)準(zhǔn)。大力實(shí)施現(xiàn)有用能大戶(hù)節(jié)能改造,重點(diǎn)抓好火電、鋼鐵、建材、石化、化工、紡織等重點(diǎn)行業(yè)以及年耗能3000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上用能單位節(jié)能工作。大力推行合同能源管理,落實(shí)相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策。到2017年,實(shí)現(xiàn)改造節(jié)能超過(guò)100萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,單位工業(yè)增加值能耗比2013年降低10%左右。(責(zé)任部門(mén):經(jīng)信委、發(fā)改委、質(zhì)監(jiān)局、相關(guān)板塊)
11.積極推廣綠色建筑。2014年,根據(jù)全省綠色建筑行動(dòng)實(shí)施方案編制出臺(tái)《市綠色建筑行動(dòng)實(shí)施方案》并貫徹落實(shí)。學(xué)校、醫(yī)院等政府性投資的公益性建筑、政府機(jī)關(guān)辦公建筑、保障性住房,以及單體建筑面積超過(guò)2萬(wàn)平方米的大型公共建筑,在審批項(xiàng)目時(shí)明確執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn);政府投資的公共建筑、保障性住房率先執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn),積極引導(dǎo)商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)綠色住宅小區(qū);因地制宜、合理開(kāi)發(fā)利用淺層地?zé)崮?大力推廣地源熱泵、污水源熱泵、太陽(yáng)能光伏建筑一體化建設(shè);2014年新增40萬(wàn)平方米達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目,到2015年,全市項(xiàng)目總面積超過(guò)170萬(wàn)平方米,全市城鎮(zhèn)新建民用建筑全面按一星及以上綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建造;到2020年,全市50%的城鎮(zhèn)新建民用建筑按二星及以上綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建造。(責(zé)任部門(mén):住建局、發(fā)改委、質(zhì)監(jiān)局、規(guī)劃局、土地儲(chǔ)備中心)
12.優(yōu)化集中供熱布局。落實(shí)《市熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃》,除上大壓小外,全市不再新建燃煤熱電廠,對(duì)現(xiàn)有燃煤熱電企業(yè)進(jìn)行布局優(yōu)化調(diào)整,加快小熱電企業(yè)的整合淘汰,到2017年,全市整合淘汰3-5家熱電企業(yè)。與此同時(shí),加快推進(jìn)集中供熱管網(wǎng)建設(shè),推進(jìn)發(fā)電廠30萬(wàn)機(jī)組集中供熱改造,逐步擴(kuò)大供熱范圍,提高供熱能力。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、環(huán)保局、相關(guān)板塊)
13.全面整治燃煤小鍋爐。制定全市燃煤鍋爐大氣污染整治工作方案,嚴(yán)格落實(shí)市政府劃定的“禁燃區(qū)”建設(shè)要求,“禁燃區(qū)”內(nèi)已建成的使用高污染燃料的各類(lèi)設(shè)施于2014年底前予以拆除或改用清潔能源;全市單臺(tái)容量≤10t/h或額定功率≤7MW的燃煤鍋爐于2016年底前全部完成清潔能源、可再生能源、熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組替代或淘汰。全市城市建成區(qū)、集鎮(zhèn)區(qū)、生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)、禁燃區(qū)以及集中供熱覆蓋范圍內(nèi)禁止新建燃煤鍋爐;鎮(zhèn)級(jí)以上工業(yè)園區(qū)禁止新建單臺(tái)容量<20t/h或額定功率<14MW的燃煤鍋爐;其他地區(qū)禁止新建單臺(tái)容量≤10t/h或額定功率≤7MW的燃煤鍋爐。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、發(fā)改委、經(jīng)信委、住建局、質(zhì)監(jiān)局、財(cái)政局、相關(guān)板塊)
14.提升燃煤設(shè)施污染治理水平。到2014年底前,全面完成全市電力鋼鐵行業(yè)煙氣治理工作,完成10蒸噸/小時(shí)以上燃煤鍋爐煙氣治理設(shè)施提標(biāo)改造或清潔能源、可再生能源替代,確保按期達(dá)到國(guó)家、省特別排放限值標(biāo)準(zhǔn)。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、財(cái)政局、相關(guān)板塊)
(四)積極發(fā)展綠色交通,強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制
15.加強(qiáng)城市公共交通設(shè)施建設(shè)。積極推行以城市公共交通、自行車(chē)、步行為主的城市交通模式。強(qiáng)化公交優(yōu)先戰(zhàn)略,優(yōu)化公交線(xiàn)網(wǎng)布局,實(shí)現(xiàn)市鎮(zhèn)村公交全覆蓋,加快城市公交專(zhuān)用道、客運(yùn)樞紐和換乘體系等公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升公交服務(wù)水平,提高公交吸引力和出行分擔(dān)率。加強(qiáng)城市步行和自行車(chē)交通系統(tǒng)建設(shè),大力發(fā)展城市公共自行車(chē)網(wǎng)絡(luò)。加大城市交通擁堵治理力度,推廣智能交通管理,推進(jìn)綠波示范道路建設(shè)和城市交通微循環(huán)改造,提高道路通暢率。2015年6月30日前,出臺(tái)綠色循環(huán)低碳交通運(yùn)輸體系實(shí)施方案。到2017年,城市公共交通出行分擔(dān)率達(dá)到30%。(責(zé)任部門(mén):交通局、發(fā)改委、公安局、住建局、城管局)
16.科學(xué)規(guī)劃?rùn)C(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)展??茖W(xué)制定機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)展規(guī)劃,通過(guò)提供通勤班車(chē)、校車(chē)服務(wù),實(shí)施差別化停車(chē)收費(fèi)政策等措施,鼓勵(lì)綠色出行,合理增加機(jī)動(dòng)車(chē)使用成本,降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、公安局、交通局)
17.加快淘汰高排放老舊機(jī)動(dòng)車(chē)。制定出臺(tái)《市老舊機(jī)動(dòng)車(chē)提前淘汰補(bǔ)助辦法》,擴(kuò)大黃標(biāo)車(chē)限行范圍,通過(guò)政策引導(dǎo)、資金補(bǔ)貼、依法查處等手段,進(jìn)一步完善我市老舊機(jī)動(dòng)車(chē)提前淘汰激勵(lì)機(jī)制。2015年底前,淘汰2000年12月31日前注冊(cè)登記的微、輕型客車(chē)和中、重型汽油車(chē),淘汰2005年底前注冊(cè)營(yíng)運(yùn)的黃標(biāo)車(chē),以及2007年12月31日前注冊(cè)登記的中、重型柴油車(chē)。到2017年,再淘汰一批老舊機(jī)動(dòng)車(chē)。(責(zé)任部門(mén):公安局、環(huán)保局、財(cái)政局、商務(wù)局、交通局)
18.推廣使用新能源汽車(chē)。制定示范推廣新能源汽車(chē)的政策措施,在出租、公交、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域和政府機(jī)關(guān)率先推廣應(yīng)用新能源汽車(chē),大力推進(jìn)公交車(chē)、出租車(chē)“油改氣”或“油改電”,加快加氣站等清潔能源汽車(chē)配套設(shè)施建設(shè),滿(mǎn)足清潔能源汽車(chē)發(fā)展需求,到2017年,全市推廣使用1500輛以上新能源汽車(chē),城鄉(xiāng)公交和出租車(chē)清潔能源化比例達(dá)到80%以上。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、交通局、財(cái)政局)
19.提升燃油品質(zhì)。按照市油品升級(jí)時(shí)間表,供應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)的汽、柴油,定期開(kāi)展儲(chǔ)油庫(kù)、加油站油品質(zhì)量監(jiān)督檢查,禁止不符合標(biāo)準(zhǔn)的油品進(jìn)入市場(chǎng),2014年底前,全面完成油氣回收改造工作。(責(zé)任部門(mén):發(fā)改委、質(zhì)監(jiān)局、商務(wù)局、環(huán)保局、工商局)
20.加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保管理。對(duì)新登記注冊(cè)和外地轉(zhuǎn)入的汽、柴油車(chē)全面執(zhí)行國(guó)Ⅳ排放標(biāo)準(zhǔn),對(duì)不符合車(chē)輛不予注冊(cè)登記。加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保定期檢測(cè),完善機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)監(jiān)控平臺(tái)建設(shè),機(jī)動(dòng)車(chē)年審排氣同步檢測(cè)率達(dá)到100%,機(jī)動(dòng)車(chē)排氣超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的,公安部門(mén)不予辦理簽章手續(xù),環(huán)保部門(mén)不予核發(fā)環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志,逐步將摩托車(chē)和低速汽車(chē)納入環(huán)保定期檢驗(yàn)范圍,推廣使用環(huán)保電子卡,實(shí)現(xiàn)環(huán)保標(biāo)志電子化、智能化管理。加強(qiáng)在用車(chē)排氣監(jiān)管,2016年底前,建成機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保標(biāo)志電子智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和機(jī)動(dòng)車(chē)排氣遙感檢測(cè)系統(tǒng),提高監(jiān)管效率。開(kāi)展柴油車(chē)車(chē)用尿素供應(yīng)體系建設(shè),重點(diǎn)推進(jìn)中、重型柴油車(chē)尾氣治理。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、公安局、財(cái)政局)
21.開(kāi)展船舶和非道路移動(dòng)機(jī)械污染控制。大力推進(jìn)綠色港口建設(shè),積極實(shí)施雜貨碼頭移動(dòng)式裝卸機(jī)械“油改氣”或“油改電”以及港區(qū)水平運(yùn)輸車(chē)輛(集卡)的“油改氣”技術(shù)改造,到2017年,雜貨碼頭裝卸設(shè)備“油改電(氣)”比例達(dá)90%以上;實(shí)施港口LNG加氣站建設(shè),為港作船舶、港作車(chē)輛及其它流動(dòng)機(jī)械使用LNG清潔能源創(chuàng)造條件;推廣低碳綠色照明工程,鼓勵(lì)港口碼頭運(yùn)用LED節(jié)能燈具,并采用分段、分時(shí)控制照明亮度、調(diào)整功率、無(wú)功補(bǔ)償、高精度穩(wěn)壓等方式降低電能消耗、延長(zhǎng)燈具使用壽命;大力推進(jìn)內(nèi)河船舶“油改氣”,加快推進(jìn)內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化,淘汰一批非標(biāo)船型和老舊船。(責(zé)任部門(mén):港口局、交通局)
(五)規(guī)范建設(shè)行業(yè)管理,有效提升揚(yáng)塵污染防治水平
22.嚴(yán)格控制建筑施工揚(yáng)塵污染。探索建設(shè)城區(qū)揚(yáng)塵污染控制區(qū),推進(jìn)綠色文明工地創(chuàng)建。落實(shí)《市建筑施工揚(yáng)塵污染防治實(shí)施細(xì)則》,嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置工地圍欄,施工場(chǎng)地100%實(shí)現(xiàn)圍欄作業(yè);施工現(xiàn)場(chǎng)的建筑材料、構(gòu)件按平面布置分類(lèi)分規(guī)格存放,易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料堆放在工地的,應(yīng)設(shè)置圍檔并覆蓋,定期灑水;的場(chǎng)地和集中堆放的土方應(yīng)采取覆蓋、固化或綠化等措施;施工現(xiàn)場(chǎng)出入口設(shè)置車(chē)輛清洗設(shè)施,運(yùn)輸車(chē)輛應(yīng)當(dāng)在除泥、沖洗干凈后,方可駛出施工工地;大力推廣預(yù)拌砂漿,全市行政區(qū)范圍內(nèi)所有工程建設(shè)項(xiàng)目全面使用預(yù)拌砂漿。(責(zé)任部門(mén):住建局、發(fā)改委)
23.強(qiáng)化對(duì)拆除工程現(xiàn)場(chǎng)的揚(yáng)塵控制。城鎮(zhèn)建成區(qū)、生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的拆除工程全面杜絕野蠻施工,做到灑水壓塵后方可施工,氣象預(yù)報(bào)風(fēng)速達(dá)到5級(jí)以上或者啟動(dòng)重污染天氣橙色以上預(yù)警時(shí),應(yīng)當(dāng)停止拆除工程。(責(zé)任部門(mén):住建局、國(guó)土局、相關(guān)板塊)
24.加強(qiáng)渣土車(chē)輛管理。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)建筑垃圾(工程渣土)處置和工程運(yùn)輸車(chē)輛管理的意見(jiàn)》,實(shí)施渣土運(yùn)輸車(chē)輛和運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入管理,全面完成渣土運(yùn)輸車(chē)輛密閉化改造及動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)終端安裝和系統(tǒng)建設(shè),完成城區(qū)建筑渣土固定儲(chǔ)運(yùn)場(chǎng)和終端處置場(chǎng)建設(shè)。(責(zé)任部門(mén):城管局、公安局、交通局、財(cái)政局)
25.控制道路揚(yáng)塵污染。推行高效清潔的城市道路清掃作業(yè)方式,擴(kuò)大“吸、掃、沖、收”組合式道路保潔設(shè)備比重,提高機(jī)械化清掃率,到2015年,城市建成區(qū)主要車(chē)行道機(jī)掃率達(dá)到90%以上。規(guī)范道路機(jī)掃操作規(guī)程,增加城市道路沖洗保潔頻次,對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、主要道路進(jìn)行沖洗作業(yè),切實(shí)降低道路塵負(fù)荷。(責(zé)任部門(mén):城管局、財(cái)政局)
26.實(shí)施堆場(chǎng)揚(yáng)塵綜合治理。強(qiáng)化工業(yè)企業(yè)煤堆、物料堆和商品混凝土攪拌站的管理,加強(qiáng)港口、碼頭、車(chē)站等地裝卸作業(yè)及物料堆場(chǎng)揚(yáng)塵防治,使用倉(cāng)庫(kù)、儲(chǔ)罐、防風(fēng)抑塵墻、防風(fēng)網(wǎng)、擋風(fēng)屏和整體覆蓋等封閉或半封閉性措施,避免工業(yè)企業(yè)煤堆和物料堆的作業(yè)起塵和風(fēng)蝕起塵。積極推進(jìn)粉煤灰、爐渣的綜合利用,減少堆放量。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、交通局、港口局、發(fā)改委、相關(guān)板塊)
27.提高城市綠化覆蓋率。優(yōu)化城市綠地布局,加強(qiáng)公園綠地、防護(hù)綠地、城市綠廊、城市濕地及城郊大環(huán)境綠地建設(shè),構(gòu)建城郊鄉(xiāng)一體化的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系,2014年,市區(qū)建成區(qū)綠地率達(dá)41.95%、綠化覆蓋率達(dá)45.2%,到2017年綠化覆蓋率達(dá)46.01%。(責(zé)任部門(mén):綠委辦)
(六)全面控制城鄉(xiāng)污染,開(kāi)展多污染物協(xié)同處理。
28.優(yōu)化城市空間格局。嚴(yán)守生態(tài)紅線(xiàn),科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃,強(qiáng)化城市空間管制和綠地控制要求,規(guī)范各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新城、新區(qū)設(shè)立和布局,禁止隨意調(diào)整和修改城市規(guī)劃,形成有利于大氣污染物擴(kuò)散的城市和區(qū)域空間格局。(責(zé)任部門(mén):規(guī)劃局、住建局、環(huán)保局)
29.加強(qiáng)餐飲業(yè)油煙污染控制。落實(shí)《市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃2012-2030》,制定餐飲服務(wù)業(yè)布局規(guī)劃,開(kāi)展餐飲業(yè)布局調(diào)整工作,嚴(yán)格新建餐飲服務(wù)場(chǎng)所的審批,非商用建筑內(nèi)禁止建設(shè)排放油煙的餐飲經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,嚴(yán)禁在居民住宅樓內(nèi)開(kāi)設(shè)餐飲服務(wù)場(chǎng)所。督促餐飲經(jīng)營(yíng)單位安裝油煙凈化設(shè)施,營(yíng)業(yè)面積在500平方米以上或者就餐座位在250座以上的餐飲單位,應(yīng)當(dāng)安裝油煙在線(xiàn)監(jiān)控設(shè)施。推廣使用高效凈化型家用吸油煙機(jī)。加強(qiáng)對(duì)露天燒烤的治理,對(duì)有門(mén)面的燒烤店一律不得在路面燒烤,對(duì)無(wú)門(mén)面的設(shè)立集中區(qū)。強(qiáng)化對(duì)污染嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的餐飲單位的環(huán)境整治,堅(jiān)決取締無(wú)證(照)經(jīng)營(yíng)的餐飲單位。(責(zé)任部門(mén):商務(wù)局、規(guī)劃局、環(huán)保局、食藥監(jiān)局、工商局、城管局、相關(guān)板塊)
30.強(qiáng)化生物質(zhì)禁燒和綜合利用。禁止農(nóng)作物秸稈、城市清掃廢物、園林廢物、建筑廢木材、鋸末等生物質(zhì)的露天焚燒。貫徹《關(guān)于深入推進(jìn)秸稈禁燒綜合利用禁止露天焚燒的實(shí)施意見(jiàn)(2013-2015)》,加大秸桿禁燒巡查督查和考核力度,落實(shí)禁燒工作責(zé)任,實(shí)行全行政區(qū)域禁止露天焚燒秸稈,編制秸桿綜合利用規(guī)劃,積極培育秸稈綜合利用示范點(diǎn),建立完善秸稈收集儲(chǔ)運(yùn)體系,到2015年底,秸稈綜合利用率達(dá)到95%以上。(責(zé)任部門(mén):農(nóng)委、環(huán)保局、發(fā)改委、城管局、財(cái)政局、相關(guān)板塊)
31.開(kāi)展有機(jī)溶劑產(chǎn)品全過(guò)程監(jiān)管。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家涂料、膠粘劑等產(chǎn)品揮發(fā)性有機(jī)物限值標(biāo)準(zhǔn),積極推廣使用無(wú)污染或低揮發(fā)性的水性涂料、環(huán)保型溶劑等,逐步減少高揮發(fā)性油性涂料、有機(jī)溶劑的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用。(責(zé)任部門(mén):質(zhì)監(jiān)局、經(jīng)信委、商務(wù)局、環(huán)保局)
(七)建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系,提升應(yīng)急響應(yīng)能力
32.強(qiáng)化大氣污染防治基礎(chǔ)研究。開(kāi)展大氣污染源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查,2014年底前建立我市大氣污染源排放清單,并逐步完善污染源排放清單長(zhǎng)效管理機(jī)制,動(dòng)態(tài)更新排放清單;加強(qiáng)灰霾、臭氧的來(lái)源解析、遷移規(guī)律等研究,找準(zhǔn)影響我市環(huán)境空氣質(zhì)量的根本原因,增強(qiáng)大氣污染治理的針對(duì)性。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、相關(guān)板塊)
33.建立健全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。完善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),對(duì)全市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,完善超級(jí)站建設(shè),提升各子站的監(jiān)測(cè)能力,形成以超級(jí)站為中心、若干子站為補(bǔ)充的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),及時(shí)真實(shí)監(jiān)測(cè)和反映全市空氣質(zhì)量狀況。完善環(huán)保、氣象等部門(mén)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警會(huì)商研判機(jī)制,建立信息共享平臺(tái)及時(shí)互換監(jiān)測(cè)分析資料,到2015年形成預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力并建成重污染天氣空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警平臺(tái)。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、氣象局)
34.完善重污染天氣應(yīng)急保障。將重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)納入政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系,實(shí)行政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。2014年完成《市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》的編制并向社會(huì)公布,定期開(kāi)展應(yīng)急演練。依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí),迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,引導(dǎo)公眾做好健康防護(hù),并采取工業(yè)污染源限排限產(chǎn)、建筑工地停止施工、機(jī)動(dòng)車(chē)限行、中小學(xué)和幼兒園停課、加強(qiáng)煙花爆竹禁燃限放管理等應(yīng)急控制措施,將大氣環(huán)境污染影響降低到最小程度。(責(zé)任部門(mén):市重污染天氣應(yīng)急指揮部各成員單位)
35.實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)。開(kāi)發(fā)“天氣”手機(jī)APP應(yīng)用軟件,利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)軟件等渠道及時(shí)空氣質(zhì)量狀況。建立重點(diǎn)排污企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)制度,公開(kāi)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)的污染物排放數(shù)據(jù)以及企業(yè)污染治理、環(huán)境管理等相關(guān)信息,接受社會(huì)監(jiān)督。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、氣象局、相關(guān)板塊)
四、保障措施
1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)市大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議制度,每年簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū),明確各成員單位的職責(zé),定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,協(xié)調(diào)解決突出環(huán)境問(wèn)題,推進(jìn)大氣污染防治各項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù),形成各司其職、齊抓共管的長(zhǎng)效工作機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議辦公室負(fù)責(zé)擬定年度工作計(jì)劃并定期對(duì)大氣污染防治年度目標(biāo)任務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,開(kāi)展年度考核,通報(bào)目標(biāo)任務(wù)完成情況。(責(zé)任部門(mén):市大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議辦公室)
2.強(qiáng)化政策引導(dǎo)。按照“有保有壓”的原則制訂和落實(shí)大氣污染防治相關(guān)政策措施。擴(kuò)大排污費(fèi)征收范圍,適時(shí)開(kāi)征工業(yè)粉塵、工地?fù)P塵和揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)。強(qiáng)化排污許可證管理,建立以排污許可證管理為核心的監(jiān)管模式。完善排污權(quán)交易等相關(guān)規(guī)定,2016年,在電力、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)全面實(shí)施《二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易管理試行辦法》。強(qiáng)化財(cái)政資金引導(dǎo),對(duì)涉及民生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、揮發(fā)性有機(jī)物治理、燃煤鍋爐整治、黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)輛淘汰、農(nóng)作物秸桿綜合利用等項(xiàng)目加大資金支持力度,對(duì)重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)示范工程給予引導(dǎo)性資金支持。(責(zé)任部門(mén):環(huán)保局、財(cái)政局、發(fā)改委、經(jīng)信委、公安局、國(guó)土局)
下面主要總結(jié)幾個(gè)OECD國(guó)家環(huán)境稅類(lèi)的稅收分配的模式。具體的模式可以分為地方稅、共享稅這兩種稅收分配的模式。
環(huán)境保護(hù)稅納入地方稅
水污染:幾乎所有的OECD國(guó)家都把水污染稅納人到環(huán)境保護(hù)稅制體系中,歐洲大多數(shù)的國(guó)家在19世紀(jì)70, 80年代就引人了廢水稅。對(duì)于已經(jīng)開(kāi)征水污染稅的國(guó)家,例如美國(guó)、加拿大等國(guó)家,大多數(shù)都是由州政府或者省級(jí)政府征收后,所獲得相關(guān)稅費(fèi)全部納人當(dāng)?shù)氐呢?cái)政。
固體廢物排放:OECD的國(guó)家也會(huì)對(duì)一些固體廢物的排放和處理征收稅費(fèi),例如城市廢物處理費(fèi)、廢物處理稅費(fèi)等,這些相關(guān)稅費(fèi)的收人也大都交由地方政府征收管理。地方政府對(duì)固體廢物的排放擁有“定價(jià)權(quán)”,可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的實(shí)際影響情況征收。
噪音污染:對(duì)于噪音污染,大都發(fā)生在特定的地點(diǎn),例如大型機(jī)場(chǎng)、大型的制造工業(yè)企業(yè)等,因此,大都由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)噪音的程度進(jìn)行征收,專(zhuān)款專(zhuān)用,針對(duì)噪音污染設(shè)置一些防護(hù)措施。
環(huán)境保護(hù)稅為中央和地方共享稅
對(duì)于大氣污染,大部分國(guó)家除了開(kāi)征二氧化硫稅、氮氧化物稅等,也對(duì)柴油和石油等燃燒會(huì)產(chǎn)生大氣污染物的污染產(chǎn)品征收污染產(chǎn)品稅。石油這類(lèi)的污染產(chǎn)品稅大多同時(shí)被聯(lián)邦政府和州政府征收,收人共享。不同等級(jí)的政府對(duì)同一應(yīng)稅物品依據(jù)各自不同的稅率征收,各自獲取稅收收人。
從有限的OECD國(guó)家的環(huán)境有關(guān)稅種的征收以及收人分配模式來(lái)看,幾乎所有的稅種都以地方稅或者共享稅的形式存在,只有幾個(gè)開(kāi)征臭氧層保護(hù)稅的國(guó)家該項(xiàng)收人屬于中央稅。這是各國(guó)充分考慮到環(huán)境治理的事權(quán)由州政府或者省級(jí)政府承擔(dān)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做出的決策。州或者省級(jí)政府有權(quán)自己根據(jù)支出需求來(lái)開(kāi)征相應(yīng)的稅種,收人歸州或省級(jí)政府所有。
從稅種屬性看,我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅適宜作為中央與地方共享稅
根據(jù)上述理論與實(shí)踐的梳理,從稅種本身特征、環(huán)境治理事權(quán)劃分等角度進(jìn)行分析,本文認(rèn)為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅適宜作為中央與地方共享稅,主要原因如下:
按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則,環(huán)境保護(hù)稅適宜作為中央與地方共享稅
按照2016; l}臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,我國(guó)目前正在積極推進(jìn)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任改革,環(huán)境保護(hù)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則已經(jīng)逐漸清晰,中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性、跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)和污染防治,如全國(guó)性的荒漠治理、水土流失治理和大江大河的治理等,而地方政府主要承擔(dān)本地區(qū)的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)工程以及城市環(huán)保公共設(shè)施等。在有關(guān)環(huán)境治理的事權(quán)和支出責(zé)任逐漸明確后,環(huán)境保護(hù)稅適合作為中央與地方共享稅。
從生態(tài)環(huán)境屬性來(lái)看,環(huán)境保護(hù)稅適宜作為中央與地方共享稅
生態(tài)環(huán)境具有地方性與跨區(qū)域性的特點(diǎn),與公共品層次性相適應(yīng),環(huán)境保護(hù)稅適合作為中央與地方共享稅。對(duì)具有地方性的環(huán)境治理,如固體污染物的治理、噪聲的處理等,應(yīng)該主要由地方政府承擔(dān),因?yàn)榈胤秸宄闆r,能提供更適宜的治理方案。對(duì)具有跨區(qū)域性的環(huán)境污染,應(yīng)該主要由中央政府提供,因?yàn)橹醒胝芷鸬捷^好的宏觀調(diào)控作用。由于各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,環(huán)境污染的程度也不同,中央政府的加人,對(duì)環(huán)境治理起到宏觀調(diào)控作用,有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間橫向公平。
從稅種的屬性來(lái)看,環(huán)境保護(hù)稅適合作為中央與地方共享稅
根據(jù)馬斯格雷夫提出的稅收劃分標(biāo)準(zhǔn),有利于宏觀調(diào)控和再分配、稅基流動(dòng)性強(qiáng)的稅種應(yīng)作為中央稅,稅基流動(dòng)性差、征管難度大的稅種應(yīng)作為地方稅。在《環(huán)境保護(hù)稅法》中,環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍設(shè)定在大氣污染物、水污染物、固體污染物和噪音這四大稅目,相對(duì)來(lái)講稅基流動(dòng)性比較差,征收范圍比較廣,而且其中部分污染物具有區(qū)域污染的特性,有的則具有很強(qiáng)的流動(dòng)性,影響范圍覆蓋全國(guó)或者跨區(qū)域,對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)都會(huì)產(chǎn)生影響,如二氧化硫排放、水污染等。從這個(gè)角度看,環(huán)境保護(hù)稅適宜作為中央與地方共享稅。
環(huán)境保護(hù)稅作為共享稅體現(xiàn)了政策延續(xù)性
就目前來(lái)講,我國(guó)排污費(fèi)的劃分以及環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的支出范圍參照的是2003年修訂完善開(kāi)始執(zhí)行的《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》。在《管理辦法》中規(guī)定,排污費(fèi)收人要按期繳人國(guó)庫(kù),國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)按1:9的比例對(duì)收人進(jìn)行劃分,10%作為中央預(yù)算收人繳人中央國(guó)庫(kù),作為中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理;剩下90%作為地方政府預(yù)算收人,繳人地方國(guó)庫(kù),作為地方環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理。從政策延續(xù)的角度來(lái)看,目前排污費(fèi)的收人可以延續(xù)實(shí)行中央與地方共享的做法,如果貿(mào)然改變相關(guān)收人的分配關(guān)系,將所得收人設(shè)置為中央稅,則會(huì)影響地方積極性。因此,不僅宜將環(huán)境保護(hù)稅列為中央和地方共享稅,而且在劃分比例上應(yīng)向地方政府傾斜,這樣有助于消除地方政府對(duì)改革的阻力,調(diào)動(dòng)地方政府治理環(huán)境的積極性。從中央與地方政府的財(cái)力狀況考慮,可以考慮1等環(huán)境保護(hù)稅收入先劃歸地方政府
但從中央與地方政府的收支狀況和提高環(huán)境保護(hù)稅征管效率的角度考慮,在環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征后可以考慮暫時(shí)將收人劃歸地方政府。
將環(huán)境保護(hù)稅收入全部劃歸地方政府,可以提高地方政府治理環(huán)境積極性
近年來(lái),我國(guó)地方政府財(cái)政收支缺口呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。以2005-2014年為例,地方財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重始終高于地方財(cái)政收人占總財(cái)政收人的比重,2005年地方財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重(74. 1%)比地方財(cái)政收人占總財(cái)政收人的比重(47. 7% )高出26. 4個(gè)百分點(diǎn),2014年地方財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重(85. 1%)比地方財(cái)政收人占總財(cái)政收人的比重(54. 1%)高出31個(gè)百分點(diǎn)。這種狀況制約了地方環(huán)境治理能力的提高,抑制了地方政府治理環(huán)境的動(dòng)力。將環(huán)保稅收人全部歸為地方政府所有,增加地方政府稅收收人,可以一定程度彌補(bǔ)地方政府收支缺口,增加地方政府環(huán)境治理的積極性。
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