引黃供水管理制度建設(shè)研究

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摘要：黃河下游引黃供水長期存在運行管理粗放、管理不規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展后勁不足等問題，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。研究提出可持續(xù)發(fā)展情況下引黃供水管理、工程維護管理、用水計量、水費核查、用水監(jiān)測、供水信息管理等工作的制度建設(shè)任務(wù)，完善引黃供水運行管理制度、監(jiān)督機制建設(shè)，規(guī)范黃河供水管理，以保障黃河下游供水安全和黃河供水事業(yè)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；引黃供水；制度建設(shè)；管理

一、引黃供水現(xiàn)狀

黃河下游引黃供水事業(yè)是沿黃地區(qū)抗御自然災(zāi)害，改善生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，已成為黃河下游地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的命脈，為沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了強有力的支持，是我國開發(fā)治理黃河重要成就的體現(xiàn)。黃河下游干流共有引黃涵閘105座，設(shè)計引水能力共計3852.7m3/s，引黃供水區(qū)包括下游兩岸沿黃地區(qū)、黃河灘區(qū)及河北、天津等應(yīng)急調(diào)水區(qū)。河南、山東2省已有31個市150個縣（區(qū)）用上了黃河水，其中農(nóng)業(yè)用水是引黃供水區(qū)的用水主體，引黃灌區(qū)共86處，有效灌溉面積4181萬畝（約278.7萬hm2）。當(dāng)前，引黃供水制度建設(shè)現(xiàn)狀總體向好，供水管理制度體系比較健全，各級引黃供水組織對制度建設(shè)的目標(biāo)要求更加重視，相關(guān)制度的針對性和實效性日益增強，但也存在一些問題有待解決。

二、引黃供水管理存在的問題

1.供水制度不夠健全

（1）規(guī)范性不夠，操作性不強制度建設(shè)未按照工作制度與管理制度、業(yè)務(wù)流程與操作規(guī)程、崗位責(zé)任制與人員分工等3個部分制定，內(nèi)容過于簡單且與相關(guān)制度之間的銜接不夠，存在前后不一、相互矛盾情況。有些制度過于概括、簡單和條文化，操作性不強，不能為業(yè)務(wù)提供實際指導(dǎo)；有些偏重于強調(diào)紀(jì)律約束，缺乏必要的程序控制；有些缺乏必要的處罰措施。（2）缺乏系統(tǒng)性，創(chuàng)新力度不夠引黃供水管理制度雖然有具體規(guī)定，但是相對引黃供水不斷變化發(fā)展的趨勢而言，這些規(guī)定還存在一定局限性，不能實現(xiàn)全方位覆蓋，制度上的真空導(dǎo)致管理工作責(zé)任不明，工作中存在推諉、敷衍現(xiàn)象。為加強工程管理，水利部黃河水利委員會制訂了《黃河防洪工程運行觀測與維修養(yǎng)護崗位責(zé)任制實施辦法》《水管單位與維修養(yǎng)護單位業(yè)務(wù)范圍劃分規(guī)定》等規(guī)章制度，從宏觀層面對黃河水利工程維修養(yǎng)護工作進行規(guī)范，取得了一定效果，但是面對新形勢下出現(xiàn)的新問題，現(xiàn)行制度的創(chuàng)新力度不夠，不能有效激發(fā)人員的自覺性和積極性。（3）缺乏檢查監(jiān)督制度，保障體系不完整各級供水管理單位雖然制定了管理制度，但缺乏嚴(yán)格的、經(jīng)常性的檢查制度，重大問題決策、監(jiān)督考核等方面的制度不夠健全，對制度執(zhí)行者缺乏必要約束，一些基本制度如事后監(jiān)督等難以落實，一些制度在執(zhí)行過程中形多實少。

2.工程維修養(yǎng)護工作不到位

部分引黃供水工程老化失修，運行效益衰減，不利于引黃供水的可持續(xù)發(fā)展。引黃供水工程的運行維護管理沒有形成完善的機制，管理方式單一。供水單位把工程管理與運行工作集中在“用”上，對工程本身的維修養(yǎng)護不重視，特別是在管理方法上，沒有按照工程特點和管理組織要求進行管理，致使管理粗放、效率低下，工程效益不能充分發(fā)揮。由于引黃水閘維修養(yǎng)護經(jīng)費直接從水費中列支，管理單位在支付人員工資后，進行工程整體維修資金不足，即便水費收入較多的單位也存在水閘維修維護不足等問題。

3.供水保證率低

引黃供水保證率與河道供水條件、工程供水條件、當(dāng)?shù)亟邓畻l件、節(jié)水技術(shù)應(yīng)用程度、管理運行方式等密切相關(guān)，河道來水、邊界和供水工程條件決定了供水的保證程度。下游河道連續(xù)的調(diào)水調(diào)沙試驗，導(dǎo)致河道下切、引黃供水能力下降，有些涵閘甚至喪失引水能力，引黃供水保證率降低。

4.水價形成機制不合理

通過多次調(diào)整水價，引黃渠首水價雖然逐步得到提高，但農(nóng)業(yè)水價總體依然偏低，導(dǎo)致供水單位虧損，不能滿足引黃工程運行維護管理的需要，且水價偏低也不利于節(jié)約水資源。經(jīng)測算，下游引黃渠首工程農(nóng)業(yè)用水水價與補償成本合理收益的標(biāo)準(zhǔn)相比還有很大差距。供水收入支付人員工資后，只能對供水工程進行零星養(yǎng)護維修，導(dǎo)致涵閘維修養(yǎng)護欠賬多、隱患大，影響了引黃供水的安全生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)逐步建立健全合理反映供水成本的黃河下游農(nóng)業(yè)水價形成機制。

三、問題成因分析

1.運營意識和能力薄弱

引黃供水在部門職能方面基本做到了職責(zé)清晰、管理有序，但供水管理制度規(guī)范性不足，對運營管理工作不夠重視，投入的精力和資源有限，加之引黃供水基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展緩慢、供水能力不足等問題日益顯現(xiàn)。

2.管理主體缺位

引黃供水的運行方式忽視了供水的公益性，造成行政體制與經(jīng)濟體制改革不同步。引黃供水管理部門和單位有河務(wù)局、供水局、水調(diào)局等，在實際管理工作中，多頭管水導(dǎo)致管理工作難以開展，管理主體缺位，監(jiān)管不力現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.資金來源單一

政府投入是引黃供水管理的主要投資主體。投入來源的單一性導(dǎo)致引黃供水在發(fā)展過程中經(jīng)常缺乏后備資金，進而影響供水工程的維護及供水方式的改良，與市場的“脫節(jié)”也挫傷了工程發(fā)展的內(nèi)生動力，形成了惡性循環(huán)。

四、對引黃供水管理制度體系建設(shè)的建議

1.提高對構(gòu)建制度體系重要性的認識

規(guī)范化管理是提高工作效率和工作質(zhì)量、保證供水安全的重要管理手段。完善的制度體系建設(shè)是保證引黃供水規(guī)范化運行的基礎(chǔ)，應(yīng)充分認識到制度建設(shè)的重要性，建立健全適應(yīng)引黃供水自身需要的制度體系，為提升引黃供水的規(guī)范化管理水平提供強有力的制度保證。引黃供水應(yīng)堅持把規(guī)范作為發(fā)展的生命線，加強內(nèi)部管理監(jiān)督和整頓規(guī)范工作。實踐證明，加強制度建設(shè)、嚴(yán)格規(guī)范管理，是堅持和維護引黃供水制度的本質(zhì)要求，是加強隊伍建設(shè)、樹立引黃供水良好形象的重要措施，是推進引黃供水持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展的重要保證。

2.加強制度間的銜接與互補

引黃供水的保障機制建設(shè)主要應(yīng)從管理制度方面入手，完善的制度體系應(yīng)包含以下5項：①基本制度是涉及引黃供水所有層次、決定引黃供水組織的根本制度；②管理制度是規(guī)定引黃供水管理各方面活動的框架，是調(diào)節(jié)集體協(xié)作行為的制度；③技術(shù)規(guī)范是涉及某些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程的規(guī)定，科學(xué)性和規(guī)律性強；④業(yè)務(wù)規(guī)范是針對引黃供水業(yè)務(wù)活動過程中大量存在、反復(fù)出現(xiàn)、能摸索出科學(xué)處理辦法的作業(yè)的處理規(guī)定；⑤個人行為規(guī)范是所有對個人行為起制約作用的制度規(guī)范的統(tǒng)稱，是引黃供水組織中層次最低、約束范圍最廣、最具基礎(chǔ)性的制度規(guī)范。在完善制度體系時要注意各項制度間的銜接與補充，使各項制度目的一致、互為保障、共同作用，通過制度建設(shè)實現(xiàn)“凡事有人負責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督”。應(yīng)定期組織管理檢查、審核活動，及時發(fā)現(xiàn)管理活動、服務(wù)質(zhì)量方面存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，進行有效糾正，不斷提升引黃供水整體經(jīng)營管理水平，為引黃供水實施規(guī)范化管理奠定堅實基礎(chǔ)。

3.明確制度體系的功能

（1）規(guī)范經(jīng)營管理行為規(guī)范化管理貫穿于引黃供水經(jīng)營管理的各個方面，只要存在經(jīng)營管理活動，就需要有相應(yīng)的內(nèi)部管理監(jiān)督制度。因此，引黃供水必須以落實民主決策程序為主線，嚴(yán)格辦事程序，加強過程控制。結(jié)合本單位、本部門實際情況，進一步建立和完善各項規(guī)章制度，用制度加強內(nèi)部管理監(jiān)督工作，明確每一個崗位的職責(zé)，規(guī)范辦事的每一道程序。這樣，一旦出現(xiàn)問題也很容易發(fā)現(xiàn)并得到糾正，也就是通常所說的賬、財、物分管，批準(zhǔn)和執(zhí)行分開，以保證財產(chǎn)不受損失。（2）保證供水管理健康發(fā)展按照科學(xué)管理、民主管理和依法管理的要求，完善各級供水主管部門的工作規(guī)則和議事決策程序，用制度規(guī)范經(jīng)營管理行為。加大辦事公開民主管理工作力度，充分聽取群眾意見，自覺接受群眾監(jiān)督；充分發(fā)揮職代會等的作用，提高透明度，保障員工知情權(quán)。按照建立教育、法律、制度相結(jié)合的懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，筑牢拒腐防變的基礎(chǔ)。通過建立完善制度體系，全面提升規(guī)范管理能力和水平，努力實現(xiàn)自管、自限、自糾，用制度來保證引黃供水的平穩(wěn)健康發(fā)展。（3）完善監(jiān)督管理機制引黃供水工程監(jiān)管體系可以分為內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管兩個方面，其中外部監(jiān)管包括省、市、縣三個層次，黃委的監(jiān)管主要通過省、市、縣對引黃供水監(jiān)管來實現(xiàn)。應(yīng)成立專門的監(jiān)督考核機構(gòu)，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。各業(yè)務(wù)部門應(yīng)依照制度規(guī)定對所屬單位加強監(jiān)督檢查，形成統(tǒng)一的考核結(jié)果和完備的監(jiān)督考核體系。在監(jiān)管過程中，應(yīng)做到制度面前人人平等，維護制度的嚴(yán)肅性。針對經(jīng)營管理的重點部位、薄弱環(huán)節(jié)，認真制訂加強管理的制度措施，不斷完善制度體系，使規(guī)范化管理真正落到實處。

五、結(jié)語

黃河下游引黃供水事業(yè)作為人民治黃的重要組成部分，對保障沿黃地區(qū)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。引黃供水發(fā)展過程中,制度建設(shè)為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了約束、激勵和協(xié)調(diào)規(guī)則及規(guī)范。制度化管理的主要特征就是一切遵循章程，努力使制度的規(guī)范性與創(chuàng)新性因素之間呈良性關(guān)系，進而推動引黃供水更好地發(fā)揮效益。

參考文獻：

[1]蘇茂林.黃河水資源管理制度建設(shè)與流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[J].人民黃河，2015（11）.

作者:鄭利民 王宏乾 張會敏 單位:1.黃河水利科學(xué)研究院 2.水利部黃河水利委員會供水局