高校預(yù)算管控體制建構(gòu)

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本文作者：王漢國(guó)、孫妮娜 單位：哈爾濱工業(yè)大學(xué)

內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要包括結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、支付及核算風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)構(gòu)性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在高校的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，債務(wù)比率過(guò)高，缺乏與負(fù)債結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)保障能力的風(fēng)險(xiǎn)，其中多數(shù)原因是負(fù)債期限結(jié)構(gòu)不當(dāng)。高校貸款主要用于基本建設(shè)投資，建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需要量大，其貸款期限基本上都應(yīng)是長(zhǎng)期貸款。而商業(yè)銀行的貸款項(xiàng)目一般是中短期流動(dòng)資金貸款。在高校急需資金的情況下，通常采用銀行貸款的方式，在還貸高峰到來(lái)之時(shí)，部分高校甚至出現(xiàn)“以貸養(yǎng)貸”的惡性循環(huán)，很多高校貸款額度較高，可能出現(xiàn)資金鏈斷裂無(wú)力償還貸款的風(fēng)險(xiǎn)，形成嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。因此一旦國(guó)家政策變動(dòng)或銀行貸款額度收緊，高校的資金運(yùn)轉(zhuǎn)很快就會(huì)難以為繼，貸款風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立即凸顯。

實(shí)行部門預(yù)算，是希望借助財(cái)政支出管理方式的改革，通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，解決預(yù)算經(jīng)費(fèi)間相互擠占的矛盾。但在實(shí)際的預(yù)算指標(biāo)安排上，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“結(jié)構(gòu)分散”的狀況并沒(méi)有得到根本改善，往往是以擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為代價(jià)來(lái)彌補(bǔ)資金缺口，確保預(yù)算收支平衡，因此，財(cái)務(wù)部門承擔(dān)著極大的違規(guī)支付風(fēng)險(xiǎn)。會(huì)計(jì)制度隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程也在不斷更新與完善，財(cái)務(wù)人員個(gè)人的認(rèn)知能力、教育背景、業(yè)務(wù)素養(yǎng)、再培訓(xùn)機(jī)會(huì)等都影響著會(huì)計(jì)工作人員的職業(yè)判斷能力，所以在掌握新政策、更新知識(shí)結(jié)構(gòu)、提高核算水平等方面可能出現(xiàn)參差不齊，導(dǎo)致在運(yùn)用新的會(huì)計(jì)政策、采用新的會(huì)計(jì)處理方法上往往容易出現(xiàn)偏差，從而引起會(huì)計(jì)核算質(zhì)量的下降，也就是因核算錯(cuò)誤所造成的違規(guī)處罰風(fēng)險(xiǎn)。

管理性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指由于高校管理水平的原因?qū)е仑?cái)務(wù)管理失控而引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)人員管理理念滯后，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，缺乏創(chuàng)新意識(shí)。在籌集資金的渠道上，注重額度和能否滿足需要，缺乏對(duì)資金成本的考慮，同時(shí)高估預(yù)期收入，弱化了償債能力，使得資金的運(yùn)用成為高校運(yùn)行中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外在資金籌集的來(lái)源渠道上，多元化管理的水平不高，影響了資金價(jià)值最大化的發(fā)揮，在資金的運(yùn)用過(guò)程中缺乏有效的控制標(biāo)準(zhǔn)，重貸輕管、重復(fù)購(gòu)建、奢侈消費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在，使不合理開支大大增加。此外機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐大、效率低下，都進(jìn)一步增加了高校運(yùn)行的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

基于內(nèi)部控制的預(yù)算管理框架

有效地控制高校財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)需要將預(yù)算管理的過(guò)程納入內(nèi)部控制中，將具有風(fēng)險(xiǎn)控制性能的預(yù)算管理方式制度化、模式化。高校應(yīng)建立一套預(yù)算管理的規(guī)范制度，包括:建立預(yù)算管理委員會(huì)。設(shè)立由黨委會(huì)、其他主管領(lǐng)導(dǎo)、專家教授、各部處負(fù)責(zé)人及專業(yè)技術(shù)人員等組成的預(yù)算管理委員會(huì)，對(duì)高校的運(yùn)行情況和預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)、審查、研究和協(xié)調(diào)各種預(yù)算事項(xiàng)，主持召開預(yù)算會(huì)議，確定預(yù)算目標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。分析和審議預(yù)算編制情況、組織預(yù)算工作。對(duì)各部門提供的預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，協(xié)調(diào)與綜合平衡，匯總?cè)８鞑块T申報(bào)的預(yù)算，撰寫預(yù)算草案，提出與預(yù)算有關(guān)的建議。同時(shí)，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行控制、差異分析、業(yè)績(jī)考評(píng)進(jìn)行管理。建立預(yù)算執(zhí)行的效果評(píng)價(jià)制度。建立能夠代表各部門利益的指標(biāo)體系，對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行的效果進(jìn)行定性和定量的評(píng)價(jià)，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)后果和潛在風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行總結(jié)和分析，找出問(wèn)題，調(diào)整策略。依據(jù)COSO框架的內(nèi)部控制思想對(duì)預(yù)算管理的過(guò)程實(shí)施監(jiān)督。預(yù)算管理委員會(huì)不僅要參與決定選擇何種預(yù)算方案，同時(shí)也要從控制高校整體運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的角度監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，及時(shí)披露預(yù)算和運(yùn)營(yíng)狀況的信息，保證預(yù)算結(jié)果和目標(biāo)的一致性，有效發(fā)揮預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制中的作用?；趦?nèi)部控制的預(yù)算管理過(guò)程見圖1。

建立基于內(nèi)部控制的高校預(yù)算管理體制的對(duì)策和建議

在高校內(nèi)部要實(shí)行全面的預(yù)算管理，同時(shí)按部門或個(gè)人設(shè)立責(zé)任中心，每一個(gè)責(zé)任中心都擁有一定的權(quán)力和承擔(dān)一定的責(zé)任。在責(zé)任中心的劃分上應(yīng)充分考慮高校的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，逐級(jí)分配，使收入和分配的情況都能有較好的體現(xiàn)，同時(shí)建立規(guī)范化的預(yù)算執(zhí)行制度，按責(zé)任中心的規(guī)模和類型建立具體的監(jiān)督和激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。在制定責(zé)任目標(biāo)上，要確定責(zé)任指標(biāo)體系，既要體現(xiàn)部門目標(biāo)又要協(xié)調(diào)和保證學(xué)?？傮w發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。使預(yù)算管理即能涵蓋學(xué)校運(yùn)行的方方面面，同時(shí)又能突出重點(diǎn)、提高效率。

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度中》第十二條預(yù)算編制方法規(guī)定:高等學(xué)校預(yù)算參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)與財(cái)力可能，以及年度收支增減因素進(jìn)行編制。這種“增量預(yù)算法”在高等院校規(guī)模擴(kuò)大和事業(yè)不斷發(fā)展中已表現(xiàn)出一定的局限，無(wú)法滿足高等學(xué)校編制科學(xué)的預(yù)算的需求。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制的方向上由重投入式預(yù)算轉(zhuǎn)為重產(chǎn)出式預(yù)算，在預(yù)算編制方法上引入“零基預(yù)算”、“績(jī)效預(yù)算”、“滾動(dòng)預(yù)算”、“彈性預(yù)算”等，根據(jù)學(xué)校的自身特點(diǎn)和所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境采用不同的預(yù)算方法，將多種方法有機(jī)結(jié)合，提高預(yù)算編制的可行性和靈活性，更恰當(dāng)、準(zhǔn)確地反映預(yù)算主體的活動(dòng)、目標(biāo)及發(fā)展趨勢(shì)，最大化地發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

高等院校應(yīng)定期總結(jié)本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，建立專門負(fù)責(zé)預(yù)算檢查的機(jī)構(gòu)，按季度對(duì)單位的實(shí)際發(fā)生情況與總預(yù)算的差異及時(shí)檢查，解決“大預(yù)算”與“小預(yù)算”相互脫離的問(wèn)題，認(rèn)真分析預(yù)算中產(chǎn)生問(wèn)題的原因，形成書面報(bào)告上交主管部門。會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)及時(shí)總結(jié)，對(duì)各部門的預(yù)算責(zé)任目標(biāo)執(zhí)行的情況、成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)以及問(wèn)題、教訓(xùn)，結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)生情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和總結(jié)，為下年度預(yù)算工作的改進(jìn)提供基礎(chǔ)資料。

高等學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于巨額負(fù)債，負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)承擔(dān)是進(jìn)行內(nèi)部控制、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^(guò)明確主體、逐級(jí)分配、細(xì)化責(zé)任、將預(yù)算執(zhí)行效果與監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合、建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度的方式解決，建立行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在制定預(yù)算時(shí)不僅考慮整體和部門需要，更要考慮自身的承擔(dān)能力和面臨風(fēng)險(xiǎn)，采取標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的度量方法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可以借鑒企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)警系統(tǒng)設(shè)置量化指標(biāo)，系統(tǒng)分析學(xué)校各項(xiàng)資金使用情況、資源利用情況、財(cái)力變化情況和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。如現(xiàn)有貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)=累計(jì)未償還貸款余額/n年期累計(jì)貸款控制額度，當(dāng)0.8＜貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)≤1時(shí)為高風(fēng)險(xiǎn)、0.6＜貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)≤0.8時(shí)為較高風(fēng)險(xiǎn)，0.4＜貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)≤0.6中等風(fēng)險(xiǎn)，0.2＜貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)≤0.4較低風(fēng)險(xiǎn)，0＜貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)≤0.2基本無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。如現(xiàn)有貸款風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)＞1(或n年期累計(jì)貸款控制額度≤0)時(shí)，則表明高校在該期間內(nèi)暫無(wú)貸款能力，不能再增加任何新的貸款。在預(yù)算制定時(shí)考慮償債因素和還款計(jì)劃，將風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)算編制密切結(jié)合，從預(yù)算上控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。合理安排資本結(jié)構(gòu)，認(rèn)真研究資金市場(chǎng)的供求情況，根據(jù)資金市場(chǎng)利率走勢(shì)和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度對(duì)資金的需求制定科學(xué)、合理的貸款預(yù)算方案，通過(guò)優(yōu)化貸款資金結(jié)構(gòu)來(lái)降低貸款成本和減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

控制高校運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)首先從預(yù)算管理中改進(jìn)，而建立和完善預(yù)算管理機(jī)制還需要解決預(yù)算和支出之間的根本矛盾。單純依靠財(cái)政撥款已經(jīng)無(wú)法緩解大學(xué)資源緊張的問(wèn)題，增強(qiáng)學(xué)校財(cái)力還需要擴(kuò)大資金來(lái)源渠道，通過(guò)社會(huì)投資、融資、教育國(guó)債等多種市場(chǎng)手段積聚教育資金，加速科技成果轉(zhuǎn)化，同時(shí)減少浪費(fèi)，杜絕跑冒滴漏現(xiàn)象，弘揚(yáng)勤儉節(jié)約美德。此外，還要進(jìn)一步深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)高校管理機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)膨脹，撤并一些重復(fù)、虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，節(jié)約開支，將有限的資源用于科研和教育事業(yè)的發(fā)展，達(dá)到緩解收支矛盾、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的效果。也就是從增加收入和減少支出的角度雙管齊下，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和合理性，提高財(cái)務(wù)管理的效率。