鄉(xiāng)村幼教教育券制度研究

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一、教育券制度的緣起及其在國外幼兒教育中的應(yīng)用

（一）教育券制度的緣起

教育券（Educationalvoucher,又譯教育憑證；另有Schoolvoucher,一般譯為學(xué)券制），是指政府把教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的可以用作抵充學(xué)費(fèi)的有價(jià)證券。[1]P27教育券是美國一些學(xué)者在目睹弱勢學(xué)生教育機(jī)會(huì)不均等與不公平的現(xiàn)狀下而提出來的改進(jìn)措施。1962年，弗雷德曼（FriedmanM.）在其《資本主義與自由》一書中首先提到教育券制度。其要點(diǎn)是：政府發(fā)給每位學(xué)生一定數(shù)額的有價(jià)證券（即教育券），以此支付部分學(xué)費(fèi)。這樣家長可為子女選擇任何學(xué)校就讀，不再受到學(xué)區(qū)的限制。而學(xué)校將所收集的教育券向政府兌換現(xiàn)金，用以支付辦學(xué)所需費(fèi)用。于是，學(xué)校之間將會(huì)為了爭取學(xué)生和經(jīng)費(fèi)而互相競爭，努力改善教育質(zhì)量，以符合教育消費(fèi)者的需求。弗雷德曼主張給所有適齡兒童以等值面額的教育券，家長可以自由選擇收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同的學(xué)校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市場。因?yàn)殚_放的、自由的教育市場可以提高學(xué)校的效率和效能。這是一種“無排富”的模式。另一種為詹克斯模式，這種模式認(rèn)為前一種模式不能真正體現(xiàn)社會(huì)公平性原則，主張只給低收入或者有特殊需要的家庭以特殊的補(bǔ)助，所以被稱為“排富性”模式。這種模式更關(guān)注為社會(huì)弱勢群體爭取平等的受教育機(jī)會(huì)。教育券制度在20世紀(jì)80年代以前因公立學(xué)校教師工會(huì)的反對(duì)而推進(jìn)緩慢，直至20世紀(jì)80年代以后在美、英等國才開始有新的進(jìn)展。

（二）教育券制度在國外幼兒教育中的應(yīng)用

兒童的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)是兒童權(quán)利的重要組成部分。20世紀(jì)中葉以來，隨著兒童權(quán)利意識(shí)的不斷提高“，教育機(jī)會(huì)均等”“，保證每個(gè)孩子都能享受到有效地促進(jìn)其身心和諧發(fā)展的良好教育”成為一種社會(huì)需求。加上此時(shí)科技進(jìn)步帶來的社會(huì)生活意識(shí)的變化以及對(duì)教育提出的挑戰(zhàn)，使得幼兒教育得到了社會(huì)的空前關(guān)注，促進(jìn)幼兒教育民主化問題隨之被提上議事日程。這可以說是各國制定幼兒教育政策和發(fā)展方針的重要出發(fā)點(diǎn)和歸宿。[2]西方國家在實(shí)行教育券政策時(shí)，根據(jù)各國的國情和實(shí)際需要做了不同程度的調(diào)整。最為典型的國家有美、英、日、意大利等國。為了實(shí)現(xiàn)“教育公正”，美國20世紀(jì)70年代開始了對(duì)“教育券計(jì)劃”的論證和可行性研究。90年代初，一些地方已經(jīng)以立法的形式確立了教育券制度。這一制度被不少西方國家所接受，并根據(jù)自己國家的實(shí)際情況作了靈活的調(diào)整。英國1996年開始在幾個(gè)地區(qū)試行幼兒教育券計(jì)劃。采用“無排富性”條款的普及型措施，對(duì)4-5歲的幼兒（5歲至7歲的幼兒學(xué)校已屬義務(wù)教育）每人每年補(bǔ)助一千英鎊。目的在于減輕大多數(shù)幼兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并以此來促進(jìn)國民教育整體水平的提高。日本1997年開始實(shí)施的《兒童福利法》中規(guī)定，幼兒教育階段的補(bǔ)助主要分為“機(jī)構(gòu)補(bǔ)助”和“幼兒津貼”兩部分?！皺C(jī)構(gòu)補(bǔ)助”指保育所的設(shè)備及各種事務(wù)費(fèi)，由國家負(fù)擔(dān)1/2或1/3，都道府縣負(fù)擔(dān)1/3或1/4?！坝變航蛸N”則作為福利發(fā)放給兒童家庭。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，日本公、私立幼稚園每人每年所需繳納的費(fèi)用懸殊近17萬日元，為了減輕入私立園幼兒的家庭負(fù)擔(dān)和確保教育質(zhì)量，日本兒童津貼制度采取“排富型”和“分層補(bǔ)助”的方式。意大利對(duì)幼兒教育津貼的補(bǔ)助方式與日本基本相同，采取照顧低收入家庭的政策。1992年，根據(jù)家庭收入分層補(bǔ)貼。如月收入在200萬里拉以下者，每月補(bǔ)助約22萬里拉；月收入在200萬至350萬里拉之間者，補(bǔ)助約17.5萬里拉；月收入350萬至400萬者，補(bǔ)助約為8萬里拉；而月收入400萬以上的家庭則每月象征性地固定補(bǔ)助0.1萬里拉。1995年修訂后的兒童教育津貼政策，對(duì)出生至入小學(xué)前的幼兒，教育津貼包括機(jī)構(gòu)補(bǔ)助和幼兒教養(yǎng)費(fèi)補(bǔ)助兩部分。國家負(fù)責(zé)其中1/2，地方政府負(fù)責(zé)1/4，另外1/4由幼教機(jī)構(gòu)自行負(fù)責(zé)。

二、我國農(nóng)村幼兒教育存在的問題

幼兒教育是我國基礎(chǔ)教育的重要組成部分，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，但農(nóng)村幼兒教育形勢不容樂觀。據(jù)估計(jì)，2000年我國廣大偏遠(yuǎn)山區(qū)、農(nóng)村有50%~70%的幼兒得不到教育，即使到了2010年,估計(jì)還有40%~60%的農(nóng)村幼兒不能上幼兒園。[3]P4這一事實(shí)說明我國幼兒教育事業(yè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一）家庭教育薄弱，與幼兒園教育脫節(jié)

家庭教育薄弱的原因在于：一方面，在農(nóng)村，大部分的父母文化程度較低，加之忙于工作和農(nóng)活，無暇顧及孩子的教育問題。當(dāng)然，在偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)本身還存在著一些客觀上的困難，如家庭經(jīng)濟(jì)條件差，阻抑了人們供孩子上幼兒園的積極性。另一方面，農(nóng)村家長對(duì)幼兒接受學(xué)前教育的愿望不夠迫切。根據(jù)江西省教委示范幼兒園評(píng)估小組對(duì)安遠(yuǎn)、尋烏、宜豐、豐城等縣(市)農(nóng)村學(xué)前教育狀況的調(diào)查顯示:安遠(yuǎn)農(nóng)村幼兒入園(班)率只有19.31%,尋烏縣農(nóng)村幼兒入園(班)率只有18.0%,豐城市農(nóng)村幼兒入園(班)率為46.4%,宜豐澄塘鎮(zhèn)農(nóng)村幼兒入園(班)率為45.2%。[4]P34-35這充分說明家長對(duì)幼兒教育的認(rèn)識(shí)有偏差，不重視幼兒教育。

（二）幼兒教育不規(guī)范“，小學(xué)化”傾向嚴(yán)重

許多幼兒園老師不懂教材教法，不了解幼兒的身心發(fā)展規(guī)律，教學(xué)中往往采用“注入式”教學(xué)法，讓幼兒機(jī)械的讀與寫，死記硬背。一周上課時(shí)數(shù)多在18節(jié)以上,有的甚至達(dá)到24節(jié)，每節(jié)課長達(dá)45分鐘，[5]P22這一做法，嚴(yán)重違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律、不利于幼兒全面和諧發(fā)展。

（三）管理水平低，辦學(xué)條件差

1996年以前，幼兒教育在聯(lián)校的統(tǒng)一管理下，收費(fèi)、教材、幼師選拔、工資發(fā)放、考核、獎(jiǎng)勵(lì)以及幼師培訓(xùn)有著可行的制度和計(jì)劃，幼教事業(yè)曾火紅了一段時(shí)間。1996年以后，幼兒園交歸村管，村上采取自負(fù)盈虧的方式，撒手全權(quán)由幼師個(gè)人包辦，缺少對(duì)教學(xué)上的有效監(jiān)督，缺少對(duì)場地租賃和辦公經(jīng)費(fèi)來源的大力資助。由于公辦幼兒園設(shè)施設(shè)備差、質(zhì)量低，一些地方出現(xiàn)了個(gè)體私人幼兒園。這本是件好事，能有效彌補(bǔ)幼教資源的不足，但大多個(gè)體辦園者文化素質(zhì)低，缺乏幼兒教育管理經(jīng)驗(yàn)，目的只是為了獲取最大利潤。更令人擔(dān)憂的是，有的私人幼兒園是通過關(guān)系得到辦園許可證，還有的是未經(jīng)教育部門審批的非法幼兒園。管理上實(shí)行的是家族式管理，會(huì)計(jì)、廚師及保育員基本由辦園者的家屬和親戚擔(dān)當(dāng)，缺少應(yīng)有的監(jiān)督管理機(jī)制。

（四）幼兒教師待遇低，工作積極性不高

農(nóng)村幼兒教師的工資普遍在200～300元之間，只相當(dāng)于當(dāng)?shù)毓k教師工資的1/3到1/4，比城市小保姆的待遇還低。如此低的工資待遇，一方面使幼兒園無法招到素質(zhì)優(yōu)良的幼兒教師，另一方面使大多數(shù)幼兒教師沒有上進(jìn)心和工作積極性，缺乏再進(jìn)修、再學(xué)習(xí)的動(dòng)力，許多幼兒教師一結(jié)婚就離開了幼兒園。

三、教育券制度在我國農(nóng)村幼兒教育中應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)意義

我國大陸地區(qū)最早實(shí)施教育券制度的是浙江省長興縣，此項(xiàng)教育券制度主要針對(duì)民辦學(xué)校義務(wù)教育階段、職業(yè)教育、貧困學(xué)生助學(xué)金，具有明顯的排富性質(zhì)。2003年4月11日至13日，浙江杭州召開“全國教育券、教育選擇與教育公平高級(jí)研討會(huì)”，這促進(jìn)了教育券制度在理論與實(shí)踐層面上的深入研究。我國香港地區(qū)2007年實(shí)行了“無排富”性質(zhì)的幼兒教育券制度，形式為對(duì)3歲至6歲幼兒的家長提供學(xué)費(fèi)資助，每人每年最多可獲1.3萬港元，2011年前將會(huì)增加至1.6萬港元。所以本地非營利幼兒園只要每年學(xué)費(fèi)不超過2.4萬港元，都可以按照實(shí)際招生人數(shù)向政府兌現(xiàn)學(xué)券，全港90%的幼兒和80%以上的幼兒園都將直接從中受惠。[6]但我國正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量相對(duì)較低。雖然近年來國家實(shí)施了免費(fèi)義務(wù)教育，相當(dāng)程度上改善了義務(wù)教育質(zhì)量，但由于農(nóng)村幼兒教育不屬于義務(wù)教育范疇，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和辦園質(zhì)量均無法保證。因此，根據(jù)我國農(nóng)村幼兒教育現(xiàn)狀，借鑒國外的幼兒教育券制度，實(shí)現(xiàn)教育的和諧發(fā)展，農(nóng)村實(shí)施教育券制度對(duì)促進(jìn)農(nóng)村幼兒教育機(jī)會(huì)均等具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）教育券制度有利于改善農(nóng)村幼兒受教育狀況，從而促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等

實(shí)施“排富性”的教育券計(jì)劃本身考慮到了貧困幼兒在接受基本教育服務(wù)時(shí)機(jī)會(huì)成本較高的特殊性，他們依靠自己的能力很難平等的占有教育資源，獲得均等受教育的機(jī)會(huì)。在這樣的情況下，需要政府采取一定的措施使每個(gè)幼兒享有受教育的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育的公平。此外，在教育券計(jì)劃中，每個(gè)幼兒都可以憑券選擇適合自己的學(xué)校，而不受原居住地區(qū)或戶口的限制，這將使幼兒受教育的機(jī)會(huì)更趨平等。

（二）教育券制度有利于促進(jìn)多元文化服務(wù)的產(chǎn)生，提升幼教機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量

教育券強(qiáng)調(diào)自由競爭。為吸引學(xué)生，各園必然會(huì)竭力提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，辦出品牌和特色，以此來爭奪學(xué)生及家長手中的教育券。不同品牌和特色幼兒園為幼兒提供多元化的服務(wù)，由此帶來雙贏的結(jié)果：一方面幼兒園將因競爭而提高辦學(xué)質(zhì)量，另一方面學(xué)生也將因此而享受到更適合自己的教育服務(wù)。

（三）教育券制度有利于吸引更多的民間資本投入，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展

我國的教育經(jīng)費(fèi)十分緊缺，尤其是幼兒教育經(jīng)費(fèi)更少，在1996-2002年間，幼兒教育經(jīng)費(fèi)僅占教育總經(jīng)費(fèi)的1.3%左右。這與在園幼兒占全國普通教育總?cè)藬?shù)9%的比例相比，很不相稱。2005年,政府對(duì)公辦幼兒園的撥款僅占教育總投入的1.2%。實(shí)行教育券制度,對(duì)入園幼兒進(jìn)行補(bǔ)助,實(shí)際上是增加對(duì)學(xué)前教育的扶持,提高入園率、提升幼兒教育品質(zhì),主要是體現(xiàn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。從一定意義上說,政府向幼兒教育進(jìn)行公開投入,縮小了政府對(duì)學(xué)前教育與義務(wù)教育、高中段教育的投入差距,實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育和義務(wù)教育的公平。從民辦幼兒園和公辦幼兒園方面來看,我國的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)絕大部分投入到了公辦幼兒園。但事實(shí)上,公辦幼兒園根本不可能容納下龐大的學(xué)前兒童群體。要保證每個(gè)學(xué)前兒童都有受教育的機(jī)會(huì),民辦幼兒園是重要的補(bǔ)充?？梢?yàn)檗k園經(jīng)費(fèi)緊缺,許多民辦幼兒園(少數(shù)貴族幼兒園除外)無論從師資、設(shè)備、教育品質(zhì)上來講都是令人擔(dān)憂的。這對(duì)于在民辦幼兒園就讀的學(xué)前兒童來講非常不公平。如果對(duì)民辦幼兒園的學(xué)前兒童發(fā)放教育券,支持學(xué)前兒童進(jìn)入民辦幼兒園學(xué)習(xí),鼓勵(lì)民辦幼兒園提高辦園水平。這樣,民辦幼兒園的教育品質(zhì)提升了,民辦幼兒園和公辦幼兒園的地位也更顯公平。2003年3月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局?！比绻麌乙越逃男问劫Y助民辦幼兒園，將會(huì)吸引更多的民間資本投入，提高幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量，從而促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。

（四）教育券制度可以提高教師素質(zhì)，增強(qiáng)家長對(duì)幼兒教育的認(rèn)識(shí)

通過教育券制度，質(zhì)量好的幼兒園可以收到更多的教育券，從而增加教育經(jīng)費(fèi)，可以有更多的經(jīng)費(fèi)用于教師職后培訓(xùn)，提高幼教質(zhì)量。同時(shí)辦學(xué)質(zhì)量高的幼兒園給教師的報(bào)酬也會(huì)增加，有利于教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。再者，當(dāng)幼兒家長得到教育券后從心理上對(duì)幼兒教育的重要性有新的認(rèn)識(shí)，有助于幼兒家長對(duì)幼教的關(guān)注，增強(qiáng)家長的參與積極性。