港口行政管理體制改革分析

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摘要:為深入理解政府職能轉(zhuǎn)變，提升港口行政管理水平，對我國港口自中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)以來的行政管理體制改革進(jìn)行回溯性研究。研究結(jié)果表明:我國港口行政管理體制改革是依循港口行政管理機(jī)構(gòu)改革進(jìn)路、港口行政管理體制改革試點(diǎn)進(jìn)路和港口行政體制改革進(jìn)路等3條相互聯(lián)系、遞進(jìn)式的進(jìn)路展開的，3條進(jìn)路最終匯聚一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。

關(guān)鍵詞:港口;行政管理體制;改革;回溯性研究

“政企合一，高度集中”是建國以來我國港口行政管理體制的突出特征。中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)(以下簡稱十一屆三中全會(huì))之前，港口行政管理體制雖進(jìn)行過數(shù)次調(diào)整，但僅局限于權(quán)力的下放和上收，未能從根本上進(jìn)行改革，政企職責(zé)不分、效率低下的現(xiàn)象長期存在。十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開放方針的落實(shí)，我國國民經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易快速發(fā)展，進(jìn)出口貨量不斷攀升，早期的港口行政管理體制已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，在此背景下，亟需對原有的港口行政管理體制進(jìn)行改革。［1］自十一屆三中全會(huì)以來，我國先后進(jìn)行了8次交通主管部門機(jī)構(gòu)改革(涉及到港口行政管理主體的變化)、2次港口管理體制改革試點(diǎn)(以“政企分開”為主要特征)、2次實(shí)質(zhì)性的中央港口行政管理權(quán)力下放(實(shí)施港口屬地化管理)和1次立法建設(shè)(通過法律形式將港口行政管理體制固定下來)。通過對十一屆三中全會(huì)以來我國港口行政管理體制改革的歷程進(jìn)行回溯性研究，深入理解政府職能轉(zhuǎn)變，提升港口行政管理水平。

1研究綜述及研究說明

熊偉明［2］對我國港口管理體制和經(jīng)營機(jī)制進(jìn)行分析，指出港口體制的改革不僅是行政問題，更重要的是經(jīng)濟(jì)問題;其認(rèn)為港口體制改革的關(guān)鍵在于解決好政企分開和產(chǎn)權(quán)界定2個(gè)基本問題。JAMES等［3］回顧了我國改革開放以來港口管理國際化方面的一系列政策，從港口優(yōu)先發(fā)展政策、港口外資投資、港口國有企業(yè)改革、港口管理權(quán)力下放和港口管理法制化等5方面分析我國的港口管理體制改革。趙理民［4］總結(jié)我國港口管理體制改革取得的成績，指出尚存在政企政事分開不徹底、港口行政管理不到位、各層級政府間港口管理不順及《港口法》權(quán)威亟待強(qiáng)化等突出問題。XU等［5］以港口管理權(quán)力下放為研究重點(diǎn)，將我國建國以來的港口行政管理體制改革劃分為中央集中管理階段、中央地方雙重管理階段和地方屬地化管理階段等3個(gè)階段進(jìn)行介紹。IAMES等［6］指出珠三角地區(qū)港口經(jīng)營缺乏規(guī)模效應(yīng)的重要原因是港口管理缺乏整體性特征。陳相宇［7］指出廣西擬設(shè)立自治區(qū)統(tǒng)一港口管理的機(jī)構(gòu)需解決諸多矛盾，其中港口所在城市的利益是最根本的影響因素。LI等［8］構(gòu)建出以體制、國家、市場、資源配置和地區(qū)發(fā)展路徑為要素的概念框架來分析歷次長江航運(yùn)管理體制的改革，認(rèn)為以市場為導(dǎo)向的行政管理體制變化對長江內(nèi)河運(yùn)輸發(fā)展影響重大。綜合來看，已有的相關(guān)研究基本上僅對我國港口行政管理體制改革的歷程進(jìn)行階段性的簡單劃分，并輔以各階段明顯特征的描述，缺乏聯(lián)系特定時(shí)代背景對港口行政管理體制進(jìn)行歷時(shí)態(tài)的貫續(xù)研究［9］。我國港口行政管理體制改革實(shí)際上分為沿海港口和內(nèi)河港口2大塊，基于歷史、地理位置和方便管理等原因，形成了2套存在一定差異的港口管理體制。由于沿海港口相比內(nèi)河港口具有更明顯的開放性，且在服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著更重要的作用，同時(shí)可在一定程度上為內(nèi)河港口管理體制改革提供借鑒，因此對我國港口管理體制方面的研究以沿海港口為主。此外，不同學(xué)者對于行政管理體制內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不盡相同，這里認(rèn)為行政管理體制是由行政主體結(jié)構(gòu)、法定職權(quán)、法定管理程序和運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及相關(guān)法律制度，其中行政主體、管理權(quán)力、相關(guān)機(jī)制和法律制度構(gòu)成行政管理體制的4項(xiàng)基本要素。改革行政管理體制就是改變行政管理體制四要素的構(gòu)成，調(diào)整四要素間的關(guān)系以革除其弊端。

2我國港口行政管理體制改革歷程回溯

2．1港口行政管理機(jī)構(gòu)改革

十一屆三中全會(huì)上指出，我國經(jīng)濟(jì)管理體制中權(quán)力過于集中，應(yīng)大膽地進(jìn)行下放，大力精簡各級經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象。對此，原交通部根據(jù)會(huì)議精神于1979年3月對部機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制進(jìn)行調(diào)整，包括:將港口局并入水運(yùn)局，主管港機(jī)、燃油供應(yīng)、理貨、港務(wù)監(jiān)督、調(diào)度及商務(wù)(貨運(yùn)、客運(yùn)運(yùn)價(jià))等業(yè)務(wù);原劃歸港口局的港監(jiān)部分劃歸新成立的安全監(jiān)督局。為改變黨政機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清及工作效率低下的狀況，1982年2月全國人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議》。原交通部根據(jù)該決議要求在1982年8月發(fā)出《關(guān)于交通部機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的通知》。在這次機(jī)構(gòu)改革中，涉及沿海港口管理的有:將原水運(yùn)局的海運(yùn)部分和遠(yuǎn)洋局的行政部分合并，新成立海洋管理局，主管沿海運(yùn)輸、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸和港口工作;將原港務(wù)監(jiān)督局、安全監(jiān)督局、交通部環(huán)境保護(hù)辦公室及原救撈局和全國海上安全指揮部的救助指揮部分、基本建設(shè)局的航標(biāo)部分等合并，組建水上安全監(jiān)督局，負(fù)責(zé)水運(yùn)安全、港務(wù)監(jiān)督、航標(biāo)和救助指揮等工作;成立生產(chǎn)調(diào)度局，以加強(qiáng)遠(yuǎn)洋、海運(yùn)、河運(yùn)和港口在聯(lián)合運(yùn)輸中的綜合平衡工作，協(xié)調(diào)解決運(yùn)輸生產(chǎn)中的重大問題等。為大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，1988年國務(wù)院啟動(dòng)新一輪的機(jī)構(gòu)改革。原交通部作為國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)單位，隨即開展機(jī)構(gòu)改革。1988年7月，國家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)原交通部的“三定”方案，改革進(jìn)入實(shí)施階段。這次機(jī)構(gòu)改革突出政府職能轉(zhuǎn)變的要求，撤銷海洋運(yùn)輸管理局和內(nèi)河運(yùn)輸管理局等4個(gè)專業(yè)局，新設(shè)運(yùn)輸管理司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)水路和公路運(yùn)輸管理工作;將港口、內(nèi)河及公路的工程管理部分合并，新設(shè)工程管理司，以統(tǒng)一交通系統(tǒng)的工程管理工作;新設(shè)政策法規(guī)司，以加強(qiáng)交通行業(yè)經(jīng)濟(jì)和行政管理政策法規(guī)的制定。為滿足建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，1993年國務(wù)院再次啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)仍是轉(zhuǎn)變政府職能。原交通部圍繞政企分開、簡政放權(quán)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和行業(yè)管理職能等要求展開機(jī)構(gòu)改革工作。根據(jù)實(shí)際情況和需求，將原運(yùn)輸管理司和工程管理司調(diào)整為公路管理司、水運(yùn)管理司和基建管理司，其中:水運(yùn)管理司負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸行業(yè)管理和運(yùn)輸組織管理，包括管理水運(yùn)價(jià)格和港口收費(fèi)、制定行業(yè)管理規(guī)章等;基本建設(shè)司負(fù)責(zé)制定水運(yùn)基建行業(yè)規(guī)章和維護(hù)管理港航設(shè)施等。為建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制，國務(wù)院于1998年啟動(dòng)新一輪的機(jī)構(gòu)改革。原交通部也隨即開展機(jī)構(gòu)改革，包括:將水運(yùn)管理司和基本建設(shè)司合并，組建水運(yùn)司;在安全監(jiān)督局的基礎(chǔ)上組建中華人民共和國海事局。這次改革在界定各司局職責(zé)時(shí)全部取消直接干預(yù)企業(yè)管理的職能，突出宏觀調(diào)控和行業(yè)管理職能。2003年加入WTO后，為集中解決行政管理體制中影響改革和發(fā)展的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，國務(wù)院又一次推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。這次改革對原交通部的影響不大，僅在機(jī)構(gòu)設(shè)置上作了微調(diào)。為進(jìn)一步深化行政管理體制改革，2008年國務(wù)院圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系啟動(dòng)了“大部制”機(jī)構(gòu)改革，在原交通部的基礎(chǔ)之上組建交通運(yùn)輸部，其中部內(nèi)機(jī)構(gòu)改革包括:增加安全監(jiān)督司，負(fù)責(zé)公路、水路安全生產(chǎn)和工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理等工作;水運(yùn)司更名為水運(yùn)局。

2．2港口行政管理體制改革試點(diǎn)

為貫徹落實(shí)1980年4月召開的全國交通工作會(huì)議上提出的20世紀(jì)末交通運(yùn)輸現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃，原交通部制訂了10項(xiàng)措施，明確提出:整頓港口管理，加強(qiáng)港口工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);向國家建議對整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合利用;充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，調(diào)動(dòng)一切積極因素。1981年7月原交通部召開的直屬企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議上提出交通運(yùn)輸管理體制改革的初步設(shè)想方案，指出:管理體制改革必須緊緊圍繞政企分開的要求展開，使企業(yè)真正成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，擴(kuò)大自主經(jīng)營權(quán);作為行政管理部門，交通部的主要任務(wù)應(yīng)是行使政府職能，制訂統(tǒng)一的交通規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施行政管理。在此背景下，1981年開始對港口行政管理體制進(jìn)行改革，將大連港作為改革試點(diǎn)，改革的重心是改變過去政企合一的港口體制，實(shí)行政企分開。這次改革中，將大連港務(wù)管理局拆分成大連港口管理局和大連港裝卸聯(lián)合公司，其中:大連港口管理局作為國家行政機(jī)關(guān)，主管港口行政管理和規(guī)劃建設(shè)工作，并在宏觀經(jīng)濟(jì)上協(xié)調(diào)指導(dǎo)港區(qū)企業(yè);大連港裝卸聯(lián)合公司則為企業(yè)聯(lián)合組織，從事以裝卸和倉儲(chǔ)為主的港口運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。此外，大連港口管理局由原交通部和大連市人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以原交通部領(lǐng)導(dǎo)為主。［10］為建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，1996年原交通部開始了新一輪港口管理體制改革，擬定了《港口體制改革試點(diǎn)方案》，主要涉及港口管理體制、港口財(cái)務(wù)管理體制、港口資產(chǎn)管理體制、港口投資體制、港口公安體制、港口引航和港口理貨體制等7個(gè)方面。其行政管理體制改革方面的重點(diǎn)是實(shí)行政企分開，理順各方關(guān)系，包括:對原有體制下的集政府職能、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營于一體的港務(wù)局進(jìn)行功能分離，設(shè)立港口行政管理機(jī)構(gòu)作為地方政府的職能部門，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卣爡^(qū)內(nèi)港口的規(guī)劃和岸線管理，港埠企業(yè)、貨主碼頭的歸口管理，港口規(guī)費(fèi)的征收及港口和陸域環(huán)保管理等;將港務(wù)局改組為港埠企業(yè)，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟(jì)實(shí)體;港口的客貨、理貨、引航等服務(wù)機(jī)構(gòu)也從港埠裝卸企業(yè)中分離出來，組建獨(dú)立的公司或社團(tuán)法人從事經(jīng)營活動(dòng)。需指出:這次改革未能全面實(shí)施，但是明確了港口管理體制改革的初步思路，為實(shí)施新一輪港口管理體制改革奠定了基礎(chǔ)。

2．3港口行政管理體制改革

改革開放以來，我國在中央和地方“兩個(gè)積極性”總體原則的指導(dǎo)下，實(shí)行以“權(quán)力下放”為基本特征的向地方傾斜分權(quán)的政策。1984年是我國港口管理體制改革的關(guān)鍵性一年，原交通部提出以“轉(zhuǎn)、分、放”和“實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變”為主要內(nèi)容的改革設(shè)想，同年開始對我國沿海港口管理體制進(jìn)行改革，在管理上實(shí)行“中央地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方領(lǐng)導(dǎo)為主”的策略。從1984年在天津港試點(diǎn)到1988年分4批完成除秦皇島港外的沿海14個(gè)原交通部直屬港口的體制調(diào)整，此輪改革有效提高了地方的積極性，擴(kuò)大企業(yè)的自主權(quán)，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和職工的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)港口城市及其腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從中央和地方的結(jié)構(gòu)來看，此次沿海港口管理體制改革是中央對地方的放權(quán)，港口由其所在城市的人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，港務(wù)局作為地方政府的直屬機(jī)構(gòu);原交通部對港口進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查。特別是在財(cái)務(wù)管理制度上，此次改革實(shí)行“以港養(yǎng)港、以收抵支、財(cái)務(wù)包干，一定幾年不變”的財(cái)務(wù)管理制度，體現(xiàn)了中央對地方較大的放權(quán)力度。但從條塊結(jié)構(gòu)來看，中央對地方的放權(quán)又是有限的，如:部分下放港口的基礎(chǔ)建設(shè)、技術(shù)改造計(jì)劃和物資供應(yīng)等仍由原交通部直接管理;將下放港口的港口監(jiān)督等部分行政管理工作從各港港務(wù)局劃出，組建海上安全監(jiān)督局(對外仍保留中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局名稱)，實(shí)行原交通部和所在城市雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以原交通部為主的管理體制。進(jìn)入21世紀(jì)之后，在對港口管理體制的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行全面深入分析的基礎(chǔ)上，國家開始全面推進(jìn)港口管理體制改革，并于2001年發(fā)出《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革意見的通知》，決定將由中央管理的秦皇島港及由中央和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的港口全部下放到地方管理，并實(shí)行政企分開，港口企業(yè)不再承擔(dān)行政管理職能。經(jīng)過幾年的調(diào)整，我國現(xiàn)行的港口行政分級管理體制基本成形，即:原交通部作為中央政府交通主管部門，對全國港口進(jìn)行統(tǒng)一管理;省級人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)港口的行政管理;省級或港口所在城市人民政府按照“一港一政”的原則成立港口行政管理部門(既可單獨(dú)設(shè)置港口管理部門，也可由交通管理部門負(fù)責(zé))對港口實(shí)施行政管理。

2．4港口管理立法

我國港口管理領(lǐng)域法制建設(shè)相對緩慢，1954年由原政務(wù)院頒布的《中華人民共和國海港管理暫行條例》(1986年廢止)是港口行政管理的重要法規(guī)依據(jù)。直到2003年6月28日頒布《中華人民共和國港口法》(2004年1月1日起施行，以下簡稱《港口法》)，我國的港口管理才真正步入法治化軌道。該法規(guī)在總結(jié)改革開放以來我國港口管理體制改革方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國外港口管理和立法的相關(guān)有益做法，在港口規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、安全和監(jiān)督管理等方面確立了一系列的法律制度。

3我國港口行政管理體制改革進(jìn)路分析

通過上述介紹可知，我國港口行政管理體制改革是依循3條相互聯(lián)系、遞進(jìn)式的進(jìn)路展開的，并最終匯聚為一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。這一改革成果集中體現(xiàn)為“政企分開、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放”，其中“職能轉(zhuǎn)變”是改革的核心要義。從行政主體、管理權(quán)力、運(yùn)行機(jī)制和法律制度等4個(gè)維度看:我國港口行政管理體制中的行政主體在中央層面仍為原交通部，但在其司局管理層面幾經(jīng)變更，目前以水運(yùn)局為主;管理權(quán)力在原交通部各司局間經(jīng)歷了由領(lǐng)域性集中到職能性分散再到領(lǐng)域性集中的過程;運(yùn)行機(jī)制經(jīng)歷了由中央集中管理且政企合一到中央地方雙重領(lǐng)導(dǎo)并以地方領(lǐng)導(dǎo)為主且政企合一，再到地方屬地化管理且政企分開的過程;法律支撐則經(jīng)歷了從行政法規(guī)《中華人民共和國海港管理暫行條例》到國家法律《港口法》的過程。就改革的背景和動(dòng)因而言，我國港口行政管理體制改革均以國家系統(tǒng)性、整體性的經(jīng)濟(jì)和行政體制改革為背景，具有鮮明的自上而下的特征，中央政府在改革中起著主導(dǎo)性的作用。具體來看，港口行政管理機(jī)構(gòu)的改革均受國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的影響，并在其總體方針下開展。此外，無論是港口行政管理體制改革試點(diǎn)還是實(shí)質(zhì)性港口行政管理體制改革，均受兩大改革邏輯支配，即:向地方適當(dāng)分權(quán)以發(fā)揮地方政府的積極性和主動(dòng)性;以市場為導(dǎo)向，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。總體而言，我國港口行政管理體制改革依循的3條改革進(jìn)路中，港口行政管理機(jī)構(gòu)改革相對于港口行政管理體制改革試點(diǎn)和港口行政管理體制改革而言有著一定的獨(dú)立性，而港口行政管理體制改革試點(diǎn)與港口行政管理體制改革之間則保持著高度的緊密性。此外，我國港口行政管理體制的改革還突出體現(xiàn)了改革開放后我國行政領(lǐng)域改革的漸進(jìn)性，即試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、全面推進(jìn)，不同時(shí)期有著不同的側(cè)重點(diǎn)和力度，在整體改革進(jìn)路中保持著內(nèi)在改革邏輯的一致性和外在改革成果的累積性。港口行政管理體制改革試點(diǎn)與實(shí)質(zhì)性港口行政管理體制改革之間的交替進(jìn)行很好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。《港口法》更是將前期改革成果予以法律化、制度化和規(guī)范化，這對促進(jìn)我國港口治理體系和港口治理能力的現(xiàn)代化有著積極的推動(dòng)作用。

4結(jié)束語

港口行政管理體制改革是我國港口事業(yè)在過去30a間取得迅猛發(fā)展的重要提前，為港口發(fā)展提供了極為必要的制度支持。通過一系列的改革，探索出市場經(jīng)濟(jì)條件下港口行政管理部門如何正確定位職能，建立和完善辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范及注重行業(yè)管理的港口行政管理體系。然而，我國目前的港口行政管理體制仍存在中央宏觀調(diào)控能力不足、地方府際合作機(jī)制匱乏和部門間利益關(guān)系難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，需要在“全面深化改革”新時(shí)期進(jìn)行探索和解決。

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作者：章強(qiáng) 王學(xué)鋒 單位：上海海事大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院